齊介侖：公共財(cái)政預(yù)算改革的繁難與突破

　　兩會(huì)召開(kāi)在即，各方人士登臺(tái)，各種話題演繹，建議層出不窮，在這樣一個(gè)一年一度政治人聚會(huì)的關(guān)節(jié)點(diǎn)上，我們認(rèn)為，相對(duì)于在具體事件上的論爭(zhēng)以及對(duì)于瑣碎的制度性缺憾的小修小補(bǔ)，真正具備重大推進(jìn)價(jià)值及深遠(yuǎn)戰(zhàn)略意義的財(cái)政預(yù)算改革，不能再“走過(guò)場(chǎng)”，理應(yīng)且必須成為今后兩會(huì)期間人大代表、政協(xié)委員們重點(diǎn)討論、質(zhì)疑、問(wèn)責(zé)的根本性問(wèn)題。

　　問(wèn)渠哪得清如許，為有源頭活水來(lái)，隔靴搔癢、表面文章、形式主義甚至結(jié)黨營(yíng)私、裹挾民意的政策性提案與討論，不單無(wú)益，甚至有害，而財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)與否本就直接關(guān)涉公民的基本權(quán)利，再進(jìn)一步，其對(duì)官場(chǎng)貪腐之氣的蕩滌，對(duì)于中國(guó)公平、民主社會(huì)的構(gòu)建，對(duì)于當(dāng)下已經(jīng)或即將外化的各種矛盾、問(wèn)題的解決，對(duì)于相關(guān)不合理制度的修正與廢止，將起到基礎(chǔ)性、全局性作用。

　　過(guò)于技術(shù)性的闡釋難以為普通民眾所接受，那么，不妨將這一貌似復(fù)雜的問(wèn)題，簡(jiǎn)單化處理：一個(gè)家庭，由數(shù)兄妹構(gòu)成，有一個(gè)家長(zhǎng)，那么，作為其中不可或缺、在經(jīng)濟(jì)上做了不小貢獻(xiàn)的一分子，一年來(lái)這個(gè)家庭的總體收入你總該大概知曉吧？一年過(guò)去了，家里的花銷到底有多大，這些錢(qián)基本上花在了哪些地方，去搞個(gè)清楚，應(yīng)該是不成問(wèn)題的吧？

　　能夠?qū)ι厦鎲?wèn)題做出否定回答的，或許是基于下面三種情況：第一，家長(zhǎng)作風(fēng)太嚴(yán)重，人家就是不告訴你，沒(méi)理由。第二，你的權(quán)利意識(shí)不夠，加上你對(duì)這個(gè)不關(guān)心，認(rèn)為掙了錢(qián)上交就行了，至于家長(zhǎng)怎么花，那就不管了。第三，確實(shí)也想知道具體情況，但又無(wú)據(jù)可查、無(wú)法了解。

　　之所以作此類比，實(shí)在是因?yàn)椋�在邏輯上，�?guó)家的財(cái)政預(yù)算同樣具備這樣一個(gè)清晰的推導(dǎo)過(guò)程。告別計(jì)劃經(jīng)濟(jì)，迎來(lái)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)，在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，基本上所有公民都已被框入所謂納稅人的范疇之內(nèi)，強(qiáng)制性的稅收征管實(shí)為政府的一個(gè)基本職能，無(wú)可厚非，但政府征稅，征了多少稅，辛辛苦苦掙來(lái)的錢(qián)被強(qiáng)行征稅之后，這些錢(qián)到底計(jì)劃或者已經(jīng)用到了哪些地方，是果真“取之于民、用之于民”了，還是說(shuō)被鋪張浪費(fèi)在了非理性投資、轉(zhuǎn)手進(jìn)了政府官員的口袋、變成了公務(wù)員的盤(pán)中餐，或者是，官員們拿著這些錢(qián)，買了幾輛好車，蓋了幾所豪華辦公大樓？

　　時(shí)下的公共財(cái)政預(yù)算，問(wèn)題太重。

　　作為權(quán)利人主體的納稅人或“大而言之”中華人民共和國(guó)公民，其對(duì)權(quán)力機(jī)關(guān)及行政機(jī)構(gòu)的問(wèn)詢、問(wèn)責(zé)，是《憲法》明確告知且必須得到保障的基本權(quán)利，換言之，沒(méi)有權(quán)利、只有義務(wù)的國(guó)家與社會(huì)，是不可想象的，而預(yù)算的科學(xué)性、公開(kāi)、透明以及決策過(guò)程的民主化、執(zhí)行過(guò)程的可監(jiān)督，這一系列問(wèn)題，牽涉公民基本人權(quán)，更與國(guó)家的民主、法制、和諧唇齒相依，媒體與公眾人士須反復(fù)澄清、充分辯論，并假以時(shí)日待之以真正落實(shí)。

　　預(yù)算公開(kāi)，治本之策，繁難之下，必將突破。

　　繁難

　　關(guān)于公共財(cái)政預(yù)算的所指，現(xiàn)有的中國(guó)學(xué)者對(duì)此存在不同認(rèn)識(shí)，主要原因則是因?yàn)楦髯匝芯款I(lǐng)域的不同，財(cái)政經(jīng)濟(jì)學(xué)家與憲政、法律學(xué)家對(duì)此問(wèn)題的理解多有不同。有些學(xué)者說(shuō)，公共預(yù)算就是把政府財(cái)政的錢(qián)用于公共服務(wù)的目的，于是叫做公共預(yù)算，該觀點(diǎn)更多指代的是款項(xiàng)的去向。大多學(xué)者并不贊成上述觀點(diǎn)，認(rèn)為如此定義是片面的、錯(cuò)誤的理解。如今學(xué)界較為主流且日益達(dá)成共識(shí)的簡(jiǎn)單定義則是，政府花錢(qián)，它應(yīng)該是一個(gè)公共的過(guò)程，它首先應(yīng)該是一個(gè)經(jīng)由民主討論決定的過(guò)程，是一個(gè)公開(kāi)、透明的過(guò)程，另外，是需要接受大家監(jiān)督的過(guò)程，而此時(shí)所謂的公共，更多指代的則是它的外部性。

　　本文的立場(chǎng)顯然支持后者。

　　財(cái)政必將關(guān)涉收與支，坦率而言，對(duì)于任何一個(gè)政府來(lái)說(shuō)，它本身并不創(chuàng)造經(jīng)濟(jì)價(jià)值，但它卻是一個(gè)消費(fèi)組織，那么，既然消費(fèi)便需要去收錢(qián)，錢(qián)從哪里來(lái)？依照當(dāng)今民主法制國(guó)家的一般方法，政府所有資金來(lái)源必須通過(guò)稅收的方式征取，收入的所有大帳必須納入法制化軌道，但中國(guó)目前的財(cái)政狀況混亂不堪，盡管國(guó)家已在一定程度上推進(jìn)“費(fèi)改稅”，但“費(fèi)”的名目之繁多以及款項(xiàng)之龐雜，依舊讓人眼花繚亂�！百M(fèi)”的缺乏民主監(jiān)督以及征收原因、方式的非科學(xué)飽受質(zhì)疑，“費(fèi)”需統(tǒng)一納入“稅”的框架里來(lái)。

　　“稅”的重要性則簡(jiǎn)單明了。計(jì)劃經(jīng)濟(jì)年代，政府所有征稅單位基本為國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)，工人在單位領(lǐng)工資，農(nóng)民在田里耕作，并不需要本人從自己腰包里向外掏錢(qián)繳稅，但在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，大家的普遍工資在提升，企業(yè)的所有制狀況也發(fā)生了諸多變化，國(guó)家的財(cái)稅來(lái)源不但出自國(guó)有企業(yè)，更有很大一塊來(lái)自民營(yíng)企業(yè)，在這樣一個(gè)狀態(tài)下，個(gè)人需要繳納個(gè)人所得稅，企業(yè)需要承擔(dān)各種相關(guān)稅負(fù)，個(gè)人、企業(yè)與國(guó)家財(cái)政發(fā)生直接關(guān)聯(lián)。

　　既然“費(fèi)”需要統(tǒng)一進(jìn)“稅”的籠子里，而且地方政府的所謂“土地出讓金”亦需以稅收方式收攏國(guó)庫(kù)，那么“稅”的征收方式勢(shì)必需要法定化、科學(xué)化，不能“朝令夕改”，更不能想征多少就征多少。伴隨著稅收日漸走入公眾生活，關(guān)于公民被強(qiáng)制納稅之后對(duì)于國(guó)家稅收規(guī)模、稅收去向的關(guān)心自然是與前者一脈相承。財(cái)政預(yù)算的公開(kāi)與否，決策是否民主化，錢(qián)花得到底合理不合理，對(duì)公眾明示、澄清，自然是政府財(cái)政的題中應(yīng)有之意，而目前的狀況則是，有關(guān)國(guó)家財(cái)政預(yù)算的編制及執(zhí)行，民眾不但無(wú)從了解詳情，甚至連政府官員都很難說(shuō)清。

　　依據(jù)中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍在接受本刊記者采訪時(shí)的表述，財(cái)政預(yù)算是一個(gè)國(guó)家至為重要的事情，但即便如此重要，卻根本未獲重視，其在程序操作上存在嚴(yán)重問(wèn)題�！吧贁�(shù)人坐在那里編預(yù)算，領(lǐng)導(dǎo)在那里拍板，在形式上他是拿到人大來(lái)了，橡皮圖章給你蓋一下，但這個(gè)預(yù)算我們還是不知道。你把我們的錢(qián)征去了，可你怎么花我們卻不知道�！�

　　蔡定劍認(rèn)為，對(duì)于政府官員貪腐風(fēng)氣的遏止，需從制度層面約束，而口頭上、文字上的限制，希冀借由所謂道德標(biāo)準(zhǔn)來(lái)規(guī)制公務(wù)員的行為，是靠不住的邏輯�！澳惆l(fā)文件說(shuō)，你們不許吃喝，但他手里有錢(qián)啊，他不吃喝？吃喝了你也不知道啊。老實(shí)說(shuō)，之前的那些反腐敗措施，都是無(wú)效的，這個(gè)問(wèn)題涉及到反腐敗的根本。如果政府官員在花錢(qián)上沒(méi)有規(guī)矩，那么，你這個(gè)社會(huì)還能叫法制社會(huì)？你的法制就是到街上抓老百姓、處罰老百姓？”

　　當(dāng)下中國(guó)的財(cái)政預(yù)算是怎樣一個(gè)狀態(tài)呢？首先決策缺乏民主�；�本上講，我們的預(yù)算是財(cái)政部來(lái)編，政府領(lǐng)導(dǎo)來(lái)定，定了以后通過(guò)人代會(huì)的形式通過(guò)，走走過(guò)場(chǎng)。但人代會(huì)通過(guò)的到底是什么呢？其實(shí)，無(wú)非是一個(gè)預(yù)算報(bào)告，在之前數(shù)年，甚至只是一張紙，紙的上面開(kāi)列幾項(xiàng)比較大的數(shù)字。比如，今年有多少收入，要花多少錢(qián)，要干什么。實(shí)際上，人大見(jiàn)不到真正的報(bào)告，也沒(méi)有預(yù)算的報(bào)表。在該報(bào)告中，不但每個(gè)項(xiàng)目具體花了多少錢(qián)沒(méi)有得以呈現(xiàn)，報(bào)告中政府各個(gè)部門(mén)的預(yù)算也是沒(méi)有的，更不要說(shuō)每個(gè)部門(mén)下面各個(gè)機(jī)構(gòu)到底是怎么用錢(qián)的。據(jù)悉，國(guó)務(wù)院部門(mén)眾多，在早前的財(cái)政預(yù)算里，連這些部門(mén)的預(yù)算都沒(méi)有，民政部、教育部、財(cái)政部花了多少錢(qián)，下面機(jī)構(gòu)花了多少錢(qián)，一概語(yǔ)焉不詳。

　　據(jù)本刊記者了解到的情況，原來(lái)的預(yù)算是怎樣編制的呢？到了年終了，發(fā)一個(gè)通知下去，給各個(gè)政府部門(mén)，說(shuō)，我們要編預(yù)算了，你們報(bào)吧。各個(gè)部門(mén)一報(bào)，財(cái)政部門(mén)把這些預(yù)算一拼，報(bào)的可能多了，然后就各砍30%或20%，稱作預(yù)算拼盤(pán)。你報(bào)的多就給的多，也不看具體目標(biāo)和效果如何，而且各個(gè)部門(mén)所報(bào)預(yù)算并無(wú)科學(xué)依據(jù)，但你報(bào)預(yù)算，我就給你拼起來(lái)，你報(bào)了，我根據(jù)你權(quán)力的大小，往下砍，你權(quán)力大，就不敢砍你的，你權(quán)力小就多砍你一點(diǎn)。如此邏輯，嚴(yán)重違背科學(xué)原則，更是對(duì)公民繳稅效果的褻瀆。

　　突破

　　雖然有關(guān)體制性、制度性問(wèn)題在當(dāng)下政治氛圍內(nèi)看似無(wú)法更動(dòng)，屬無(wú)可奈何，但財(cái)政預(yù)算朝著“公開(kāi)”的方向與路徑延展是沒(méi)有任何問(wèn)題的，行得通，也必須要走。在預(yù)算公開(kāi)的過(guò)程中，民眾的主動(dòng)參與、監(jiān)督，將順勢(shì)而為地刺激、推動(dòng)與之連帶的各種相關(guān)問(wèn)題得以解決，但決策的不公開(kāi)、不透明以及監(jiān)督機(jī)制的缺位，將導(dǎo)致大量問(wèn)題永無(wú)解決的時(shí)間表，且各種矛盾日益蓄積，存在風(fēng)險(xiǎn)加大的可能。

　　財(cái)政預(yù)算無(wú)涉政黨政治，各方爭(zhēng)議較小，以預(yù)算改革為突破口，進(jìn)而推進(jìn)各種改革措施的落定，對(duì)于增強(qiáng)政府控制力、杜絕貪腐、優(yōu)化資源配置等諸多方面，具備深遠(yuǎn)意義，而在此實(shí)施環(huán)節(jié)，能夠碰到的所謂困難與阻礙，其實(shí)無(wú)非某些地方政府對(duì)此的顧慮、心存念想貪官的抵制、利益群體的不合作等不可見(jiàn)光的因素。推開(kāi)這扇窗戶，打破這些障礙，沿著正確的方向改革，一切將柳暗花明。

　　依據(jù)財(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長(zhǎng)賈康對(duì)本刊記者的表述，如若打破已故經(jīng)濟(jì)學(xué)家楊小凱所謂中國(guó)經(jīng)濟(jì)“后發(fā)劣勢(shì)”之瓶頸，推進(jìn)公共財(cái)政預(yù)算改革實(shí)為當(dāng)下最佳切入點(diǎn)。賈康認(rèn)為，財(cái)政預(yù)算改革需要重點(diǎn)關(guān)注以下幾個(gè)問(wèn)題：首先，預(yù)算亟需公開(kāi)，只有公開(kāi)，后面的事情才有討論的基礎(chǔ)。其次，民眾、媒體等各方監(jiān)督不可缺位，且需對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況提出評(píng)估意見(jiàn)。另外，預(yù)算的過(guò)程理應(yīng)是一個(gè)各方博弈、相互妥協(xié)后最終達(dá)成共識(shí)的最佳方案設(shè)計(jì)，盡量聽(tīng)取各利益群體的聲音。再者，預(yù)算并非鐵板一塊，如遇緊急狀況，可提出修正，但需事前通報(bào)，而非事后告知。

　　中國(guó)政法大學(xué)憲政研究所所長(zhǎng)蔡定劍認(rèn)為，公共預(yù)算改革，第一是要科學(xué)、要細(xì)化，要做部門(mén)預(yù)算，這個(gè)預(yù)算應(yīng)該是完整信息的集合，但細(xì)化的含義并非瑣碎，要確保信息的可讀、可理解，讓人大代表看得懂。第二，預(yù)算要體現(xiàn)民主。第三，要增強(qiáng)人大的審議能力，人大要做一些實(shí)質(zhì)性的審議，而非走形式。第四，預(yù)算批準(zhǔn)之后，在執(zhí)行過(guò)程中，要建立有效的監(jiān)督機(jī)制，用制度和措施來(lái)監(jiān)督預(yù)算執(zhí)行情況。

　　“有些預(yù)算細(xì)化之后，比如廣東、河北、河南焦作。預(yù)算確實(shí)細(xì)化了，但預(yù)算很厚，廣州說(shuō)了，預(yù)算已經(jīng)半人高了，每個(gè)部門(mén)的信息全都有了。這帶來(lái)一個(gè)新的問(wèn)題：人大代表開(kāi)兩天會(huì)，會(huì)期太短，根本看不懂。原來(lái)是一張紙，現(xiàn)在變成了好幾本書(shū)，在短短的幾天之內(nèi)，只能是看得一頭霧水。從民主監(jiān)督的角度，我們覺(jué)得，不單純要細(xì)化，還要科學(xué)地細(xì)化，要把某些信息過(guò)濾掉。”

　　蔡定劍認(rèn)為，可考慮將人代會(huì)開(kāi)會(huì)時(shí)間延長(zhǎng)或?qū)徸h程序前移，前移到人代會(huì)專門(mén)委員會(huì)階段，確保人大會(huì)有事可干，實(shí)現(xiàn)真正意義上的審議。另外，可考慮增強(qiáng)人大代表對(duì)預(yù)算的裁量權(quán)，有權(quán)讓他們提出預(yù)算修正案。同時(shí)，在人大代表選舉機(jī)制無(wú)法變革的前提下，盡力打消人大代表不敢提供修正意見(jiàn)的顧慮，增強(qiáng)其專業(yè)技能的培養(yǎng)，也是需重點(diǎn)提及的一環(huán)。

　　不管在操作方式上如何實(shí)現(xiàn)，預(yù)算公開(kāi)的大方向是確定無(wú)疑的，而這也是我們關(guān)注和呼吁的基點(diǎn)所在。關(guān)注財(cái)政預(yù)算改革，關(guān)注公民社會(huì)的構(gòu)建，我們需在討論中前進(jìn)。因?yàn)椋�只要可以討論，只要程序民主，方法一定�?huì)成熟起來(lái)的。

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