任春娟：關(guān)于省管縣財(cái)政體制的若干思考

　　從上世紀(jì)80年代初開始，我國普遍推行市管縣行政體制。無論是經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限、財(cái)政還是人事制度管理方面，都是實(shí)行由省下達(dá)到市，再由市下達(dá)到縣的方式。根據(jù)“一級(jí)政府一級(jí)財(cái)政”的要求，全國各省的財(cái)政大體上都是中央轉(zhuǎn)移支付給省，省轉(zhuǎn)移支付給市，市再分配到縣，即在省以下的財(cái)政體制，實(shí)行的是市管縣財(cái)政體制。市管縣體制從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)軌過程中，對(duì)密切城鄉(xiāng)關(guān)系、解決當(dāng)時(shí)的行政區(qū)域和經(jīng)濟(jì)區(qū)域的磨合，擴(kuò)大經(jīng)濟(jì)區(qū)范圍，起到了一定的促進(jìn)作用。然而，面對(duì)經(jīng)濟(jì)全球化，特別是隨著我國政治、經(jīng)濟(jì)體制改革的推進(jìn)、加入WTO和社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體系的不斷完善，市管縣體制所產(chǎn)生的初始效應(yīng)日漸式微。有的地方“小馬拉大車”，不但未能帶動(dòng)所轄縣的經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，還出現(xiàn)了市“吃”縣、市“卡”縣現(xiàn)象，其弊端和矛盾日益顯現(xiàn)。

　　面對(duì)種種困境，部分省市開始嘗試“省管縣”體制，所謂“省管縣”體制，是指與省市縣行政管理關(guān)系由目前的“省—市—縣”三級(jí)體制轉(zhuǎn)變?yōu)椤笆　�市、縣”二級(jí)體制，對(duì)縣的管理由現(xiàn)在的“省管市—市管縣”模式，變?yōu)橛墒√娲�市，�?shí)行“省管縣”模式，其內(nèi)容包括人事、財(cái)政、計(jì)劃、項(xiàng)目審批等原由市管理的所有方面。自1992年至今的15年間，全國已有浙江、安徽、湖北、河南、山東、江蘇等22個(gè)�。ㄊ校�，先后將部分歸屬于地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)直接賦予經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣，在財(cái)政體制等方面試行“省管縣”，邁出行政區(qū)劃改革的第一步。

　　1994年，全國實(shí)行分稅制財(cái)政管理體制，浙江從實(shí)際出發(fā)，堅(jiān)持并不斷完善富有浙江特色的省管縣財(cái)政體制：浙江在劃分稅種的基礎(chǔ)上，確定市、縣地方財(cái)政收入比1993年基數(shù)增長部分，省與市、縣實(shí)行“二、八”分成，稅收返還額在1993年基數(shù)上逐年遞增，遞增率與本地上劃中央的收入增長率掛鉤，市、縣按1∶0.3系數(shù)遞增增加的返還額，省財(cái)政集中20%。從1995年開始，浙江根據(jù)經(jīng)濟(jì)的發(fā)達(dá)程度，先后針對(duì)不同的縣、市制定了“兩保兩掛”、“兩保兩聯(lián)”、“億元縣上臺(tái)階”等政策：對(duì)地方財(cái)政收入超過億元的縣(市)，實(shí)行“億元縣上臺(tái)階”獎(jiǎng)勵(lì)政策；
對(duì)貧困縣和次貧困縣，實(shí)行“兩保兩掛”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策；
對(duì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)或較發(fā)達(dá)市縣，實(shí)行“兩保兩聯(lián)”補(bǔ)助和獎(jiǎng)勵(lì)政策。對(duì)地級(jí)市實(shí)行“三保三聯(lián)（掛）”補(bǔ)助政策和城建稅超基數(shù)返還等措施。2003年，省對(duì)市、縣(市)財(cái)政體制作了進(jìn)一步完善，對(duì)發(fā)達(dá)和欠發(fā)達(dá)市、縣（市）的財(cái)政政策分別整合歸并為“兩保一掛”和“兩保兩掛”政策。

　　隨著多年的發(fā)展和積累，一些經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣逐漸具備了較強(qiáng)的集聚和輻射功能，浙江省政府認(rèn)識(shí)到進(jìn)一步增強(qiáng)經(jīng)濟(jì)強(qiáng)縣的綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力，可以帶動(dòng)全省經(jīng)濟(jì)的快速增長。1992年浙江省對(duì)13個(gè)強(qiáng)縣下放審批權(quán)；
1997年試行給予蕭山、余杭兩縣部分地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。2002年浙江省適時(shí)出臺(tái)“強(qiáng)縣擴(kuò)權(quán)”政策，賦予強(qiáng)縣以地級(jí)市的經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限，替強(qiáng)縣松綁，從而進(jìn)一步提高了省管縣財(cái)政體制運(yùn)行的效率。

　　實(shí)行省管縣財(cái)政體制，使浙江的縣域經(jīng)濟(jì)得到較快發(fā)展，而經(jīng)濟(jì)發(fā)展中產(chǎn)生的大量經(jīng)濟(jì)事務(wù)和社會(huì)管理事務(wù)需要縣（市）級(jí)政府以更高效的方式去處理，但按照現(xiàn)行的市管縣行政體制，垂直機(jī)構(gòu)過多，有相當(dāng)一部分經(jīng)濟(jì)、社會(huì)管理權(quán)限在省轄市、地級(jí)市和省里，縣（市）級(jí)的行政職能弱，經(jīng)濟(jì)調(diào)控手段缺乏。一方面，市級(jí)財(cái)政與縣級(jí)財(cái)政的關(guān)系是平等的關(guān)系，財(cái)政資金、�？�、項(xiàng)目、財(cái)政預(yù)算由省對(duì)縣直接下達(dá)；
另一方面，縣級(jí)行政權(quán)、審批權(quán)、部分的人事權(quán)和其他行政管理仍然由市級(jí)管理，市級(jí)行政還覆蓋全市性事權(quán)，實(shí)行省管縣財(cái)政體制使市級(jí)的積極性受到一定的影響，由此也帶來了一些矛盾和問題：一是一些縣（市）的城市建設(shè)勁頭、規(guī)模與速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)超過市（地），不滿足于只擴(kuò)大部分經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限。二是地級(jí)市對(duì)擴(kuò)權(quán)縣市的支持力度減弱。如一些地方在地級(jí)市權(quán)力下放后，將市級(jí)財(cái)政的財(cái)力更多地投向市區(qū)，幫扶縣(市)發(fā)展的積極性相對(duì)降低。三是一些地級(jí)市出于種種原因，不愿放棄權(quán)力，甚至出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭權(quán)的現(xiàn)象。如一些地級(jí)市為了部門利益，在養(yǎng)路費(fèi)、車輛附加、交通規(guī)費(fèi)等的征收中，出現(xiàn)市與擴(kuò)權(quán)縣爭收的現(xiàn)象。四是部分?jǐn)U權(quán)縣市反映，下放的權(quán)力虛多實(shí)少，沒有形成完善順暢的運(yùn)行機(jī)制，擔(dān)心有些權(quán)限難以落實(shí)。五是垂直部門在擴(kuò)權(quán)政策中定位模糊。土地、金融、工商、稅務(wù)等垂直部門對(duì)當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展具有舉足輕重的影響，但它們各自都有自上而下的一套行政體制和管理體制，擴(kuò)權(quán)政策要真正落實(shí)，也需要這些垂直部門的積極支持與配合。六是擴(kuò)權(quán)的縣(市)事實(shí)上與原來隸屬的地級(jí)市在行政管理上脫鉤，催生了與市縣的矛盾。擴(kuò)權(quán)縣既要主動(dòng)維護(hù)對(duì)省一級(jí)部門的話語權(quán)，還要維護(hù)與地級(jí)市的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，這就大大增加了這些縣(市)進(jìn)行協(xié)調(diào)的工作量。

　　鑒于浙江在全國改革現(xiàn)行行政管理體制和經(jīng)濟(jì)發(fā)展上有一定的先發(fā)優(yōu)勢(shì)，筆者認(rèn)為，浙江應(yīng)進(jìn)一步深化和完善省管縣財(cái)政體制。改革的方向，要以符合浙江縣域經(jīng)濟(jì)和城市化的長遠(yuǎn)發(fā)展為出發(fā)點(diǎn)，大體可以分幾步走：第一步，改革目前的市管縣體制，省對(duì)縣（市）的財(cái)政進(jìn)行直管，并適當(dāng)下放經(jīng)濟(jì)管理權(quán)，但仍維持市對(duì)縣的行政領(lǐng)導(dǎo)地位，這一步驟目前浙江省已基本完成。下一步，應(yīng)按照黨的十七大精神，加快理順縣市關(guān)系，確定市縣功能，進(jìn)一步擴(kuò)充縣的權(quán)限和職能，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)的健康協(xié)調(diào)發(fā)展。

　　當(dāng)然，我國要真正理順省市的行政關(guān)系，擴(kuò)大縣一級(jí)行政管理權(quán)限，還有不少難題需要跨躍。省級(jí)有關(guān)部門應(yīng)把大量的行政審批權(quán)限和經(jīng)濟(jì)管理權(quán)限下放到縣，有些中央和省直屬單位也要把應(yīng)屬縣的權(quán)力下放，增強(qiáng)公共政策的有效性，特別要通過制度規(guī)則將各自的權(quán)限加以明確。

　　總之，行政體制改革，由于事關(guān)中央與地方關(guān)系，地方與地方關(guān)系，條塊關(guān)系，以及各級(jí)政府職能的合理設(shè)定等重要問題，因此，既要積極探索，有所創(chuàng)新，又要保持穩(wěn)定，謹(jǐn)慎從事。應(yīng)按照中央的精神，遵循逐步推進(jìn)的原則，理順各種關(guān)系，在加強(qiáng)諸多配套改革的情況下，積極穩(wěn)步推進(jìn)。

　　來源：《政策暸望》

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