陳偉東,張大維：社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施分類及其配置：城鄉(xiāng)比較

　　摘要社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可以分為生活服務(wù)設(shè)施、社會管理設(shè)施和社會福利設(shè)施三類。根據(jù)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的輻射率、擁有率和覆蓋率等主要指標，目前，我國社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置在城鄉(xiāng)之間存在不均衡現(xiàn)象。完善社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌均等發(fā)展，在規(guī)劃上，鄉(xiāng)村應(yīng)該借鑒城市配建經(jīng)驗，選擇適當?shù)脑O(shè)施項目和建設(shè)指標、適度的投資主體和建設(shè)方式，同時，還要考慮實施單元、服務(wù)半徑、服務(wù)當量等相關(guān)性要素。

　　關(guān)鍵詞社區(qū)；
公共服務(wù)設(shè)施；
城鄉(xiāng)比較；
均等化

　　一、問題的提出

　　改革開放以來，經(jīng)濟轉(zhuǎn)型提高了人的需求層次，社會轉(zhuǎn)型擴大了公共需求主體，這些都需要大量增加的公共基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務(wù)產(chǎn)品。我國現(xiàn)階段正處于從初步小康向全面小康過渡、從生存型社會向發(fā)展型社會轉(zhuǎn)變的時期，居民日益增長的公共產(chǎn)品需要與公共產(chǎn)品供給短缺且分配不均衡之間的矛盾已經(jīng)成為現(xiàn)今我國社會的突出矛盾。中國（海南）改革發(fā)展研究院的問卷調(diào)查顯示，高達82.0%左右的專家學者認為，現(xiàn)階段我國公共服務(wù)提供存在的突出問題是公共產(chǎn)品供給總量不足和分配不均。[1]農(nóng)村公共產(chǎn)品供給總量不足，城鄉(xiāng)公共產(chǎn)品分配不均顯得更加突出。統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，逐步建設(shè)完善的公共服務(wù)體系成為當前黨和政府的一項重要工作。黨的十六屆六中全會要求“著力解決縣鄉(xiāng)財政困難，增強基層政府提供公共服務(wù)的能力。逐步增加國家財政投資規(guī)模，不斷增強公共產(chǎn)品和公共服務(wù)供給能力�！秉h的十七大進一步提出“統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展，加強農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)�；�本形成城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)互動發(fā)展機制，建立以城帶鄉(xiāng)長效機制。圍繞推進基本公共服務(wù)均等化，完善公共財政體系。加快推進以改善民生為重點的社會建設(shè)，擴大公共服務(wù)，促進社會公平正義�！奔訌姵青l(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置建設(shè)是實現(xiàn)基本公共服務(wù)均等化和社會公平正義的重要方面，但由于長期忽視社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的科學分類和對城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀的比較分析，致使業(yè)已失衡的城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置很難獲取合理的規(guī)劃建議。

　　本文以社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施為研究對象，在合理分類社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的基礎(chǔ)上，通過文獻研究和實證調(diào)查，分析我國現(xiàn)階段城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置現(xiàn)狀，尤其是社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在城鄉(xiāng)之間的均等化狀況，并據(jù)此提出我國現(xiàn)階段可供參考的城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施均等化的配置思路。

　　二、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的內(nèi)涵與分類

　　社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，是指直接為本社區(qū)居住用地內(nèi)居民提供服務(wù)的基本性、共享性設(shè)施，一般包括公共建筑及其場地，還有附屬設(shè)備等。按照居住區(qū)的功能和結(jié)構(gòu)，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施則有城鄉(xiāng)之分，即城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施和農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。建設(shè)部從城市居住區(qū)的角度，對城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在宏觀和微觀兩個層面上進行了界定。從宏觀上講，建設(shè)部在《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》［GB50180－93（修訂本）］中將其按使用功能分為教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、社區(qū)服務(wù)、市政公用和行政管理及其他八類。從微觀上講，則是指以上八類中的社區(qū)服務(wù)類設(shè)施，包括社區(qū)服務(wù)中心（含老年人服務(wù)中心）、養(yǎng)老院、托兒所、殘疾人托養(yǎng)所、治安聯(lián)防站、社區(qū)組織用房和物業(yè)管理設(shè)施等。[2]（p4－9）本文認為這種從宏觀和微觀上的分類，雖然是居于城市社區(qū)的定位，但從基本公共服務(wù)設(shè)施均等化和農(nóng)村社區(qū)建設(shè)逐步推進的角度來講，也同樣適合于對農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的分類。同時，隨著我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)農(nóng)村逐步城市化或城鎮(zhèn)化，借鑒國際經(jīng)驗，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的分類也應(yīng)該借鑒城市經(jīng)驗。

　　在宏觀和微觀上對社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施進行分類外，結(jié)合現(xiàn)實的配置狀況，還可以從中觀上界定社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施，它主要指除市（村）政公用設(shè)施[1]和金融郵電設(shè)施之外的，與居民群體生活息息相關(guān)的基礎(chǔ)性服務(wù)設(shè)施，包括三類：一是生活服務(wù)設(shè)施，指在社區(qū)層面上配置的，通過市場提供的商業(yè)性、便民利民性、日常生活用的服務(wù)設(shè)施，如商店、超市、餐廳、洗衣店、美容美發(fā)店等；
[2]二是社會管理設(shè)施，指為實現(xiàn)社區(qū)的社會管理功能的設(shè)施，包括社區(qū)組織用房、社區(qū)警務(wù)室等；
三是社會福利設(shè)施，指為居民提供基本福利服務(wù)功能的設(shè)施，包括社區(qū)服務(wù)中心、養(yǎng)老院、幼兒園（托兒所、學前班）、老人護理照料室、再就業(yè)培訓中心、醫(yī)療衛(wèi)生服務(wù)站、文體活動設(shè)施、公共活動場所、公共圖書室等。由于市（村）政公用設(shè)施和金融郵電設(shè)施一直都是政府部門規(guī)劃的重點，也有較為明確的建設(shè)標準，因此，本文主要從中觀層次上界定和研究城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施。

　　三、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀比較

　　從總體上看，我國農(nóng)村社區(qū)服務(wù)設(shè)施配置并不完善，除社區(qū)組織（村委員會、村黨組織等）辦公用房等社會管理設(shè)施相對健全外，生活服務(wù)設(shè)施和社會福利設(shè)施的配置率均較低。與城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施對照，則缺少諸如超市、餐廳、菜市場、洗衣店、美容美發(fā)店等生活服務(wù)設(shè)施，以及社區(qū)服務(wù)中心、勞動保障服務(wù)站、再就業(yè)培訓中心、健身設(shè)施等社會福利設(shè)施，由于這些設(shè)施在農(nóng)村很少存在，因此城鄉(xiāng)之間的比較也顯而易見，城市社區(qū)在這些服務(wù)設(shè)施的配置上要遠遠好于農(nóng)村社區(qū)，城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置并不均等。盡管如此，農(nóng)村社區(qū)也有部分公共服務(wù)設(shè)施配置已經(jīng)具備了一定的覆蓋范圍，本文以農(nóng)村已經(jīng)具有一定配置規(guī)模的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、老人福利設(shè)施、文化服務(wù)設(shè)施和學前教育設(shè)施等基本公共服務(wù)設(shè)施為例，比較城鄉(xiāng)均有的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的配置狀況和均等化程度。

　　（一）城鄉(xiāng)均有的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在城鄉(xiāng)的配置現(xiàn)狀比較

　　1、城鄉(xiāng)社區(qū)醫(yī)療服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀比較

　　我們主要采用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的擁有率指標，來反映城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的富裕程度及其差異。[3]截至2005年末，我國城市共擁有醫(yī)院（衛(wèi)生院）等大型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)19490個，擁有城市社區(qū)70954個，城市社區(qū)醫(yī)院（衛(wèi)生院）的擁有率為24.38%，即平均每100個城市社區(qū)擁有24.38個醫(yī)院（衛(wèi)生院）；
我國農(nóng)村共擁有醫(yī)院（衛(wèi)生院）等大型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)40907個，擁有農(nóng)村社區(qū)615000個，農(nóng)村社區(qū)醫(yī)院（衛(wèi)生院）的擁有率為6.65%，即平均每100個農(nóng)村社區(qū)只擁有6.65個醫(yī)院（衛(wèi)生院）（見表1）。城市社區(qū)醫(yī)院（衛(wèi)生院）的擁有率是農(nóng)村社區(qū)的近4倍。由此可見，從大型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的擁有率上講，城市社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的配置要好于農(nóng)村社區(qū)。

　　截至2005年末，我國城市共擁有社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（中心）等小型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)17129個，擁有城市社區(qū)70954個，城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（中心）的擁有率為24.14%；
我國農(nóng)村共擁有社區(qū)衛(wèi)生室等小型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)583209個，擁有農(nóng)村社區(qū)615000個，農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生室的擁有率為94.83%（見表1）。[3]農(nóng)村社區(qū)衛(wèi)生室的擁有率是城市社區(qū)衛(wèi)生服務(wù)站（中心）的4倍多。由此可見，從小型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的擁有率上講，農(nóng)村社區(qū)的醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)配置狀況要好于城市社區(qū)。但是，由于農(nóng)村社區(qū)的地域面積大、人口密度小、居民較分散，所以，農(nóng)村小型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的擁有率高，并非說農(nóng)村居民對醫(yī)療服務(wù)的可獲得性就強，而且小型醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量也遠不及大型醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)。

　　我們主要采用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的輻射率指標，來反映城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置的可獲得性程度及其差異。[4]根據(jù)就醫(yī)的可獲得性或可及性，可以將城鄉(xiāng)居民獲得醫(yī)療服務(wù)設(shè)施的難易程度分為可獲得性強和可獲得性弱兩類，居民能在1公里以內(nèi)到達的醫(yī)療服務(wù)設(shè)施，其輻射率就高，可獲得性也強，反之則弱。根據(jù)調(diào)查發(fā)現(xiàn)，有81.8%的城市居民距離醫(yī)療服務(wù)設(shè)施不足1公里，而只有61.6%的農(nóng)村居民距離醫(yī)療服務(wù)設(shè)施不足1公里；
另外，城鄉(xiāng)居民就醫(yī)的可獲得距離在1——4公里的輻射率分別占17.0%和31.6%，城鄉(xiāng)居民就醫(yī)的可獲得距離在4公里以上的輻射率分別占1.2%和7.3%（見表2）。[4]由此可見，城市社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)配置使得居民更具有可獲得性，而農(nóng)村社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)配置使得居民的可獲得性較低。

　　雖然從數(shù)量上看，城市社區(qū)小型醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)要少于農(nóng)村小型社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)，但由于城市社區(qū)大型醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量要相對多于農(nóng)村社區(qū)，城鄉(xiāng)人口密度等自然要素也存在較大差別，因此，總體上城市社區(qū)醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的輻射率和居民醫(yī)療的可獲得性仍然要高于農(nóng)村社區(qū)。

　　另外，醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)的床位數(shù)在城鄉(xiāng)之間的配置也不均等，城市社區(qū)居民的千人擁有量要高于農(nóng)村社區(qū)居民。截至2005年末，我國共擁有醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)3350810張，其中，城市醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)2672570張，占79.76%，農(nóng)村醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)678240張，占20.24%，城市醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)床位數(shù)是農(nóng)村的近4倍。[5]（P877）從城鄉(xiāng)人口數(shù)與城鄉(xiāng)床位數(shù)對比來看，占全國總?cè)丝?2.99%的城市居民卻擁有占全國79.96%的醫(yī)療服務(wù)機構(gòu)床位資源。[5]從每千人擁有的床位數(shù)來看，全國每千人擁有床位數(shù)2.45張，其中，城市社區(qū)居民每千人擁有床位數(shù)4.66張，農(nóng)村社區(qū)居民每千人擁有床位數(shù)0.78張，城市社區(qū)居民每千人擁有的床位數(shù)是農(nóng)村社區(qū)居民的近6倍。[3]

　　2、城鄉(xiāng)社區(qū)老年福利設(shè)施配置現(xiàn)狀比較

　　截至2005年末，我國城市共擁有社區(qū)老年福利機構(gòu)8141個，擁有城市社區(qū)79947個，城市社區(qū)老年福利機構(gòu)的擁有率為10.18%，即平均每100個城市社區(qū)擁有10.18個老年福利機構(gòu)；
我國農(nóng)村共擁有社區(qū)五保服務(wù)機構(gòu)40907個，擁有農(nóng)村社區(qū)629079個，農(nóng)村社區(qū)五保服務(wù)機構(gòu)的擁有率為4.72%，即平均每100個農(nóng)村社區(qū)只擁有4.72個五保服務(wù)機構(gòu)（見表4）。[6]（P166、170、274、278）城市社區(qū)老年福利設(shè)施的擁有率是農(nóng)村社區(qū)的2倍多。由此可見，從社區(qū)老年福利機構(gòu)的擁有率上講，城鄉(xiāng)社區(qū)的老年福利設(shè)施配置都不是很好，城市總體好于農(nóng)村。[6]

　　3、城鄉(xiāng)社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施配置現(xiàn)狀比較

　　社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施在城鄉(xiāng)之間的配置也不均衡，城市明顯好于農(nóng)村。城市社區(qū)除了擁有文化中心（文化站）、圖書室等基礎(chǔ)的文化服務(wù)設(shè)施外，還擁有藝術(shù)表演場所、劇場、影劇院、音樂廳、圖書館、美術(shù)館等文化服務(wù)設(shè)施，而農(nóng)村社區(qū)則只擁有少量的鄉(xiāng)鎮(zhèn)文化中心和文化站，很少擁有社區(qū)圖書室等其它文化服務(wù)設(shè)施，即使擁有少量的文化服務(wù)設(shè)施，也一般位于鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的社區(qū)，居民的可獲得性較低。截至2005年末，我國共有社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施379507個[7]，其中，城市社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施344914個，占90.88%，農(nóng)村社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施34593個，占9.12%，城市擁有的社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施大約是農(nóng)村的10倍（見表5）。[5]（P861）從社區(qū)對文化服務(wù)設(shè)施的擁有率來看，城市社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施的擁有率為431.43%，農(nóng)村社區(qū)文化服務(wù)設(shè)施的擁有率為5.62%，也即是說，每100個城市社區(qū)擁有431.43個文化服務(wù)設(shè)施，而每100個農(nóng)村社區(qū)只擁有5.62個文化服務(wù)設(shè)施。

　　4、城鄉(xiāng)社區(qū)學前教育設(shè)施配置現(xiàn)狀比較

　　截至2005年末，我國學前教育普及水平逐步提高，全國大中城市已基本滿足適齡兒童的入園需求，同時，農(nóng)村幼兒教育也呈現(xiàn)出了多樣化的發(fā)展格局，農(nóng)村學前教育普及程度也得到同步提高，但是幼兒園等學前教育設(shè)施在城鄉(xiāng)之間的配置仍然顯得不均衡。在農(nóng)村適齡幼兒逐步減少、舉辦正規(guī)幼兒教育存在一定困難的情況下，盡管政府調(diào)整了發(fā)展農(nóng)村幼兒教育的基本策略，在舉辦除幼兒園、學前班等主要教育形式之外，還配建或舉辦了季節(jié)性幼兒園、幼兒活動站、游戲小組、巡回輔導站、“大篷車”服務(wù)等靈活多樣的非正規(guī)教育形式，但農(nóng)村幼兒園資源還遠不能滿足農(nóng)村幼兒的入園需求，且數(shù)量和質(zhì)量上遠遠不及正規(guī)化的城市幼兒園。

　　截至2005年末，我國共有幼兒園（含托兒所、學前班）124400個，其中，城市社區(qū)幼兒園75200個，占60.45%，農(nóng)村社區(qū)幼兒園49200個，占39.55%（見表6）。幼兒園的在園幼兒共有21790300人，其中，城市社區(qū)在園幼兒5691900人，占26.12%，農(nóng)村社區(qū)在園幼兒16098400人，占73.88%.[7]從城鄉(xiāng)社區(qū)幼兒對幼兒園的擁有率來看，城市社區(qū)幼兒的幼兒園擁有率為1.32%，農(nóng)村社區(qū)幼兒的幼兒園擁有率為0.31%，也即是說，城市社區(qū)每100個幼兒擁有1.32個幼兒園，而農(nóng)村社區(qū)每100個幼兒只擁有0.(點擊此處閱讀下一頁)

　　31個幼兒園，城鄉(xiāng)社區(qū)幼兒擁有的幼兒園資源很不均衡，城市幼兒優(yōu)于農(nóng)村幼兒，每個城市社區(qū)幼兒擁有的幼兒園資源是農(nóng)村幼兒的4倍多。從城鄉(xiāng)社區(qū)對幼兒園的擁有率來看，城市社區(qū)的幼兒園擁有率為94.06%，農(nóng)村社區(qū)的幼兒園擁有率為8.0%，也即是說，100個城市社區(qū)擁有94.06個幼兒園，100個農(nóng)村社區(qū)才擁有8個幼兒園，城鄉(xiāng)社區(qū)擁有的幼兒園資源嚴重失衡，城市社區(qū)好于農(nóng)村社區(qū)，每個城市社區(qū)擁有的幼兒園資源是農(nóng)村社區(qū)的近12倍。

　　（二）農(nóng)村稀缺的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在城市的配置現(xiàn)狀

　　如果說醫(yī)療服務(wù)設(shè)施、老人福利設(shè)施、文化服務(wù)設(shè)施和學前教育設(shè)施在農(nóng)村社區(qū)的配置較短缺的話，那么其它生活服務(wù)設(shè)施和社會福利設(shè)施則在農(nóng)村社區(qū)的配置就較稀缺。此處以全國百城社區(qū)的抽查和全國所有社區(qū)的普查數(shù)據(jù)為依據(jù)，分析農(nóng)村稀缺的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在城市社區(qū)的配置現(xiàn)狀。

　　1、全國百城社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施的輻射率

　　2005年全國百城社區(qū)居民問卷調(diào)查[8]顯示，大部分社區(qū)中與居民日常生活密切相關(guān)的社區(qū)服務(wù)設(shè)施較為齊全。在被調(diào)查的12項社區(qū)服務(wù)設(shè)施中，其中有8項的輻射率在60%以上，特別是小超市或小賣部、有線電視、美容美發(fā)店等服務(wù)設(shè)施的輻射率都很高，85.0%以上的居民選擇了這3項。社區(qū)內(nèi)12項服務(wù)設(shè)施的輻射率從高到低依次排序是：有線電視為91.89%，小超市或小賣部為88.46%，美容美發(fā)店為85.09%，餐廳為75.85%，菜市場為70.08%，寬帶接入為67.74%，社區(qū)衛(wèi)生站為66.30%，勞動保障服務(wù)站為61.40%，老人服務(wù)設(shè)施為54.46%，健身設(shè)施為53.26%，文化設(shè)施為52.55%，兒童服務(wù)設(shè)施為41.71%.由此可見，排在前六位的是生活服務(wù)設(shè)施，社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施的配置現(xiàn)狀較好，而排在后六位的是社會福利設(shè)施，社會福利設(shè)施的配置相對滯后。但總體來看，農(nóng)村短缺的社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施在城市的輻射率均在40.0%以上，城市和農(nóng)村社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施的配置并不均等，城市好于農(nóng)村。

　　2、全國百城社區(qū)周邊服務(wù)設(shè)施的輻射率

　　全國百城社區(qū)抽樣調(diào)查還涉及社區(qū)周邊（步行10分鐘內(nèi)所能到達的）服務(wù)設(shè)施配置狀況。社區(qū)周邊的16類服務(wù)設(shè)施輻射率從高到低依次排序是：藥店為81.10%，餐館為77.70%，美容美發(fā)為77.66%，醫(yī)院、衛(wèi)生院為74.23%，銀行為74.23%，公共廁所為73.54%，集貿(mào)市場為71.82%，小學為71.82%，托兒所、幼兒園為71.48%，商場、購物中心為65.98%，公汽、電車、地鐵站為65.64%，郵局、郵亭為62.20%，網(wǎng)吧為60.82%，音像店為59.11%，中學為52.92%，賓館為52.58%.由此可見，社區(qū)周邊的教育、醫(yī)療衛(wèi)生、文化體育、商業(yè)服務(wù)、金融郵電、市政公用及其它生活服務(wù)設(shè)施和市政服務(wù)設(shè)施的配置現(xiàn)狀較好。農(nóng)村短缺的社區(qū)周邊服務(wù)設(shè)施在城市的輻射率均在50%以上，城市和農(nóng)村社區(qū)內(nèi)服務(wù)設(shè)施的配置并不均等，城市優(yōu)于農(nóng)村。

　　3、全國城市典型社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率

　　農(nóng)村稀缺的社區(qū)服務(wù)設(shè)施在城市卻有較高的輻射率。我們主要采用社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的覆蓋率[9]指標，來反映城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋到社區(qū)的范圍及其差異。此處以農(nóng)村社區(qū)稀缺的警務(wù)室和圖書室為例，說明農(nóng)村社區(qū)稀缺的公共服務(wù)設(shè)施在城市社區(qū)仍然擁有較高的輻射率，體現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建的不均等，城市高于農(nóng)村。自從2000年全國推進城市社區(qū)建設(shè)以來，城市社區(qū)的社會管理設(shè)施配置取得了較大成效，除社區(qū)組織辦公用房的覆蓋率到達了95.15%外，在“一區(qū)一警”政策的指導下，社區(qū)警務(wù)室的覆蓋率也得到了較大提高。截至2004年末，全國共有70954個城市社區(qū)，其中，有56838個城市社區(qū)擁有警務(wù)室，警務(wù)室的社區(qū)覆蓋率為80.11%，即有80.11%的城市社區(qū)擁有轄區(qū)內(nèi)的警務(wù)室。社區(qū)圖書室也一直是城市社區(qū)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)的重點，截至2004年末，全國共有47317個城市社區(qū)擁有圖書室，圖書室的社區(qū)覆蓋率為66.69%，即有66.69%的城市社區(qū)擁有轄區(qū)內(nèi)的圖書室（見表7）。[10]

　　4、全國百城典型社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)模

　　我們以全國百城社區(qū)配置較差的社區(qū)室外公共活動場所為例，說明即使是配建水平不高的城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施仍然擁有較大的建設(shè)規(guī)模，體現(xiàn)城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配建規(guī)模的不均等，城市大于農(nóng)村。據(jù)居委會問卷數(shù)據(jù)統(tǒng)計顯示：在擁有率上，社區(qū)室外公共活動場所偏少，有15.32%的社區(qū)有2處公共場地，有3處、4處活動場地的接近10.0%，1處及以下的有21.7%，另有27.23%的社區(qū)未填；
在規(guī)模上，社區(qū)室外公共活動場所面積偏小，面積在100平方以下的占27.23%，面積在301－500平方之間的占16.6%，另有34.47%的社區(qū)未填。在全國，城市社區(qū)公共活動場所平均用地面積為224.7m2，平均每千人擁有社區(qū)公共活動場地41.9m2.[8]（P32）

　　四、城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施配置建議

　　1、農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標準可參考城市

　　城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)主要面臨的是提檔升級問題，而農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施主要面臨的是初始配建問題。由于農(nóng)村社區(qū)建設(shè)剛剛起步，農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)也主要集中在道路交通和農(nóng)田水利等方面，基礎(chǔ)環(huán)節(jié)相當薄弱，因此，農(nóng)村社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)可以借鑒城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的經(jīng)驗，實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化。一是可以參考城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項目，建立各種服務(wù)設(shè)施滿足不同類別居民的需求，逐步實現(xiàn)設(shè)施項目的均好性；
二是可以參考城市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)指標，合理規(guī)劃建筑面積和用地面積，逐步實現(xiàn)設(shè)施建設(shè)標準的均等性，而城市社區(qū)也應(yīng)該根據(jù)需要制定新的規(guī)劃標準（見表8）。[11][8]（P32）

　　要求政府包攬公共服務(wù)設(shè)施供給的規(guī)劃決策、生產(chǎn)建設(shè)、運營管理全部工作。[10]（P89－93）事實上，市場經(jīng)濟條件下社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給和生產(chǎn)職能完全可以分離。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施規(guī)劃項目的投資主體和融資渠道應(yīng)該多元化，充分吸納政府和民間的資金資源，政府投資項目還可以分為政策性和公益性兩部分，采用不同的方式規(guī)劃建設(shè)（見表8）。其中，政策性公共服務(wù)設(shè)施是指由政府投資、不存在需求差異性、可一步到位的社區(qū)行政管理服務(wù)設(shè)施；
公益性公共服務(wù)設(shè)施是指由政府投資、用于公益服務(wù)、需根據(jù)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)和群體需求差異性來配置、但需納入規(guī)劃中預留土地的服務(wù)設(shè)施；
民間性公共服務(wù)設(shè)施是指由民間投資、需根據(jù)社區(qū)人口結(jié)構(gòu)和群體需求差異性來配置、但需納入規(guī)劃中預留土地的服務(wù)設(shè)施。[11]（P36）

　　3、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)分為兩個基本實施單元

　　從居民的需求程度看，社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施可分為基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施和配套性公共服務(wù)設(shè)施兩類�；�礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)以組團（相當于居民小組或村民小組）和小區(qū)（相當于城鄉(xiāng)社區(qū)）為實施單元合理配置，其目的是確保在居住區(qū)建設(shè)中使這些設(shè)施的配建實現(xiàn)均好性，從而滿足全體居民的基本需要；
[12]（P128）配套性公共服務(wù)設(shè)施應(yīng)以居住區(qū)（相當于城市街道和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的片區(qū)）為實施單元合理配置，其目的是確保在居住區(qū)建設(shè)中使這些設(shè)施的配建實現(xiàn)規(guī)模效益，從而滿足不同居民的彈性需要（見表8）。

　　4、社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)實施應(yīng)重點考慮的問題

　　（1）社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在全國不同區(qū)域上的建設(shè)應(yīng)注意的問題

　　一是中央要加大對城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財政投入，增強基層政府提供公共服務(wù)能力；
二是中央公共財政投入應(yīng)考慮逐步實現(xiàn)公共服務(wù)的均等化，重點加大對農(nóng)村公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)的財政投入，尤其是加大對東北部、西部地區(qū)的財政投入；
三是中央和地方政府在加大公共財政投入的同時，應(yīng)優(yōu)先和重點建設(shè)居民迫切需要的社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施項目。

　　（2）社區(qū)基礎(chǔ)性和配套性公共服務(wù)設(shè)施配置應(yīng)共同注意的問題

　　一是合理選擇實施單元。我國現(xiàn)行居委會（村委會）管轄的區(qū)域（法定社區(qū)）在人口規(guī)模上具有多樣性、差異性和復雜性的特點，許多社區(qū)并未達到或超過了規(guī)劃的人口規(guī)模。在實際操作過程中，選擇實施單元需要做到具體情況具體分析：一方面，規(guī)劃用地內(nèi)的居住人口達到居住區(qū)級的，應(yīng)配建居住區(qū)、小區(qū)、組團三級的設(shè)置項目；
居住人口達到小區(qū)級的，應(yīng)配建小區(qū)、組團兩級的設(shè)置項目；
居住人口達到或未達到組團級的，應(yīng)配建組團級的設(shè)置項目。另一方面，規(guī)劃用地內(nèi)的居住人口介于居住區(qū)和小區(qū)，或小區(qū)和組團之間的，除配建低一級應(yīng)設(shè)置的項目外，還應(yīng)根據(jù)所增人數(shù)和周圍的設(shè)施狀況，增設(shè)高一級的有關(guān)項目和增加有關(guān)指標。[13]（P105）

　　二是考慮服務(wù)當量。服務(wù)當量與社區(qū)內(nèi)特殊人群、老年人和青少年人口比重成正相關(guān)關(guān)系，越是低收入社區(qū)，特殊人群就越多，社會問題就越多，就越需要社會救助服務(wù)，其服務(wù)當量就越大，需要社會救助設(shè)施就越多。因而在社區(qū)規(guī)劃時就應(yīng)該根據(jù)社區(qū)的居住群體來考慮提供相關(guān)的服務(wù)。

　　例如，對于低收入社區(qū)就需要在社區(qū)（小區(qū)）或居住區(qū)（街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)）除應(yīng)按照規(guī)定標準執(zhí)行外，還應(yīng)根據(jù)實際情況適當增加下列服務(wù)設(shè)施的配置指標：社區(qū)保障室；
社區(qū)援助設(shè)施（慈善超市等）；
再就業(yè)培訓中心；
慈善超市以及扶貧機構(gòu)等。再如，根據(jù)國際慣例，60歲以上的老年人在總?cè)丝谥兴�占比例達到10.0%以上，則說明這個地區(qū)已經(jīng)進入老齡社會。按照這一標準，我國1999年就進入老齡化社會，目前全國60歲以上的老年人口已達1.43億，占總?cè)丝诘?1.0%，為亞洲老年人口的一半。[14]而我國的養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)還處在供不應(yīng)求的狀態(tài)。目前，我國養(yǎng)老機構(gòu)床位占老年人口的比重僅為0.84%，也就是說，1000位老人才擁有8張床位。截至2006年末，全國城市福利機構(gòu)的床位只有41.9萬張，農(nóng)村床位89.5萬張，相對于全國1.43億老年人口而言，這樣的數(shù)字遠遠滿足不了需求。[15]在規(guī)劃時，各小區(qū)（社區(qū)）或居住區(qū)（街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)）在老齡服務(wù)設(shè)施的配置上除應(yīng)按照規(guī)定標準執(zhí)行外，還應(yīng)根據(jù)實際情況適當增加下列設(shè)施的配置指標：老人護理照料室；
老年大學；
老年活動室；
小型休閑娛樂場所；
養(yǎng)老院、老年公寓等。特別需要指出的是，歌舞廳、影劇院不宜設(shè)在組團、小區(qū)內(nèi)部，而應(yīng)設(shè)在居住區(qū)（街道、鄉(xiāng)鎮(zhèn)片區(qū)）邊緣，防止噪音擾民。

　�。�3）社區(qū)基礎(chǔ)性公共服務(wù)設(shè)施配置應(yīng)注意的問題

　　一是考慮服務(wù)半徑和可獲得性。公共服務(wù)設(shè)施的規(guī)劃布局是與社區(qū)組織結(jié)構(gòu)類型、小區(qū)或組團的劃分、道路和綠化系統(tǒng)規(guī)則等相互協(xié)調(diào)的結(jié)果，公共服務(wù)設(shè)施中心的布局宜設(shè)在居民主要出行路線經(jīng)過之處，考慮居民對公共服務(wù)的可獲得性需求。組團級公共服務(wù)設(shè)施可根據(jù)組團級公共服務(wù)設(shè)施項目配置，均勻分布，充分考慮其服務(wù)半徑。

　　二是考慮休閑空間的時空性特征。隨著經(jīng)濟的發(fā)展和居民生活水平的提高，以及城市工人雙休日的普及，大量農(nóng)村地區(qū)逐步實現(xiàn)了機械化操作，城鄉(xiāng)居民的自由時間不斷增多，休閑娛樂活動不斷增多和多樣化。所以，目前需要有站在居民角度上的針對休息日和農(nóng)閑時間的社區(qū)綜合規(guī)劃，或者是工作日和休息日協(xié)調(diào)的社區(qū)綜合規(guī)劃，配備相應(yīng)的公共休閑服務(wù)設(shè)施，以滿足居民日常生活行為的多樣化需求。[16]（P136）

　�。�4）社區(qū)配套性公共服務(wù)設(shè)施配置應(yīng)注意的問題

　　一是考慮周邊公共服務(wù)設(shè)施配備情況。城市社區(qū)周邊公共服務(wù)設(shè)施與中心城區(qū)的距離密切相關(guān)，農(nóng)村社區(qū)周邊公共服務(wù)設(shè)施與鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地的距離密切相關(guān)，離中心城區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地）越近的區(qū)域其能夠享受的公共服務(wù)設(shè)施就越多，而離中心城區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地）越遠的區(qū)域所能夠享受的公共服務(wù)設(shè)施就越少。這就要求在社區(qū)規(guī)劃時要從總體上考慮服務(wù)設(shè)施的配備情況，對于相對離中心城區(qū)（鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府所在地）較遠的區(qū)域也要盡量提供相關(guān)的配套服務(wù)設(shè)施；
特別是幼托、養(yǎng)老院、培訓機構(gòu)、醫(yī)院等應(yīng)充分考慮周邊公共服務(wù)設(shè)施配置情況。

　　二是避免重復建設(shè)。以武漢市為例，目前武漢市正在進行街道社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的建設(shè)，其類似于居住區(qū)的公共服務(wù)設(shè)施的配置建設(shè)，為避免重復建設(shè)和將未來建成的街道社區(qū)服務(wù)中心的功能虛擬，應(yīng)將老年大學、幼兒園與托兒所、再就業(yè)培訓中心、養(yǎng)老院與老年公寓、醫(yī)院與衛(wèi)生院、社會救助設(shè)施等的配置納入街道社區(qū)服務(wù)中心的規(guī)劃中去統(tǒng)一安排。未來鄉(xiāng)鎮(zhèn)社區(qū)服務(wù)中心的建設(shè)也可參考實施。

　　三是對于政府投資的公共服務(wù)設(shè)施，可以采取政府規(guī)劃、房地產(chǎn)公司或建筑公司建設(shè)，政府以成本價收購，(點擊此處閱讀下一頁)

　　交社區(qū)組織自主管理和使用。

　�。ㄈ舜髲陀≠Y料《公共行政》2008年第5期全文轉(zhuǎn)載）

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　　基金項目財政部委托項目“城鄉(xiāng)社區(qū)服務(wù)均等化研究”；
國家發(fā)改委招投標項目“城市社區(qū)服務(wù)體系建設(shè)標準研究”（A02-06-2007040204）

　　作者簡介陳偉東，男，四川成都人，華中師范大學湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心教授、博士生導師，主要從事城市治理與社區(qū)建設(shè)研究；
張大維，男，湖北枝江人，華中師范大學湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心研究人員，博士，主要從事城市治理與社區(qū)發(fā)展研究。

　　[1]市政公用設(shè)施指由建設(shè)行政主管部門分工進行行業(yè)管理、具體由城市政府組織實施管理的、在城市社區(qū)層面上實施的部分城市基礎(chǔ)設(shè)施，具體包括：城市供水、供氣、供熱、公共交通等城市公用事業(yè)；
城市道路、排水、污水處理、防洪、照明等市政工程；
城市市容、公共場所保潔、垃圾和糞便清運處理、公共廁所等市容環(huán)境衛(wèi)生事業(yè)；
城市園林、綠化等園林綠化業(yè)。村政公用設(shè)施指由建設(shè)行政主管部門分工進行行業(yè)管理、具體由鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府組織實施管理的、在農(nóng)村社區(qū)層面上實施的部分村政基礎(chǔ)設(shè)施，主要包括：道路交通、農(nóng)田水利、供水供電等公用事業(yè)和村政工程。

　　[2]之所以要把生活服務(wù)設(shè)施納入公共服務(wù)設(shè)施范圍，有兩方面原因：一是生活服務(wù)設(shè)施是居民乃至整個社區(qū)生存的基本需要；
二是城市近郊區(qū)的新建商住區(qū)由于生活服務(wù)設(shè)施不配套而出現(xiàn)居民從城郊向市中心回流現(xiàn)象，而農(nóng)村社區(qū)的生活服務(wù)設(shè)施本身稀缺，也是居民實現(xiàn)全面小康的基本需要。

　　[3]我們主要從社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施擁有率（H ）的角度來揭示當前城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給現(xiàn)狀和富裕程度，下同。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施擁有率（H ）指擁有一定量的某項社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的社區(qū)占全部社區(qū)的比率，用其揭示某項社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施在社區(qū)的富裕程度，從而反映其空間分布現(xiàn)狀和特點。即H=I/V×100%，其中，I=選擇或具備某一具體公共服務(wù)設(shè)施的社區(qū)數(shù)，V ＝有效問卷或?qū)嶋H的社區(qū)總數(shù)。

　　[4]我們主要從社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施輻射率（S ）的角度來揭示當前城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給現(xiàn)狀和居民受益范圍，下同。社區(qū)服務(wù)設(shè)施輻射率（S ）指社區(qū)服務(wù)設(shè)施能輻射到的居民占全體居民的比率，用其揭示某項社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的居民可獲得性，從而反映其空間分布現(xiàn)狀和特點。即S=N/M ×100%，其中，N=選擇某一具體公共服務(wù)設(shè)施的居民數(shù)，M ＝被調(diào)查的居民總數(shù)。

　　[5]按照《中國統(tǒng)計年鑒——2006》數(shù)據(jù)，2005年我國人口總量是13.0756億，其中城鎮(zhèn)人口5.6212億，農(nóng)村7.4544億，城市人口占全國總?cè)丝诘?2.99%.

　　[6]此處采用的城市老年福利機構(gòu)和農(nóng)村五保服務(wù)機構(gòu)的數(shù)量，并不是完全意義上的城鄉(xiāng)老年福利設(shè)施數(shù)量，筆者認為城鄉(xiāng)老年福利設(shè)施的外延應(yīng)該更大。而且，城市老年福利機構(gòu)也并非完全相當于農(nóng)村的五保服務(wù)機構(gòu)，但此處將其視為城鄉(xiāng)對等的概念進行比較。

　　[7]2005年末，我國城鄉(xiāng)文化單位的總數(shù)為381512個，此處統(tǒng)計的文化服務(wù)設(shè)施總數(shù)為379507個，除去了2005個文化藝術(shù)團體和4030個博物館等文物單位。

　　[8]2005年6月，國家民政部和華中師范大學湖北城市社區(qū)建設(shè)研究中心聯(lián)合開展全國百城社區(qū)建設(shè)情況抽樣調(diào)查。抽樣調(diào)查數(shù)據(jù)由兩部分組成：一是居委會問卷數(shù)據(jù)，全國共抽取31個�。ㄖ陛犑�、自治區(qū)）的100個城區(qū)，同時，在每個城區(qū)的高、中、低三種收入類型的社區(qū)中，分別抽取1個社區(qū)作為調(diào)查樣本，發(fā)放社區(qū)居委會負責人問卷300份，回收問卷293份，回收率為97.67%，其中有效問卷291份，有效問卷率為99.32%；
二是居民問卷，此次共對300個社區(qū)的3000位居民進行了問卷調(diào)查，發(fā)放問卷3000份，回收問卷2834份，回收率94.47%，其中有效問卷2824份，有效問卷率為99.65%.

　　[9]我們主要從社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率（Z ）的角度來揭示當前全國城鄉(xiāng)社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的供給現(xiàn)狀和社區(qū)受益范圍。社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施覆蓋率（Z ）指社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施能覆蓋到的社區(qū)占全部社區(qū)的比率，用其揭示某項社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施的社區(qū)可獲得性，從而反映其空間分布現(xiàn)狀和特點。即Z=X/Y ×100%，其中，X=擁有某一具體服務(wù)設(shè)施的社區(qū)數(shù)，Y ＝社區(qū)總數(shù)。

　　[10]數(shù)據(jù)來源于2004年末國家民政部開展的全國31省（直轄市、自治區(qū)）70954個城市社區(qū)（不含建設(shè)兵團社區(qū)）基礎(chǔ)設(shè)施摸底情況統(tǒng)計。

　　[11]從上文分析可以看出，城市社區(qū)的生活服務(wù)設(shè)施配置較好，社會福利設(shè)施配置相對較差，而社會管理設(shè)施需要進一步加強，因此，此處所指的建設(shè)標準主要是城市社區(qū)社會管理設(shè)施和社會福利設(shè)施的建設(shè)標準，農(nóng)村可以參考實施，而農(nóng)村社區(qū)生活服務(wù)設(shè)施的建設(shè)標準則可以借鑒《城市居住區(qū)規(guī)劃設(shè)計規(guī)范》。此處項目的選取和指標的確定是根據(jù)居民的公共需求調(diào)查、配置現(xiàn)狀調(diào)查、公共財政的可支付能力、公用地的可開發(fā)程度、建設(shè)部指標和全國已有的規(guī)劃經(jīng)驗而確定的。

　　來源：《華中師范大學學報》2008年第1期

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