汪玉凱：深化體制改革是城鄉(xiāng)一體化的根本保障

　　中改院與挪威城市區(qū)域研究所于2008年12月6～7日在�？诼�(lián)合主辦以“中國(guó)農(nóng)村改革的新起點(diǎn)：基本公共服務(wù)均等化與城鄉(xiāng)一體化”為主題的“第65次中國(guó)改革國(guó)際論壇”暨“第4屆中挪社會(huì)政策論壇”，邀請(qǐng)國(guó)內(nèi)長(zhǎng)期從事中國(guó)農(nóng)村改革、城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化和統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展研究的政府官員、專家學(xué)者，進(jìn)行深入研討。下面是國(guó)家行政學(xué)院教授汪玉凱的精彩演講：

　　汪玉凱：各位來(lái)賓大家好！非常高興能夠參加這個(gè)論壇，能和大家交流我的一些看法。從十六屆三中全會(huì)提出在2020年要基本實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的城鄉(xiāng)一體化這樣一個(gè)戰(zhàn)略目標(biāo)以后，有關(guān)城鄉(xiāng)一體化的問(wèn)題再次引起各方面的關(guān)注，從昨天到今天我聽(tīng)了很多專家高水平的發(fā)言，但是我覺(jué)得首先要對(duì)城鄉(xiāng)一體化本身做出界定，昨天也有專家提到這個(gè)問(wèn)題。我想講這么三點(diǎn)，第一，城鄉(xiāng)一體化本身的內(nèi)在邏輯是什么，它的基本要求是什么。第二，目前影響中國(guó)城鄉(xiāng)一體化的最主要的障礙是什么。第三，我們?nèi)绾瓮ㄟ^(guò)深化體制改革給城鄉(xiāng)一體化提供保障。就我個(gè)人的理解，我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化既不能理解為一個(gè)鄉(xiāng)村城市化，也不應(yīng)該理解為一個(gè)一般意義上的城市化，我理解這是一個(gè)國(guó)家、一個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展到一定階段以后，實(shí)現(xiàn)城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的融合過(guò)程，肯定是一個(gè)漫長(zhǎng)的過(guò)程，不可能是步步到位。有觀點(diǎn)說(shuō)當(dāng)一個(gè)國(guó)家的城市化率發(fā)展到50%的左右可能是城鄉(xiāng)一體化最佳時(shí)期。我們知道中國(guó)現(xiàn)在的城市化率達(dá)到了44.9%，接近50%這個(gè)城鄉(xiāng)一體化最佳的時(shí)機(jī)。

　　如果說(shuō)這一假設(shè)能夠成立的話，我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化從體制的視角來(lái)講主要有三個(gè)基本要素。第一，我們從制度層面上能夠保障城市和鄉(xiāng)村各種要素自由的流動(dòng)，不要受到制度的阻礙。第二，作為政府的政策目標(biāo)來(lái)講，應(yīng)該是統(tǒng)一的，既涵蓋城市也應(yīng)該涵蓋鄉(xiāng)村，城鄉(xiāng)總體上有一個(gè)統(tǒng)一的政策目標(biāo)，不能說(shuō)對(duì)城市是一種政策，對(duì)鄉(xiāng)村是一種政策。第三個(gè)要素，在這樣同一個(gè)政策目標(biāo)下，我們能不能采取一個(gè)統(tǒng)一的制度安排，制度設(shè)計(jì)，制度安排。這是我認(rèn)為城鄉(xiāng)一體化它的內(nèi)在邏輯和三個(gè)要素。

　　按照我的理解，城鄉(xiāng)一體化的目標(biāo)也應(yīng)該是三個(gè)目標(biāo)。第一就是在政治上要使中國(guó)傳統(tǒng)的農(nóng)民和城市市民都應(yīng)該有平等的社會(huì)地位，享有共同的政治權(quán)利，這是上午好幾位專家都講到的這個(gè)觀點(diǎn)，我認(rèn)同這個(gè)觀點(diǎn)。第二，在經(jīng)濟(jì)層面上，通過(guò)城鄉(xiāng)一體化的推進(jìn)，特別是農(nóng)村生產(chǎn)力大力發(fā)展，要使城市和農(nóng)村大體上能夠處在一個(gè)生產(chǎn)力發(fā)展的水準(zhǔn)上。第三，公共服務(wù)的享受，包括很多老百姓的生活水平、生活質(zhì)量大體上城市和農(nóng)村能夠趨同，這是三個(gè)目標(biāo)。這是我對(duì)城鄉(xiāng)一體化內(nèi)涵和目標(biāo)的理解。

　　在中國(guó)這樣一種體制下，我認(rèn)為實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的路徑大體有三個(gè)趨勢(shì)。第一，打破城鄉(xiāng)二元分割的體制和政策限制。第二，統(tǒng)一城鄉(xiāng)的規(guī)劃、建設(shè)和管理。第三，實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)和諧發(fā)展，協(xié)調(diào)發(fā)展，可持續(xù)發(fā)展。這可以看作我對(duì)整個(gè)問(wèn)題的分析框架。它的內(nèi)涵，它的目標(biāo)，它的實(shí)現(xiàn)路徑。這是我講的第一個(gè)問(wèn)題，就是城鄉(xiāng)一體化內(nèi)在要求是什么。

　　按照這樣一個(gè)思路和分析，我們看一下目前中國(guó)經(jīng)過(guò)三十年的改革發(fā)展以后，制約我們實(shí)現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化的主要障礙是什么。在分析障礙之前我先有三個(gè)判斷，我這個(gè)判斷完全是我個(gè)人的理解，不一定準(zhǔn)確。第一個(gè)判斷，中國(guó)改革開(kāi)放三十年，我們?nèi)〉昧司薮蟮某删�，中�?guó)的工業(yè)化、城市化在快速推進(jìn)，但是我們沒(méi)有能夠自愿的走向一條城鄉(xiāng)一體化的道路，我不認(rèn)為過(guò)去三十年改革開(kāi)放，中國(guó)工業(yè)化、城市化取得這么大的成就中國(guó)就已經(jīng)走上了一條城鄉(xiāng)一體化的道路，我認(rèn)為沒(méi)有，整體判斷是沒(méi)有�；�本是兩條線在獨(dú)立的發(fā)展，一個(gè)是工業(yè)化，一個(gè)是城市化。第二個(gè)判斷，改革開(kāi)放三十年，中國(guó)人民生活水平大幅度提高，也包括農(nóng)民生活狀態(tài)也很大的提高，我們的貧困人口從2.5億下降到1700萬(wàn)，這個(gè)數(shù)字主要指農(nóng)村，世界上也認(rèn)為中國(guó)創(chuàng)造了奇跡，短短不到三十年中國(guó)這么多的人擺脫貧困，創(chuàng)造了世界奇跡。但是我們沒(méi)有能夠縮小城市和鄉(xiāng)村的差別，這個(gè)差別還再繼續(xù)擴(kuò)大，數(shù)字表明78年收入是2.22：1，現(xiàn)在擴(kuò)大到3.33：1。第三個(gè)判斷，中國(guó)的城市和農(nóng)村本身都發(fā)生了很大的變化，但是城鄉(xiāng)二元分治的根基基本沒(méi)有動(dòng)搖，盡管我們的城市化取得很大成就，我們?cè)诤芏嗟那闆r下也發(fā)生很大的變化，我們城鄉(xiāng)二元分治的根基沒(méi)有動(dòng)搖，我們的城市化甚至出現(xiàn)了比較畸形的形態(tài)，就是過(guò)度的大城市化。我們看到專家們提出北京的人口極限是1800萬(wàn)，他的環(huán)境最多能夠承受1800萬(wàn)的人口，現(xiàn)在北京市是1643萬(wàn)，離北京市的人口極限一步之遙。城鄉(xiāng)一體化暴露出了潛在的問(wèn)題。

　　我認(rèn)為造成目前改革取得很大成就但是沒(méi)有能夠走上一條城鄉(xiāng)一體化道路的原因很多，但是如果從體制角度來(lái)講，我認(rèn)為大概有三個(gè)原因。第一，政府的公共政策制訂一直受制于城鄉(xiāng)二元分治，一直沒(méi)有形成一種統(tǒng)一的城鄉(xiāng)一體化的政策目標(biāo)和制度安排。我昨天在小組討論我就講，改革開(kāi)放以后，幾乎每年都要圍繞農(nóng)業(yè)發(fā)文件，但是這些文件很大程度上存在著二元分治的情況下制訂的，一直沒(méi)有脫離開(kāi)城鄉(xiāng)二元分治。這種現(xiàn)狀貽誤了我們很多解決目前問(wèn)題的時(shí)機(jī)。第二，1982年中國(guó)實(shí)現(xiàn)了市管縣，某種意義上講強(qiáng)化了城鄉(xiāng)二元分治。也許大家不一定認(rèn)可，我覺(jué)得82年實(shí)行市管縣的時(shí)候初衷還是不錯(cuò)的，想發(fā)揮中心城市對(duì)其他城市的輻射帶動(dòng)作用，帶動(dòng)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但是實(shí)際上我認(rèn)為這個(gè)政策實(shí)施以后可能和我們的政策目標(biāo)發(fā)生了背離，按照我掌握的數(shù)據(jù)，我們到了2002年全國(guó)330個(gè)地級(jí)單位已經(jīng)有275個(gè)實(shí)行管縣，含蓋10億人，這幾年可能有的地方又實(shí)行了市管縣，但是很多地方變成了市卡縣、市壓縣、市吃縣，市卡了縣一級(jí)的資金項(xiàng)目。第三，鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理結(jié)構(gòu)，不適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的發(fā)展進(jìn)程，在某種意義上也影響了城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程。

　　第三，加快地方縱向權(quán)力結(jié)構(gòu)調(diào)整，構(gòu)建城鄉(xiāng)一體化的制度框架。這里面的目標(biāo)我就不說(shuō)了，就是要實(shí)行統(tǒng)一的戰(zhàn)略規(guī)劃，統(tǒng)一的規(guī)劃制度、戶籍制度、就業(yè)制度、公共服務(wù)制度等等，我認(rèn)為要適應(yīng)城鄉(xiāng)一體化的大的趨勢(shì)，實(shí)現(xiàn)這個(gè)大的戰(zhàn)略，應(yīng)該從縱向的行政體制做比較大的調(diào)整。按照我的判斷，應(yīng)該形成強(qiáng)縣戰(zhàn)略和強(qiáng)村戰(zhàn)略兩種思維，要強(qiáng)化縣的功能，實(shí)行村民自治，強(qiáng)化村的功能。按照這個(gè)要求，我認(rèn)為要加快省直管縣的體制改革的步伐，有海南模式和浙江模式，海南模式是一步到位的模式，是將來(lái)全國(guó)應(yīng)該走的模式，在不改變省的行政區(qū)劃的條件下，高速公路發(fā)達(dá)，電子信息發(fā)達(dá)，這兩種情況下，有可能在不改變省的行政區(qū)劃的條件下實(shí)現(xiàn)省直管縣。我認(rèn)為可以提高縣的行政級(jí)別，至少應(yīng)該提升到副地級(jí)，包括下面鄉(xiāng)鎮(zhèn)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)提升成處級(jí)。這是我的看法。因?yàn)闀r(shí)間關(guān)系不展開(kāi)說(shuō)了。

　　另外要加大縣級(jí)政權(quán)的政治體制改革，讓老百姓自選，縣長(zhǎng)完全可以由老百姓自選，擴(kuò)大自選的范圍，提高縣的級(jí)別。對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的改革，從長(zhǎng)遠(yuǎn)看我認(rèn)為可以撤銷(xiāo)，現(xiàn)場(chǎng)可能有很多人反對(duì)我。我的看法是這樣的，應(yīng)該可以保存兩種形態(tài)，經(jīng)濟(jì)社會(huì)邊遠(yuǎn)地區(qū)可以形成政權(quán)，經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的地區(qū)可以變成派出機(jī)構(gòu)，也可以強(qiáng)化村的功能，以村民自治為我們的導(dǎo)向，然后鄉(xiāng)鎮(zhèn)派出機(jī)構(gòu)財(cái)政都是由縣長(zhǎng)來(lái)提供，不要再增加農(nóng)民的負(fù)擔(dān)，就能形成新的縱向權(quán)力格局，這種新的縱向權(quán)力格局我認(rèn)為會(huì)對(duì)城鄉(xiāng)一體化的進(jìn)程起到保障作用。謝謝各位！

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