遲福林,夏鋒：擴權強縣，關鍵何在

　　擴權強縣不是簡單地把上級政府的經(jīng)濟管理權限下放到下級政府，必須對經(jīng)濟管理權限或者經(jīng)濟管理審批權做出正確的評估，重在提高縣級政府的公共服務職能，有利于擴大農(nóng)村的消費需求

　　當前，國際金融危機持續(xù)蔓延，對農(nóng)業(yè)農(nóng)村發(fā)展的沖擊不斷顯現(xiàn)。2009年中央一號文件再次聚焦農(nóng)村，彰顯在反危機中中央對“三農(nóng)”問題的高度重視。一號文件把“擴權強縣，增強縣域經(jīng)濟發(fā)展活力”作為2009年深入農(nóng)村改革的重點任務。這不僅對擴大內(nèi)需、保持經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長具有重要意義，而且也是深化農(nóng)村改革，統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的重大任務。

　　深化縣鄉(xiāng)財政體制改革，建立轄區(qū)財政能力均等化機制

　　推進擴權強縣，重要的是使有限的公共資源在縣鄉(xiāng)政府之間實現(xiàn)優(yōu)化配置。由于相當多縣級財政屬于“吃飯財政”，加之歷史欠賬多，發(fā)展農(nóng)村社會事業(yè)和公共事業(yè)捉襟見肘。為此，需要加快推進縣鄉(xiāng)財政管理體制改革。

　　以完善一般性轉(zhuǎn)移支付為重點，建立轄區(qū)財政能力均等化機制。從總體看，中央和省級政府財政能力比較強，縣鄉(xiāng)財力比較弱。在這個財政格局短期內(nèi)難以改變的情況下，實行政府間一般性轉(zhuǎn)移支付仍是實現(xiàn)財政能力均等化的主要手段。一號文件指出，“調(diào)整財政收入分配格局，增加對縣鄉(xiāng)財政的一般轉(zhuǎn)移，逐步提高縣級財政在省以下財力分配中的比重”。

　　近幾年，我國已開始減少并逐步取消稅收返還，可以考慮將這部分資金作為增加一般性轉(zhuǎn)移支付的來源。在每年的增量上，多安排一般性轉(zhuǎn)移支付，逐步增加其比例。將清理和取消的專項轉(zhuǎn)移支付資金轉(zhuǎn)化為一般性轉(zhuǎn)移支付。在結構調(diào)整的同時，規(guī)范一般性轉(zhuǎn)移支付分配辦法。根據(jù)不同地區(qū)的經(jīng)濟發(fā)展水平和收入差距，以及影響財政收支的客觀因素，核定各地區(qū)標準化收入和標準化支出，逐步以因素法取代基數(shù)法，使轉(zhuǎn)移支付的方向和規(guī)模更為合理。嚴格規(guī)范專項轉(zhuǎn)移支付。專項轉(zhuǎn)移支付在相當一段時期仍將在基本公共服務均等化中發(fā)揮不可替代的作用。近些年中央在新型合作醫(yī)療、義務教育等方面的專項轉(zhuǎn)移支付就有效地解決了許多問題，這些專項轉(zhuǎn)移支付的力度仍需要加大。與此同時，也要將一些效果不大、不規(guī)范的專項轉(zhuǎn)移支付進行清理甚至取消。新設立的專項轉(zhuǎn)移支付應僅限于中央基本公共服務責任內(nèi)。對由于各部委之間缺乏協(xié)調(diào)而造成的重復交叉項目，應當進行整合。對于中央全額負擔的轉(zhuǎn)移支付項目，取消縣政府的配套資金。對專項轉(zhuǎn)移支付的原則、程序進行規(guī)范，提高透明度。人大、政府、財政都應采取相應的措施加強對專項轉(zhuǎn)移支付資金的監(jiān)督。

　　強化省市兩級財政的轄區(qū)責任，保證縣級財力。省以下財政體制改革的重點和難點在縣財政�？h財政承擔農(nóng)村公共服務的責任，但財政能力薄弱。從實際情況看，多數(shù)的縣域經(jīng)濟不發(fā)達，即使賦予縣級政府更大的財權，也很難解決縣級財政實力薄弱的局面。近年來，中央出臺了“三獎一補”方案，加大了中央直接對縣的財力補助。這樣可以直接緩解基層矛盾，但從長期看，也容易淡化省市兩級政府的轄區(qū)責任。在中央加大對省級的財政轉(zhuǎn)移支付力度的同時，省市級政府也要按照缺口上移、財力下移的原則，加大對縣政府的轉(zhuǎn)移支付力度，以提高縣級財政對農(nóng)村基本公共服務的保障能力。此外，省市兩級政府還要建立有效機制，著力解決縣鄉(xiāng)財政債務問題。考慮到省以下財源不足的現(xiàn)實，盡可能地賦予省、自治區(qū)、直轄市人大、政府必要的地方稅收管理權，確保省一級政府能夠統(tǒng)籌安排轄區(qū)內(nèi)的財權配置，增強其調(diào)劑財力的能力。

　　把推進財政層級扁平化作為省以下財政體制改革的重要目標。分稅制改革以來，中央與省的分稅制取得很大進展，但省以下分稅制始終難以取得實質(zhì)性進展，主要原因在于財政層級過多。因此，在省以下各級政府合理的配置財權財力，重在簡化財政管理層級。從我國的現(xiàn)實情況看，可以從“省直管縣”和“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”兩個環(huán)節(jié)推進財政層級扁平化。一是在當前“省直管縣”財政體制改革探索的基礎上，出臺相關鼓勵和支持政策，以有效地解決“省直管縣”財政中顯現(xiàn)出來的新矛盾。省級政府要對試點縣適當下放一些審批管理權限，既減少省一級的管理事項，又能夠調(diào)動縣的積極性。重新定位市和縣的功能，進行市縣聯(lián)動的配套改革。二是積極推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理體制改革試點，進一步規(guī)范和調(diào)整縣與鄉(xiāng)之間的財政關系。對經(jīng)濟欠發(fā)達、財政收入規(guī)模小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，試行由縣財政統(tǒng)一管理鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政收支的辦法；
對一般鄉(xiāng)鎮(zhèn)實行“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”方式；
對經(jīng)濟較發(fā)達、財政收入規(guī)模較大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，可以保持現(xiàn)行財政體制不變，并鼓勵集體經(jīng)濟投資本地公共產(chǎn)品供給。在目前“鄉(xiāng)財縣管鄉(xiāng)用”試點的基礎上，進一步規(guī)范縣財政對鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的指導管理，將過去鄉(xiāng)鎮(zhèn)預算外資金、自籌資金和統(tǒng)籌資金全部納入鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政管理，拓寬財政管理領域，增強鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政能力。建立嚴格的審批制度，有效堵塞管理漏洞，控制鄉(xiāng)鎮(zhèn)不合理支出。在條件成熟的地方，鼓勵將鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府轉(zhuǎn)變?yōu)榭h級單位的派出機構，使縣鄉(xiāng)財政管理模式與行政層級相一致。

　　深化農(nóng)村綜合改革，推進縣鄉(xiāng)政府社會管理方式的變化

　　社會管理越往下走，管理的社會性、自治性越強。隨著社會發(fā)展階段的變化和農(nóng)村綜合改革的深化，下一步縣以下的行政管理模式，尤其是社會管理模式會逐步發(fā)生明顯變化。

　　優(yōu)化農(nóng)村公共資源，上下聯(lián)動，整體設計縣鄉(xiāng)機構改革。縣鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革最重要的目標是合理配置農(nóng)村公共資源，創(chuàng)新農(nóng)村公共服務體系。湖北咸安的經(jīng)驗表明，在政府合理承擔改革成本的前提下，變“以錢養(yǎng)人”為“以錢養(yǎng)事”，不僅可以使縣鄉(xiāng)機構編制得到有效的控制，還可以降低成本，提高效率，走出一條構建農(nóng)村公共服務體系的新路。要嚴格實行政事分開，剝離“七所八站”的行政職能。將原來由“七所八站”承擔的行政管理職能，上收到縣鄉(xiāng)政府直接執(zhí)行。實現(xiàn)“七所八站”的整體轉(zhuǎn)制。除國稅、地稅、國土等國家垂直管理的站所和公安、林業(yè)、交通等縣級延伸派駐單位之外，其他“七所八站”要按照自主經(jīng)營、自負盈虧、自我約束、自我發(fā)展的原則，依法注冊登記成為具有企業(yè)法人性質(zhì)的經(jīng)濟實體或社會中介服務組織。建立公共服務委托代理機制，采取政府將基本公共服務“項目化、數(shù)量化”的辦法，逐項約定服務內(nèi)容、質(zhì)量要求、價格標準、考核辦法和結算方式等，面向社會公開招標，實行合同管理，結算由政府“埋單”。

　　建立政府基本公共服務績效評價體系。這樣，可以對公共部門的行為起到約束、引導的作用，提高公共部門在基本公共服務供給方面的效率。盡快把基本公共服務數(shù)量和質(zhì)量指標納入縣政府績效考核體系中，并逐步增加其權重。建立健全基本公共服務績效評價體系，績效評估體系應包括義務教育、基本醫(yī)療和公共衛(wèi)生、失業(yè)保險、養(yǎng)老保險、最低生活保障、社會救助、公共就業(yè)服務等方面的單項和綜合評估。同時，需要完善評估程序，包括目標制定、執(zhí)行、評估等環(huán)節(jié)都需要嚴格規(guī)范。要建立相應的制度框架，保證評估體系發(fā)揮其應有的作用。要引入多元化的評估機制，堅持透明性、公開性的原則，以公民為中心，以滿意為尺度，積極引入外部評估機制，建立多元化的績效評估體系。在此基礎上，建立基本公共服務嚴格問責制。將基本公共服務績效評估與干部選拔、任用和內(nèi)部激勵相聯(lián)系，結合人事制度改革，把公共服務指標納入干部考核體系。

　　充分發(fā)揮社區(qū)在基本公共服務供給中的作用。隨著福利制度、醫(yī)療衛(wèi)生制度等改革，大量與人們?nèi)粘Ｉ�活直接相關的問題越來越多地在社區(qū)內(nèi)解決。現(xiàn)階段興起的“社區(qū)”在屬性上理應歸于“社會”這一范疇，但在正式的制度框架內(nèi)既不是行政機構，也非事業(yè)單位，但其組織架構、經(jīng)費管理的行政化又使之類似于政府的執(zhí)行機構。從現(xiàn)實情況看，社區(qū)的發(fā)展要避免政社不分的傳統(tǒng)模式，促進自治型社區(qū)的建立。實踐表明，這樣更有利于為城鄉(xiāng)居民提供高質(zhì)量的基本公共服務。以縣政府為主推動教育、醫(yī)療、就業(yè)培訓等公共服務向社會開放，制定優(yōu)惠政策，建立競爭機制，吸引和鼓勵社會資本參與基本公共服務的提供，更好滿足縣域人口多樣化的公共需求。

　　擴權強縣的關鍵是強化縣級政府的公共服務職能

　　擴權強縣不是簡單地把上級政府的經(jīng)濟管理權限下放到下級政府。首先，必須對經(jīng)濟管理權限或者經(jīng)濟管理審批權做出正確的評估。如果把經(jīng)濟管理權限按照資金審批額分別劃到省、市、縣（區(qū)）各級政府，是同市場經(jīng)濟發(fā)展的趨勢、同強縣擴權最終要實現(xiàn)的目標不相符。雖然下放經(jīng)濟審批權會調(diào)動縣（區(qū)）級政府發(fā)展經(jīng)濟的積極性，但從中長期目標看，將會對市場經(jīng)濟的發(fā)展造成某些制度上的障礙，對企業(yè)的發(fā)展弊大于利。在市場經(jīng)濟條件下，政府有四大職能，經(jīng)濟調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理和公共服務。事實上，經(jīng)濟調(diào)節(jié)職能在中央，市場監(jiān)管發(fā)展的方向是垂直管理，至于社會管理和公共服務，在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的背景下，主要的決策和規(guī)劃至少應當在縣級以上政府。縣鄉(xiāng)政府作為與農(nóng)民最接近的一級政府，只能是公共服務的執(zhí)行者和社會事務的管理者，應當把為農(nóng)民提供基本而有保障的公共服務作為自己的主要職能。

　　擴權強縣重在提高縣級政府的公共服務職能。當前，受國際金融危機對影響，上千萬農(nóng)民工由于經(jīng)濟不景氣失去工作返鄉(xiāng)。在工資性收入還是農(nóng)民收入主要來源的情況下，保持農(nóng)民持續(xù)增收的難度加大�？h域經(jīng)濟是促進農(nóng)民就業(yè)增收的重要平臺，縣政府當下極為重要的是提供更多、更優(yōu)質(zhì)的經(jīng)濟性公共服務，制定有效政策引導城市資金、技術、人才、管理等要素向縣域流動，統(tǒng)籌配置各種資源，有效集成各項支持政策，增強縣域經(jīng)濟對農(nóng)民就業(yè)增收的帶動能力。積極引導勞動密集型、資源加工型產(chǎn)業(yè)，特別是農(nóng)產(chǎn)品加工業(yè)向縣域轉(zhuǎn)移，大力培育特色支柱產(chǎn)業(yè)。促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)健康發(fā)展，推進結構調(diào)整和技術進步，重點支持成長性好、就業(yè)容量大的企業(yè)做大做強。加快發(fā)展小城鎮(zhèn)，依法賦予經(jīng)濟發(fā)展快、人口吸納能力強的小城鎮(zhèn)相應行政管理權限，增強小城鎮(zhèn)輻射農(nóng)村、帶動就業(yè)、促進消費的作用。大力興辦職業(yè)教育，加強返鄉(xiāng)農(nóng)民工就業(yè)指導和培訓，提高當?shù)鼐蜆I(yè)比例，努力保持農(nóng)民收入增長的勢頭。從行政管理體制改革總的趨勢來說，越往下一級政府，特別是基層政府，公共服務和社會管理職能越是需要強化。適應這種趨勢，在強縣擴權中如何確立縣級政府公共服務和社會管理職能，對于擴權強縣方向的把握十分關鍵。

　　擴權強縣要有利于擴大農(nóng)村的消費需求。我國7億多農(nóng)村人口的消費潛力十分引人注目，被認為是世界經(jīng)濟版圖上少有的一個亮點。這個潛力的釋放，將對我國新階段擴大內(nèi)需戰(zhàn)略產(chǎn)生決定性影響。當前，推進農(nóng)村改革需要把擴大內(nèi)需作為重要的出發(fā)點。我國農(nóng)村消費長期低迷與城鄉(xiāng)居民人均收入差距不斷擴大相關，更深層次的原因在于，農(nóng)村基本公共服務的長期缺失嚴重抑制了農(nóng)村居民的消費欲望。為此，當前應對國際金融危機、擴大內(nèi)需，要把推進城鄉(xiāng)基本公共服務均等化作為一個大戰(zhàn)略來全盤考慮。未來幾年，努力爭取把城鄉(xiāng)基本公共服務均等化這件大事情做好，不僅可以在啟動農(nóng)村消費大市場上取得重要突破，還可以從整體上破解城鄉(xiāng)二元制度結構的難題，把統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展全盤搞活。

　　作者分別為中國（海南）改革發(fā)展研究院院長、研究員，中國（海南）改革發(fā)展研究院海南經(jīng)濟改革發(fā)展研究所副所長

　　來源：人民論壇

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