何增科：改革開(kāi)放30年來(lái)我國(guó)權(quán)力監(jiān)督的重要變化和進(jìn)展

　　〔摘要〕　加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督和制約是政治體制改革的一個(gè)重要內(nèi)容。改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著中國(guó)政治發(fā)展和政治體制改革的逐步深入，我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)生了一系列重要的變化和進(jìn)展，具體包括：分散權(quán)力以制約權(quán)力；
專(zhuān)門(mén)監(jiān)督以約束權(quán)力；
倡導(dǎo)法治以制約權(quán)力；
道德內(nèi)約以約束權(quán)力；
政務(wù)公開(kāi)以制約權(quán)力；
輿論監(jiān)督以制約權(quán)力；
以信息技術(shù)制約權(quán)力；
保障權(quán)利以制約權(quán)力；
以民間力量制約權(quán)力。這些變化和進(jìn)展為進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督奠定了良好的基礎(chǔ)。

　　〔關(guān)鍵詞〕　改革開(kāi)放；
權(quán)力監(jiān)督；
監(jiān)督手段；
約束權(quán)力；
制約權(quán)力

　　關(guān)于權(quán)力的定義眾說(shuō)紛紜，《布萊克維爾政治學(xué)百科全書(shū)》對(duì)權(quán)力的定義較有代表性，“‘權(quán)力’基本上是指一個(gè)行為者或機(jī)構(gòu)影響其他行為者或機(jī)構(gòu)的態(tài)度和行為的能力�！薄�1〕權(quán)力監(jiān)督中所研究的權(quán)力是指政治權(quán)力�！罢�治權(quán)力是一種公共權(quán)力，它是在特定的力量對(duì)比關(guān)系中，政治權(quán)力主體為了實(shí)現(xiàn)和維護(hù)自身的利益而擁有的對(duì)政治權(quán)力客體的制約能力。”〔2〕政治權(quán)力的擴(kuò)張性、自利性和腐蝕性等特征使得對(duì)政治權(quán)力的監(jiān)督和制約成為必要。〔3〕只有受到有效監(jiān)督和制約的政治權(quán)力才能維護(hù)和增進(jìn)公民的自由和權(quán)利，才能捍衛(wèi)和促進(jìn)公共利益。而缺乏監(jiān)督和制約的政治權(quán)力則可能淪落為掌權(quán)者謀取自身利益的工具，公民自由權(quán)利和公共利益都會(huì)成為這種異化的公共權(quán)力的犧牲品。對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約乃是政治學(xué)研究的一個(gè)重大問(wèn)題，并受到人們的普遍關(guān)注。所謂監(jiān)督就是監(jiān)視和督促，制約就是控制和約束。權(quán)力監(jiān)督和制約就是權(quán)力的委托人對(duì)權(quán)力的代理行使者采用各種必要的手段加以監(jiān)視、督促、控制和約束，使權(quán)力的行使過(guò)程和結(jié)果符合權(quán)力委托人的意志和利益。

　　改革開(kāi)放30年以來(lái)中國(guó)在權(quán)力監(jiān)督制約方面發(fā)生了一系列重要變化，取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，為了加深對(duì)此的認(rèn)識(shí)，有必要簡(jiǎn)要回顧一下1949年新中國(guó)成立后權(quán)力監(jiān)督的歷程。

　　以毛澤東同志為核心的第一代中國(guó)共產(chǎn)黨人經(jīng)過(guò)長(zhǎng)期的武裝斗爭(zhēng)，于1949年奪取了國(guó)家政權(quán)，建立了中華人民共和國(guó)。從1949年到1956年新中國(guó)成立初期，國(guó)家政權(quán)機(jī)關(guān)建設(shè)取得了長(zhǎng)足進(jìn)展，權(quán)力監(jiān)督也受到重視。根據(jù)1954年憲法設(shè)置了各級(jí)人民代表大會(huì)及常委會(huì)，在審議監(jiān)督政府、法院、檢察院工作中發(fā)揮了重要作用。國(guó)家還設(shè)立了人民監(jiān)察委員會(huì)，負(fù)責(zé)監(jiān)督政府及其工作人員遵守法律和正確履行職責(zé)。國(guó)家還設(shè)立了最高人民檢察署和各級(jí)檢察機(jī)關(guān)作為專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)，負(fù)責(zé)監(jiān)督法律的實(shí)施。1956年黨的“八大”上還產(chǎn)生了中央監(jiān)察委員會(huì)，專(zhuān)門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行黨內(nèi)監(jiān)督。在各級(jí)人大產(chǎn)生后，各民主黨派和政治協(xié)商會(huì)議在毛澤東同志倡導(dǎo)的“長(zhǎng)期共存、互相監(jiān)督”的方針鼓勵(lì)下繼續(xù)發(fā)揮著民主監(jiān)督作用。1950年，中共中央還專(zhuān)門(mén)通過(guò)了《關(guān)于在報(bào)刊上開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)的決定》，號(hào)召人民群眾對(duì)黨和國(guó)家生活進(jìn)行監(jiān)督。人民群眾和新聞媒體的監(jiān)督作用受到重視。

　　1957年到1976年是權(quán)力監(jiān)督受到削弱和領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人權(quán)力膨脹不受約束最終釀成悲劇的時(shí)期。1957年是一個(gè)重要的轉(zhuǎn)折點(diǎn)。在黨的領(lǐng)導(dǎo)地位和黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人的地位感覺(jué)受到挑戰(zhàn)的情況下，黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的趨勢(shì)不斷得到加強(qiáng)，對(duì)權(quán)力的監(jiān)督和制約受到了嚴(yán)重的削弱乃至癱瘓。加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的努力導(dǎo)致權(quán)力高度集中的政治體制的逐步建立和鞏固，其結(jié)果是，黨政不分，“不加分析地把一切權(quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書(shū)記，特別是集中于第一書(shū)記”，“黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)”�！�4〕在毛澤東同志大權(quán)獨(dú)攬的情況之下，黨內(nèi)外各種監(jiān)督制約力量日趨癱瘓。在反右運(yùn)動(dòng)不斷擴(kuò)大化的情況下，黨內(nèi)外不同意見(jiàn)和批評(píng)的聲音越來(lái)越少，黨內(nèi)監(jiān)督難以發(fā)揮作用，民主黨派和政治協(xié)商會(huì)議形同虛設(shè)。黨中央對(duì)監(jiān)察委員會(huì)的權(quán)力加以限制， 1959年先后撤消了監(jiān)察部和國(guó)務(wù)院法制局。由于推行黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，逐步形成了各級(jí)政府向各級(jí)黨委負(fù)責(zé)的領(lǐng)導(dǎo)體制，人大作為國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督職能無(wú)法行使。到了文化大革命時(shí)期，黨的監(jiān)察機(jī)構(gòu)陷于癱瘓狀態(tài)，公檢法被砸爛，各級(jí)人大成為有名無(wú)實(shí)的機(jī)關(guān)。在缺乏對(duì)黨的最高領(lǐng)導(dǎo)人有效監(jiān)督制約的情況下，家長(zhǎng)制、一言堂、個(gè)人崇拜現(xiàn)象得到惡性發(fā)展，個(gè)人專(zhuān)斷導(dǎo)致重大決策失誤不斷，最終釀成了“文化大革命”這樣長(zhǎng)達(dá)十年的全國(guó)性大動(dòng)亂�！�5〕在“文化大革命”中，上至黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)人，下到普通公民的基本人權(quán)受到嚴(yán)重踐踏，中華民族經(jīng)歷了一場(chǎng)空前的浩劫。

　　以鄧小平同志為代表的老一代無(wú)產(chǎn)階級(jí)革命家在1978年重新掌握黨和國(guó)家權(quán)力后，對(duì)文化大革命進(jìn)行了認(rèn)真的反思，深刻地認(rèn)識(shí)到黨和國(guó)家領(lǐng)導(dǎo)制度中權(quán)力過(guò)分集中缺乏監(jiān)督制約的弊端，大力加強(qiáng)社會(huì)主義民主和法制建設(shè)，積極推進(jìn)政治體制改革，權(quán)力監(jiān)督工作得到全面恢復(fù)和加強(qiáng)。以江澤民同志為核心的黨的第三代領(lǐng)導(dǎo)集體，深刻地認(rèn)識(shí)到加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督對(duì)于取得反腐敗斗爭(zhēng)所具有的重要作用，將權(quán)力監(jiān)督納入社會(huì)主義政治文明建設(shè)工作中加以大力推進(jìn)，權(quán)力監(jiān)督體系初步形成。進(jìn)入新世紀(jì)，以胡錦濤同志為總書(shū)記的新的中央領(lǐng)導(dǎo)集體，把加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制建設(shè)作為提高黨的執(zhí)政能力特別是拒腐防變抵御風(fēng)險(xiǎn)能力的重要工作來(lái)抓，逐步改進(jìn)權(quán)力監(jiān)督制約機(jī)制。改革開(kāi)放以來(lái)，經(jīng)過(guò)幾代領(lǐng)導(dǎo)人的持續(xù)推動(dòng)和全黨全社會(huì)30年來(lái)的不懈努力，在建立社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制和建設(shè)社會(huì)主義民主政治過(guò)程中，我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面出現(xiàn)了一系列重要的變化，取得了不少重大的進(jìn)展。這些變化和進(jìn)展包括：以分散權(quán)力制約權(quán)力；
以倡導(dǎo)法治制約權(quán)力；
以道德內(nèi)約制約權(quán)力；
以政務(wù)公開(kāi)制約權(quán)力；
以輿論監(jiān)督制約權(quán)力；
以信息技術(shù)制約權(quán)力；
以公民權(quán)利制約權(quán)力；
以民間力量制約權(quán)力。

　　(一)分散權(quán)力以制約權(quán)力

　　改革開(kāi)放以前，權(quán)力高度集中的黨的一元化的領(lǐng)導(dǎo)體制使得任何監(jiān)督制約力量都難有立足之地。改革開(kāi)放以來(lái)，以權(quán)力適度分散化為主線的黨政分開(kāi)、政企分開(kāi)、權(quán)力下放、國(guó)家和社會(huì)分開(kāi)的努力取得了明顯的成效，權(quán)力主體從一元走向多元，各種權(quán)力主體在博弈中開(kāi)始相互制約。

　　1.黨政分開(kāi)取得一定進(jìn)展

　　經(jīng)歷20世紀(jì)80年代的黨政分開(kāi)，各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)及其工作人員變得更加專(zhuān)業(yè)化，他們所擁有的專(zhuān)業(yè)技術(shù)知識(shí)和信息優(yōu)勢(shì)有利于保持自身的相對(duì)獨(dú)立性。90年代中期以來(lái)，建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家目標(biāo)的提出，有利于各級(jí)人大、政府、法院、檢察院依法維護(hù)自身的獨(dú)立性和專(zhuān)業(yè)權(quán)威。各級(jí)政權(quán)機(jī)關(guān)趨向?qū)�業(yè)化和法制化的管理權(quán)對(duì)各級(jí)黨委的領(lǐng)導(dǎo)權(quán)形成了一定的制約，盡管這種制約仍是非常有限的。

　　2.政企分開(kāi)與私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)的崛起

　　1978年開(kāi)始的經(jīng)濟(jì)體制改革和對(duì)外開(kāi)放，一方面通過(guò)政企分開(kāi)致力于增強(qiáng)國(guó)有企業(yè)的獨(dú)立性和自主權(quán)，另一方面積極吸引外來(lái)投資和大力鼓勵(lì)民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。進(jìn)入21世紀(jì)，私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)已經(jīng)成為國(guó)民經(jīng)濟(jì)中的一個(gè)重要組成部分。一項(xiàng)研究表明，到2005年中國(guó)非公有制經(jīng)濟(jì)在國(guó)民生產(chǎn)總值中所占比重約在40%左右，全部非公有制經(jīng)濟(jì)對(duì)經(jīng)濟(jì)增量的貢獻(xiàn)已超過(guò)60%�！�6〕私人經(jīng)濟(jì)部門(mén)的發(fā)展壯大限制了政府對(duì)微觀經(jīng)濟(jì)生活的干預(yù)權(quán)。市場(chǎng)在資源配置中開(kāi)始發(fā)揮基礎(chǔ)性作用，政府的資源配置權(quán)受到了極大的限制和壓縮。私人企業(yè)和市場(chǎng)機(jī)制正在成為制約政府權(quán)力的重要力量。

　　3.權(quán)力下放取得重要進(jìn)展

　　為了調(diào)動(dòng)各級(jí)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)的積極性， 1978年以來(lái)中央政府向地方政府下放了部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)和立法權(quán)，并通過(guò)實(shí)行財(cái)政收入分成制鼓勵(lì)地方政府發(fā)展經(jīng)濟(jì)增加自身財(cái)政收入。發(fā)展導(dǎo)向的各級(jí)地方政府成為區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的強(qiáng)大推動(dòng)力量。在處理政府間關(guān)系中，地方政府對(duì)中央政府逐步形成了一定的制約關(guān)系，涉及地方利益的重大決策與地方政府進(jìn)行談判、協(xié)商逐漸成為中央政府領(lǐng)導(dǎo)人為減少執(zhí)行阻力而作出的一種現(xiàn)實(shí)的選擇。

　　4.國(guó)家和社會(huì)分開(kāi)取得一定進(jìn)展

　　改革開(kāi)放的過(guò)程也是國(guó)家向社會(huì)放權(quán)的過(guò)程，政府的權(quán)力逐步從城鄉(xiāng)基層社區(qū)退出而鼓勵(lì)基層社區(qū)自治。政府按照凡是市場(chǎng)可以調(diào)節(jié)和社會(huì)自治可以解決的事項(xiàng)都要交給市場(chǎng)和社會(huì)去辦的原則轉(zhuǎn)變自身的職能，全能政府逐步轉(zhuǎn)變?yōu)橛邢拚�府。隨著中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的快速發(fā)展，公民自主活動(dòng)的閑暇時(shí)間和資源日漸增多。與上述情況相適應(yīng)，各種民間組織和社區(qū)自治組織得到空前發(fā)展。據(jù)民政部門(mén)統(tǒng)計(jì)，截止到2007年底，在民政部門(mén)登記注冊(cè)的各類(lèi)民間組織的數(shù)量已經(jīng)達(dá)到381， 000個(gè)�！�7〕相對(duì)獨(dú)立于國(guó)家的各種民間組織的蓬勃發(fā)展進(jìn)一步增加了政治權(quán)力主體的數(shù)量，這些新的政治權(quán)力主體對(duì)國(guó)家的高度自主性形成了初步的制約，盡管公民社會(huì)的力量仍很弱小。

　　(二)專(zhuān)門(mén)監(jiān)督以約束權(quán)力

　　改革開(kāi)放以后我國(guó)先后恢復(fù)了紀(jì)檢、檢察、監(jiān)察、審計(jì)等專(zhuān)門(mén)的監(jiān)督機(jī)關(guān)，并對(duì)它們實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制以強(qiáng)化這些專(zhuān)職監(jiān)督機(jī)構(gòu)的獨(dú)立性和權(quán)威性。

　　中紀(jì)委在文革后迅速恢復(fù)，并從1982年起開(kāi)始實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，改變了以往單一的由同級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)的體制。1986年開(kāi)始重新組建監(jiān)察部， 1993年中紀(jì)委、監(jiān)察部合署辦公，實(shí)行黨政統(tǒng)一的監(jiān)督體制�！�8〕合署辦公后的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督。同時(shí)對(duì)地方紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行上級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)和同級(jí)黨委雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，并逐步對(duì)派駐各部門(mén)的紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)構(gòu)實(shí)行統(tǒng)一管理。紀(jì)檢監(jiān)察監(jiān)督在我國(guó)現(xiàn)行權(quán)力監(jiān)督體系中占據(jù)著特別重要的地位，它既是黨內(nèi)監(jiān)督的專(zhuān)門(mén)機(jī)關(guān)，又是行政監(jiān)督中最重要的行政監(jiān)察機(jī)關(guān)，同時(shí)還擔(dān)負(fù)著組織協(xié)調(diào)如審計(jì)、檢察等相關(guān)職能部門(mén)的領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任，在權(quán)力監(jiān)督方面擁有廣泛的權(quán)力。改革開(kāi)放30年來(lái)，各級(jí)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)認(rèn)真履行自己的職責(zé)，在黨紀(jì)政紀(jì)監(jiān)督和反腐敗方面做了大量工作，為黨風(fēng)政風(fēng)建設(shè)做出了重要貢獻(xiàn)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)共立案2， 687， 424件，給予黨紀(jì)政紀(jì)處分人數(shù)達(dá)2， 448， 597人，有據(jù)可查的10個(gè)年份受處分的縣處級(jí)以上干部數(shù)即高達(dá)69928人。①見(jiàn)下表1。

　　表1　改革開(kāi)放以來(lái)紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)案件查處情況

　　審計(jì)監(jiān)督是我國(guó)權(quán)力監(jiān)督體系中一個(gè)重要組成部分。1983年9月，中華人民共和國(guó)審計(jì)署成立，隨后縣級(jí)以上地方政府也相繼設(shè)立了審計(jì)機(jī)關(guān)。我國(guó)審計(jì)機(jī)構(gòu)設(shè)在政府內(nèi)部，屬于行政監(jiān)督的一個(gè)重要職能部門(mén)。地方各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，在本級(jí)行政首長(zhǎng)和上一級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)的領(lǐng)導(dǎo)下開(kāi)展審計(jì)工作，審計(jì)業(yè)務(wù)以上級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)為主。審計(jì)機(jī)關(guān)自1983年成立以來(lái)，在財(cái)政審計(jì)、金融審計(jì)、經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)、效益審計(jì)等方面都取得了顯著的成績(jī)。審計(jì)機(jī)關(guān)每年審計(jì)的單位數(shù)由1983年的1200多個(gè)增加到2005年的12·5萬(wàn)多個(gè)。2003年到2005年，各級(jí)審計(jì)機(jī)關(guān)共審計(jì)企業(yè)30345個(gè)，上繳財(cái)政收入60億元。黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)范圍已擴(kuò)大到地廳級(jí)，對(duì)省部級(jí)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)正在開(kāi)展試點(diǎn)工作。1999年至2005年，全國(guó)共完成經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)項(xiàng)目23萬(wàn)個(gè)，審計(jì)黨政領(lǐng)導(dǎo)干部21·5萬(wàn)人，國(guó)有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員2萬(wàn)人。從1999年到2005年通過(guò)審計(jì)發(fā)現(xiàn)并移送司法機(jī)關(guān)處理的經(jīng)濟(jì)犯罪案件達(dá)6800多件。審計(jì)機(jī)關(guān)成立以來(lái)主要工作成果見(jiàn)下圖②：

　　我國(guó)的檢察制度是在列寧關(guān)于法律監(jiān)督的思想指導(dǎo)下，結(jié)合我國(guó)具體國(guó)情而形成的。其具體特征是：它是國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)授權(quán)的專(zhuān)門(mén)的法律監(jiān)督機(jī)關(guān)；
我國(guó)檢察系統(tǒng)實(shí)行民主集中制，檢察委員會(huì)集體討論決定所有重大案件和重大問(wèn)題；
地方各級(jí)人民檢察院實(shí)行雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，既對(duì)同級(jí)人民代表大會(huì)負(fù)責(zé)并報(bào)告工作，又受上級(jí)人民檢察院的領(lǐng)導(dǎo)；
檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督對(duì)任何人都有效力；
對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)和國(guó)家工作人員的職務(wù)犯罪包括貪污賄賂的法律監(jiān)督是檢察機(jī)關(guān)的重點(diǎn)工作之一，這是事實(shí)上的司法彈劾制度；
檢察監(jiān)督是一種具有法律約束力的強(qiáng)制性監(jiān)督�！�9〕自1979年恢復(fù)成立以來(lái)，各級(jí)檢察機(jī)關(guān)在我國(guó)權(quán)力監(jiān)督和反腐敗工作中發(fā)揮了極為重要的作用。據(jù)統(tǒng)計(jì)，改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)各級(jí)檢察機(jī)關(guān)共立案?jìng)刹樨澪圪V賂等腐敗犯罪案件1029402件，查處584403人，其中縣處級(jí)以上干部人數(shù)為41063人，為國(guó)家挽回經(jīng)濟(jì)損失736·1億元。①見(jiàn)下表2。

　　(三)倡行法治以制約權(quán)力

　　針對(duì)文化大革命時(shí)期，憲法和法律受到踐踏，基本人權(quán)缺乏保障所造成的惡果，鄧小平反復(fù)強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)社會(huì)主義法制建設(shè)的重要性，并推動(dòng)1982年憲法載明了“黨必須在憲法和法律范圍內(nèi)活動(dòng)”的原則，同時(shí)多次重申任何人都沒(méi)有凌駕于法律之上不受法律約束的特權(quán)。他還吸取了以往依靠群眾運(yùn)動(dòng)反腐敗的深刻教訓(xùn)，明確指出反腐敗還是要靠法制，搞法制靠得住些。20世紀(jì)90年代中期以江澤民為核心的第三代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將建設(shè)社會(huì)主義法制國(guó)家的目標(biāo)的提法改變?yōu)榻ㄔO(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的新提法，(點(diǎn)擊此處閱讀下一頁(yè))

　　強(qiáng)調(diào)依靠憲法和法律約束黨和政府及各級(jí)官員的權(quán)力保障公民權(quán)利的思想�！�10〕進(jìn)入新世紀(jì)后，以胡錦濤為總書(shū)記的新一代中央領(lǐng)導(dǎo)集體將依法治國(guó)提到了更加重要的位置。中國(guó)共產(chǎn)黨在先后倡導(dǎo)法制和倡導(dǎo)法治的同時(shí)，積極推行法治國(guó)家建設(shè)工作，取得了很大的成績(jī)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，“從1979年到2007年10月底，全國(guó)人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的法律220余件；
國(guó)務(wù)院制定了現(xiàn)行有效的行政法規(guī)近700件；
地方人大及其常委會(huì)共制定了現(xiàn)行有效的地方性法規(guī)近7000余件�！薄�11〕以憲法為統(tǒng)帥、門(mén)類(lèi)比較齊全的有中國(guó)特色的法律體系已經(jīng)初步形成。進(jìn)入90年代中期以后，司法體制改革開(kāi)始提上議事日程。隨著《法官法》、《檢察官法》的頒布實(shí)施和司法考試的推行以及大規(guī)模的專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，法官和檢察官隊(duì)伍的職業(yè)化取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。隨著法律在人們生活中重要性的日益增加，律師的數(shù)量也迅速增長(zhǎng)。據(jù)司法部統(tǒng)計(jì)， 1980年代初中國(guó)只有200多名律師，到2005年時(shí)中國(guó)的律師數(shù)量猛增到118000名，律師事務(wù)所數(shù)量達(dá)到11691家。〔12〕律師成為一種重要的社會(huì)職業(yè)，在維護(hù)公民權(quán)益方面日益發(fā)揮著重要作用。

　　(四)道德內(nèi)約以約束權(quán)力

　　權(quán)力濫用和腐敗是道德墮落的結(jié)果，強(qiáng)調(diào)加強(qiáng)道德規(guī)范對(duì)各級(jí)官員行使權(quán)力行為的約束有其正當(dāng)性與合理性。中國(guó)共產(chǎn)黨歷任領(lǐng)導(dǎo)人都非常重視共產(chǎn)黨人的道德修養(yǎng)問(wèn)題。改革開(kāi)放以來(lái)在加強(qiáng)道德規(guī)范約束制約權(quán)力方面采取了不少措施。一是在黨員中特別是縣處級(jí)以上黨員領(lǐng)導(dǎo)干部中開(kāi)展大規(guī)模的學(xué)習(xí)教育和整頓作風(fēng)活動(dòng)。二是開(kāi)展大規(guī)模的干部培訓(xùn)和輪訓(xùn)工作，政治理論的學(xué)習(xí)和教育成為培訓(xùn)和輪訓(xùn)的重要內(nèi)容，其目的在于培養(yǎng)官員良好的品德和能力。三是定期開(kāi)展民主生活會(huì)，要求黨員領(lǐng)導(dǎo)干部在黨內(nèi)民主生活會(huì)上開(kāi)展批評(píng)和自我批評(píng)，個(gè)人借此受到教育加強(qiáng)自身修養(yǎng)。四是加強(qiáng)為官?gòu)恼�道德建設(shè)和公務(wù)員職業(yè)道德建設(shè)，制定黨員領(lǐng)導(dǎo)干部廉潔自律有關(guān)規(guī)定和公務(wù)員行為準(zhǔn)則，要求公務(wù)員認(rèn)真遵守有關(guān)行為準(zhǔn)則，自覺(jué)接受群眾的監(jiān)督。以道德規(guī)范約束權(quán)力在過(guò)去30年中始終沒(méi)有放松，盡管不能夸大其效果。

　　(五)以政務(wù)公開(kāi)制約權(quán)力

　　中國(guó)共產(chǎn)黨和政府“推行政務(wù)公開(kāi)，采取了先行試點(diǎn)，典型引路的方法，逐步地拓展工作面，持續(xù)深入地開(kāi)展工作”，相應(yīng)地，“中國(guó)政務(wù)公開(kāi)經(jīng)歷了一個(gè)自下而上、由點(diǎn)到面、由淺入深的漸進(jìn)過(guò)程。”〔13〕首先，政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容不斷豐富和發(fā)展。20世紀(jì)80年代初期一些地方政府部門(mén)率先實(shí)行“兩公開(kāi)一監(jiān)督”，即辦事過(guò)程公開(kāi)、辦事結(jié)果公開(kāi)和群眾監(jiān)督。隨后辦事公開(kāi)的內(nèi)容不斷豐富，從兩公開(kāi)發(fā)展到六公開(kāi)甚至八公開(kāi)。90年代中后期以來(lái)，政務(wù)公開(kāi)的內(nèi)容從辦事公開(kāi)走向立法和決策過(guò)程公開(kāi)。立法和行政重大決策聽(tīng)證會(huì)的形式引入國(guó)內(nèi)，一些地方政府還自創(chuàng)了民主懇談會(huì)的形式通過(guò)官民協(xié)商對(duì)話進(jìn)行公開(kāi)決策①。其次，政務(wù)公開(kāi)的主體日益增多。政務(wù)公開(kāi)的主體從政府行政部門(mén)向人大、法院、檢察院、公共企事業(yè)單位和黨組織延伸。90年代中期以后，檢務(wù)公開(kāi)、審判公開(kāi)先后穩(wěn)步推開(kāi)。全國(guó)人大和各級(jí)地方人大也積極推行“開(kāi)門(mén)立法”，利用新聞媒體和互聯(lián)網(wǎng)公布法律草案，廣泛征求社會(huì)各界意見(jiàn)。公共企事業(yè)單位開(kāi)始實(shí)行辦事制度公開(kāi)，增加了透明度。黨務(wù)公開(kāi)工作也日益受到重視，黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用過(guò)程的公開(kāi)性和透明度不斷提高，干部任前公示制、考察預(yù)告制等做法受到群眾好評(píng)。第三，政務(wù)公開(kāi)的層級(jí)逐步提高。80年代政務(wù)公開(kāi)主要是基層和地方政府職能部門(mén)，限于“村務(wù)公開(kāi)”、 “財(cái)務(wù)公開(kāi)”、“辦事公開(kāi)”等。90年代以來(lái)，政務(wù)公開(kāi)的層級(jí)逐步向上延伸�！澳壳�，全國(guó)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政務(wù)公開(kāi)和縣級(jí)政務(wù)公開(kāi)得到進(jìn)一步規(guī)范和提高，市(地)級(jí)行政機(jī)關(guān)政務(wù)公開(kāi)正在積極推行之中”，〔14〕更高層級(jí)的政府機(jī)關(guān)也在積極探索通過(guò)新聞發(fā)布會(huì)制度、政府網(wǎng)站等多種形式進(jìn)行政務(wù)公開(kāi)。第四，政務(wù)公開(kāi)制度建設(shè)不斷取得新進(jìn)展。中辦、國(guó)辦2000年發(fā)布的《關(guān)于在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機(jī)關(guān)推行政務(wù)公開(kāi)的通知》和2005年發(fā)布的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)政務(wù)公開(kāi)的意見(jiàn)》，為規(guī)范政務(wù)公開(kāi)行為提供了很好的指導(dǎo)意見(jiàn)。2007年國(guó)務(wù)院正式頒布了全國(guó)性的“政府信息公開(kāi)條例”，該法將于2008年5月1日正式生效。這部“政府信息公開(kāi)條例”是一個(gè)具有里程碑意義的法規(guī)，它將通過(guò)強(qiáng)制政府部門(mén)進(jìn)行信息披露并對(duì)公民的知情權(quán)受到損害時(shí)提出救濟(jì)措施而極大地增加政府的透明度〔15〕，并使政府政務(wù)公開(kāi)化的努力成果用法律的形式加以固定化和長(zhǎng)期化。最后，政務(wù)公開(kāi)的形式靈活多樣，方法行之有效�！霸卩l(xiāng)鎮(zhèn)這一級(jí)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府和縣所屬的部門(mén)普遍以設(shè)立政務(wù)公開(kāi)欄的方式公開(kāi)政務(wù)；
縣級(jí)以上政府定期發(fā)布政務(wù)公報(bào)，用這種方式來(lái)公布政府信息。國(guó)務(wù)院的所有部委和省級(jí)政府都建立了新聞發(fā)言人和新聞發(fā)布會(huì)制度，全國(guó)80%以上的縣級(jí)政府或縣級(jí)政府所屬的部門(mén)建立了政府網(wǎng)站，通過(guò)網(wǎng)站來(lái)發(fā)布信息。在很多地方和部分的國(guó)務(wù)院部門(mén)，現(xiàn)在也已經(jīng)建立了行政服務(wù)中心，全國(guó)綜合性的服務(wù)中心已經(jīng)有2100多家。”〔16〕不少省還開(kāi)通了政府門(mén)戶網(wǎng)站，實(shí)行網(wǎng)上審批，實(shí)現(xiàn)了“一網(wǎng)式”、“開(kāi)放式”、“可視化”服務(wù)〔17〕，從而進(jìn)一步提高了政府工作的透明度。

　　(六)以輿論監(jiān)督制約權(quán)力

　　公開(kāi)表達(dá)出來(lái)的公眾輿論會(huì)對(duì)掌權(quán)者形成巨大的壓力，促使掌權(quán)者約束自己的行為。改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)正在逐步形成一個(gè)民間公共領(lǐng)域，咖啡館、茶館、酒吧、私人聚會(huì)場(chǎng)所以及新興的互聯(lián)網(wǎng)網(wǎng)上論壇、聊天室、博客乃至手機(jī)短信都成為民間公共領(lǐng)域的重要載體或平臺(tái)，人們?cè)谄渲袑?duì)公共事物和政治人物進(jìn)行自由的、充滿激情或理性的討論、爭(zhēng)論、辯論，盡情釋放自己的批評(píng)、意見(jiàn)和建議。中國(guó)的新聞媒體也在重新定位自己，及時(shí)、真實(shí)反映民情民意、表達(dá)民聲成為媒體人的崇高職業(yè)追求。一些商業(yè)化程度較高的新聞媒體或其中的某些欄目也成為民間公域的一個(gè)重要組成部分。新聞媒體通過(guò)聚焦報(bào)道某些重要事件，而影響著公共輿論的形成和改變。一部分知識(shí)分子也加入到獨(dú)立、客觀地討論和評(píng)價(jià)公共事務(wù)和政治事件活動(dòng)中，成為所謂的公共知識(shí)分子。所有這一切都使得相對(duì)獨(dú)立于黨和政府的民間公域和在這一領(lǐng)域形成的公眾輿論成為影響和制約公共政策和公共權(quán)力的一股重要力量。

　　(七)以信息技術(shù)制約權(quán)力

　　推進(jìn)電子政務(wù)，建立信息技術(shù)支撐下的權(quán)力運(yùn)行系統(tǒng)，將會(huì)實(shí)現(xiàn)政務(wù)信息傳遞的完整、準(zhǔn)確、迅速、透明和信息資源共享，防止信息壟斷所造成的權(quán)力濫用，同時(shí)將會(huì)實(shí)現(xiàn)政府工作流程的標(biāo)準(zhǔn)化減少權(quán)力運(yùn)用中個(gè)人好惡的影響。將權(quán)力監(jiān)督制度建立在信息技術(shù)平臺(tái)之上，實(shí)行電子化監(jiān)督，將會(huì)實(shí)現(xiàn)實(shí)時(shí)監(jiān)督、動(dòng)態(tài)監(jiān)督、全過(guò)程監(jiān)督和開(kāi)放性監(jiān)督，從而增強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督的約束力。〔18〕從1993年以來(lái)，我國(guó)積極推進(jìn)電子政務(wù)建設(shè)，努力探索權(quán)力監(jiān)督的電子化，取得了一定的進(jìn)展。到2006年底，已經(jīng)有14個(gè)省(市)建立了省級(jí)政務(wù)外網(wǎng)，還有6個(gè)地方在建設(shè)政務(wù)外網(wǎng)，我國(guó)部委、省級(jí)和地市級(jí)政府網(wǎng)站擁有率超過(guò)90%，縣級(jí)政府網(wǎng)站擁有率超過(guò)80%以上，各級(jí)政府平均網(wǎng)站擁有率達(dá)85·6%�！�19〕另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，到2006年底，中國(guó)網(wǎng)民數(shù)量已達(dá)1·32億，緊追美國(guó)位居世界第二�！�20〕以推進(jìn)審計(jì)信息化為目標(biāo)的“金審”工程從1999年啟動(dòng)，到2005年完成一期項(xiàng)目建設(shè)，先后建成了現(xiàn)場(chǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)和聯(lián)網(wǎng)審計(jì)實(shí)施系統(tǒng)，使審計(jì)監(jiān)督率先實(shí)現(xiàn)電子化，電子審計(jì)使得遠(yuǎn)程審計(jì)、動(dòng)態(tài)審計(jì)成為現(xiàn)實(shí)，大大提高了審計(jì)效力。近年來(lái)深圳、蘇州等地方政府率先開(kāi)發(fā)了“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”，將行政監(jiān)察與信息技術(shù)結(jié)合起來(lái)，提高了行政監(jiān)察的效率和約束力。目前中央有關(guān)部門(mén)正在全國(guó)范圍內(nèi)積極推廣“行政審批電子監(jiān)察系統(tǒng)”。廣東、四川等省人大積極探索實(shí)行“在線預(yù)算監(jiān)督”，通過(guò)與政府財(cái)政部門(mén)預(yù)算管理系統(tǒng)聯(lián)網(wǎng)和資源共享，初步實(shí)現(xiàn)了對(duì)政府各部門(mén)預(yù)算執(zhí)行情況的實(shí)時(shí)監(jiān)控，提高了人大預(yù)算監(jiān)督的效力。但總起來(lái)看，我國(guó)目前電子政務(wù)建設(shè)還處于初級(jí)階段，存在著重復(fù)建設(shè)、發(fā)展不平衡、應(yīng)用程度不高、資源整合不夠等問(wèn)題。我國(guó)電子政務(wù)狀況目前在全球排名第65名〔21〕，與世界許多國(guó)家相比仍然比較落后。

　　(八)保障權(quán)利以制約權(quán)力

　　以權(quán)利制約權(quán)力是現(xiàn)代民主政治國(guó)家或正在走向民主政治的國(guó)家實(shí)行公共權(quán)力監(jiān)督的一種重要模式。按照現(xiàn)代民主理論的基本觀點(diǎn)，公共權(quán)力來(lái)源于公民的自愿讓渡同時(shí)公民對(duì)公共權(quán)力保留最后的控制權(quán)，公共權(quán)力從屬于并服務(wù)于公民權(quán)利，公民權(quán)利為公共權(quán)力的行使劃定了邊界。〔22〕改革開(kāi)放30年來(lái)，我國(guó)在保障黨員權(quán)利和公民權(quán)利方面取得了一系列重要進(jìn)展，為公民以權(quán)利制約權(quán)力奠定了良好的基礎(chǔ)。首先，初步建立起黨員民主權(quán)利保障制度。從十二大開(kāi)始，明確規(guī)定了黨員的八項(xiàng)權(quán)利如選舉權(quán)、被選舉權(quán)、批評(píng)建議權(quán)等，改變了文革期間九大、十大黨章對(duì)黨員只有義務(wù)要求、沒(méi)有權(quán)利規(guī)定的做法。1994年我們黨又制定了《中國(guó)共產(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》，全面系統(tǒng)地闡述了黨員民主權(quán)利的基本內(nèi)容，提出了保護(hù)黨員權(quán)利的措施，并具體規(guī)定了侵犯黨員權(quán)利所應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任。為了具體落實(shí)黨員權(quán)利，探索開(kāi)展黨員對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)干部進(jìn)行民主評(píng)議、民意測(cè)驗(yàn)、民主推薦活動(dòng)，同時(shí)實(shí)行黨內(nèi)差額選舉，這些都為黨員監(jiān)督黨的領(lǐng)導(dǎo)干部提供了有效形式�！�23〕近年來(lái)，一些地方黨組織推行黨務(wù)公開(kāi)、電子黨務(wù)等增強(qiáng)黨內(nèi)事務(wù)透明度的努力為黨員行使知情權(quán)提供了便利條件。其次，公民權(quán)利的保障工作取得重要進(jìn)展。

　　1982年憲法將“公民的基本權(quán)利和義務(wù)”調(diào)到了國(guó)家機(jī)構(gòu)章節(jié)之前，反映了對(duì)公民權(quán)利認(rèn)識(shí)方面的進(jìn)步。2004年的憲法修正案中增加了“國(guó)家尊重和保護(hù)人權(quán)”的條款。中國(guó)政府也先后簽署了《經(jīng)濟(jì)、社會(huì)和文化權(quán)利國(guó)際公約》和《公民權(quán)利和政治權(quán)利國(guó)際公約》�！缎姓�訴訟法》和《國(guó)家賠償法》的頒布實(shí)行為“民告官”和索取國(guó)家損害賠償?shù)男姓�訴訟提供了法律依據(jù)�！渡鐣�(huì)團(tuán)體登記管理?xiàng)l例》等民間組織管理法規(guī)的頒行為公民結(jié)社和民間組織的合法活動(dòng)提供了可操作性的法律依據(jù)。國(guó)務(wù)院修訂后頒布的《信訪條例》強(qiáng)化了政府的信訪工作責(zé)任，為公民通過(guò)信訪的合法渠道行使批評(píng)、建議、申訴、控告、檢舉權(quán)利提供了一定的法律保障。我國(guó)的民主政治建設(shè)率先從基層開(kāi)始。《村民委員會(huì)組織法》的實(shí)行為廣大農(nóng)民行使民主選舉、民主管理、民主決策、民主監(jiān)督等民主權(quán)利提供了法律保障。目前已經(jīng)在全國(guó)300多個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)實(shí)行的鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)干部“公推直選”為黨員和群眾行使選舉權(quán)提供了制度化的保障。城市居民委員會(huì)直選的試點(diǎn)工作也收到了很好的效果�！�24〕

　　(九)以民間力量制約權(quán)力

　　民間力量是指與國(guó)家相對(duì)的公民個(gè)人或社會(huì)組織，后者通過(guò)法律維權(quán)、集體行動(dòng)或強(qiáng)大的輿論壓力而展示出自己制約權(quán)力的能量和力量�！�25〕改革開(kāi)放30年來(lái)，隨著中國(guó)逐步走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)和民主法治，人們的利益意識(shí)和權(quán)利意識(shí)不斷增強(qiáng)，公共政策的制定與執(zhí)行與人們切身利益和權(quán)利的關(guān)系越來(lái)越密切，公民維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的愿望日益強(qiáng)烈。有越來(lái)越多的公民個(gè)人和他們所結(jié)成的各種社會(huì)組織努力通過(guò)自己的個(gè)體或集體行動(dòng)而對(duì)公共權(quán)力的運(yùn)行施加影響。大規(guī)模的信訪特別是集體上訪已經(jīng)成為公民表達(dá)自己意見(jiàn)的一條重要渠道。據(jù)統(tǒng)計(jì)，從1992年到2004年全國(guó)縣以上黨政機(jī)關(guān)受理的信訪數(shù)量呈持續(xù)上升趨勢(shì)，2005年以后有所下降，但即便如此， 2006年信訪總量仍在1000萬(wàn)件(人)次以上。在信訪總量中，采取書(shū)信形式的占25%，采取走訪形式的占75%以上，而在走訪中，5人以上的集體上訪的人次約占走訪總?cè)舜蔚?0%以上�！�26〕近年來(lái)頻頻發(fā)生的群體性事件也是民間力量抗?fàn)帣?quán)力濫用和腐敗現(xiàn)象的一種重要形式。舉報(bào)在權(quán)力監(jiān)督中也發(fā)揮著重要作用。中紀(jì)委有關(guān)負(fù)責(zé)人指出，公民信訪舉報(bào)已經(jīng)成為發(fā)現(xiàn)腐敗案件線索的一條重要渠道，有的省份檢察機(jī)關(guān)80%以上的腐敗案件線索是通過(guò)公民舉報(bào)發(fā)現(xiàn)的，公民舉報(bào)在權(quán)力監(jiān)督和反腐敗中發(fā)揮了重要作用。公民拿起憲法和法律的武器通過(guò)行政訴訟維護(hù)自己正當(dāng)權(quán)益的行動(dòng)這些年來(lái)越來(lái)越多。據(jù)最高人民法院公布的數(shù)據(jù)，從1990年實(shí)施《行政訴訟法》至今，我國(guó)各級(jí)人民法院受理的一審行政訴訟案件數(shù)量已經(jīng)超過(guò)100多萬(wàn)件，我國(guó)民告官的勝訴率是30%，高于國(guó)外20%的勝訴率。〔27〕這些都反映出我國(guó)民間力量在權(quán)力監(jiān)督中開(kāi)始發(fā)揮一定的作用。

　　總之，改革開(kāi)放30年來(lái)，經(jīng)過(guò)黨和政府以及社會(huì)各界的努力，我國(guó)在權(quán)力監(jiān)督方面發(fā)生了許多重要的變化，取得了長(zhǎng)足的進(jìn)展。這些重要變化和進(jìn)展為進(jìn)一步加強(qiáng)權(quán)力監(jiān)督奠定了堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)Ｍ?幣參?綰謂?徊郊憂咳??嘍教峁┝擻幸嫻鈉艫稀?

　　來(lái)源：社會(huì)科學(xué)研究 2008.4

相關(guān)熱詞搜索：改革開(kāi)放 進(jìn)展 權(quán)力 年來(lái) 變化