張華：歐洲聯(lián)盟對外人權(quán)政策的法律分析

　　[內(nèi)容提要]歐盟對外人權(quán)政策是在對外關(guān)系實踐中逐漸形成的，所有以人權(quán)為導(dǎo)向的歐盟對外政策“交集”在一起，呈現(xiàn)出“多層次、寬領(lǐng)域、全方位、高規(guī)格”的特征。除傳統(tǒng)的政治和經(jīng)濟工具外，歐盟在實施對外人權(quán)政策時更傾向于在國際法規(guī)則框架下運用自治性立法措施和“人權(quán)條款”之類的法律工具，體現(xiàn)了歐盟以“軟實力”方式推行“人權(quán)外交”的特質(zhì)。制約歐盟對外人權(quán)政策進一步發(fā)展的法律困境是：歐盟缺乏總體性的人權(quán)權(quán)能；
對外人權(quán)政策缺乏一致性與連續(xù)性；
而最新的《里斯本條約》對此也未作出實質(zhì)性的變革。因此，歐盟在現(xiàn)階段推行對外人權(quán)政策時，應(yīng)盡量避免干涉他國內(nèi)政，并將部分精力回歸于內(nèi)部人權(quán)政策的建設(shè)。

　　[關(guān)鍵詞]尊重人權(quán) 人權(quán)外交 國際法 歐盟對外人權(quán)政策

　　人權(quán)政策在歐盟法律體系中具有“憲法性”的示范效應(yīng)。“尊重人權(quán)”既是歐洲聯(lián)盟成立和運作的基礎(chǔ)、目標(biāo)和價值，亦是彌補其“民主赤字”和應(yīng)對合法性危機的必然要求。由于歷史原因，歐共體最初在基礎(chǔ)條約中并無只言片語提及人權(quán)，而是更多地將精力集中于經(jīng)濟一體化建設(shè)。通過歐洲法院對基礎(chǔ)條約“能動主義”式的司法解釋，“尊重人權(quán)”才成為歐盟法中的一項基本原則。迄今為止，歐盟基礎(chǔ)條約尚未明確以“人權(quán)政策”為題對該政策作出系統(tǒng)規(guī)定，但大量的歐盟法律與實踐均反映其客觀存在。[1]人權(quán)政策由內(nèi)外兩個層面構(gòu)成。較之于內(nèi)部層面，歐盟對外人權(quán)政策由于涉及第三國和國際組織而對國際關(guān)系影響深遠，并且歐盟在這一政策領(lǐng)域的實踐也是“自成一類”的，代表了西方“人權(quán)外交”的新發(fā)展，[2]因此本文嘗試就該項政策從歐盟法角度作一初步探究。

　　一　歐盟對外人權(quán)政策的界定

　　歐盟基礎(chǔ)條約對共同外交與安全政策、共同商業(yè)政策和發(fā)展合作政策這三類對外政策作了明確規(guī)定。其余的共同政策雖然只有內(nèi)部層面的規(guī)定，但根據(jù)歐盟對外關(guān)系法中的“平行主義原則”，歐共體[3]在這些共同政策的對外層面無疑也享有一定的權(quán)能。相形之下，對外人權(quán)政策雖然客觀上存在豐富的實踐，但似乎在基礎(chǔ)條約中沒有恰當(dāng)?shù)摹懊�分”。如何看待歐盟對外人權(quán)政策尷尬的法律基礎(chǔ)？如何正確界定這一事實上的政策？該政策在實踐中又呈現(xiàn)出怎樣的特征？歐盟法學(xué)界迄今對這些問題鮮有論及。

　　(一)法律基礎(chǔ)

　　歐盟對外人權(quán)政策的法律基礎(chǔ)主要體現(xiàn)為基礎(chǔ)條約中的有關(guān)“目的性條款”(objectives clause)�！稓W洲聯(lián)盟條約》第6(1)條原則性地規(guī)定：“歐洲聯(lián)盟建立在自由、民主、尊重人權(quán)和基本自由以及法治這些成員國共同的原則基礎(chǔ)之上”。而根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第49條，歐洲國家只有在尊重以上原則的前提下才能提出加入歐盟的申請。即便是歐盟成員國，若其存在嚴重和持續(xù)性地違反這些原則的情形，則根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第7(3)條和《歐共體條約》第309(1)、(2)條中的程序，該成員國在基礎(chǔ)條約框架下享有的某些權(quán)利——包括該國政府代表在部長理事會中的投票權(quán)，將會被中止。這些規(guī)定總體上為歐盟實施對外人權(quán)政策提供了“憲法”層面的依據(jù)。

　　具體到對外關(guān)系領(lǐng)域，《歐共體條約》第177(2)條規(guī)定，歐共體的發(fā)展合作政策“應(yīng)有助于發(fā)展和鞏固民主與法治，以及尊重人權(quán)和基本自由這一總體目標(biāo)(general objective)的實現(xiàn)”；
第181a(1)條進而以同樣的措辭規(guī)定歐共體在與第三國的經(jīng)濟、財政和技術(shù)合作領(lǐng)域也應(yīng)遵守這一總體目標(biāo)。事實上，“總體目標(biāo)”這一措辭暗示著“尊重人權(quán)和基本自由”亦應(yīng)適用于歐共體/歐盟其他對外關(guān)系領(lǐng)域。因為《歐洲聯(lián)盟條約》第11(1)條規(guī)定，歐盟共同外交與安全政策的目標(biāo)之一是：“發(fā)展和鞏固民主與法治，以及尊重人權(quán)和基本自由”。而《歐洲聯(lián)盟條約》第3條規(guī)定：“在尊重和發(fā)展歐共體成果的同時，歐盟應(yīng)具備一個單一的組織機構(gòu)框架，以保證為實現(xiàn)其目標(biāo)而采取的行動的一致性和連續(xù)性”。所以，從對外關(guān)系一致性的角度考慮，“尊重人權(quán)和基本自由”構(gòu)成歐盟對外關(guān)系的總體目標(biāo)，對外人權(quán)政策正是建立在這一基礎(chǔ)之上的。

　　此外，歐盟機構(gòu)通過的大量“軟法”(soft law)[4]文件同樣促進了對外人權(quán)政策的發(fā)展。自20世紀90年代以來，歐盟委員會在向理事會和歐洲議會發(fā)布的“通訊”(communication)中，不僅要求將人權(quán)作為對外關(guān)系的主流目標(biāo)，而且還提供了一系列的工具和手段以加強歐盟對外人權(quán)政策的實施效果。例如，委員會發(fā)布的通訊：《關(guān)于歐盟在第三國促進人權(quán)和民主化中之作用》(2001年)[5]和《賦予歐盟與地中�；锇橹�人權(quán)和民主化活動以活力：戰(zhàn)略指南》(2003年)，[6]成為歐盟近年來加強對外人權(quán)政策一致性和實施歐洲睦鄰政策(European Neighbourhood Policy，簡稱ENP)的主要依據(jù)。此外，理事會頻繁通過了大量的“人權(quán)指南”(EU Guidelines on Human Rights)政策文件，涵蓋主題有：死刑(1998年；
2008年更新)、酷刑和其他殘忍、不人道或有辱人格之待遇或懲罰(2001年；
2008年更新)、人權(quán)對話(2001年)、兒童與武裝沖突(2003年)、人權(quán)維護者(2004年)、遵守人道主義法(2005年)、促進與保護兒童權(quán)利(2007年)。[7]這類文件確保歐盟各職能部門在對外人權(quán)政策中的行動更為一致和有效。

　　簡而言之，對外政策的定義可以表述為：國際關(guān)系的獨立行為體(一般為國家)所實施的官方對外關(guān)系的集合。[8]類似地，歐盟對外人權(quán)政策可依此界定為：歐盟所實施的以人權(quán)為導(dǎo)向的對外關(guān)系的集合。[9]就法律淵源而言，歐盟對外人權(quán)政策由歐盟基礎(chǔ)條約體系中的“目的性”條款、歐共體與第三國或集團締結(jié)的國際協(xié)定之中的“人權(quán)條款”、歐盟機構(gòu)的自治性立法以及“軟法”文件組成。但由于歐盟基礎(chǔ)條約中并無對外人權(quán)政策的單獨和系統(tǒng)規(guī)定，而該政策很大程度上是在歐盟對外關(guān)系實踐中逐漸形成的，據(jù)此筆者認為，將對外人權(quán)政策視為所有以人權(quán)為導(dǎo)向的歐盟對外政策的“交集”，似乎更為貼切，并且在理解歐盟對外人權(quán)政策時，應(yīng)更多地從實踐中予以全面、動態(tài)和發(fā)展的考量。[10]

　　(二)實踐特征

　　歐盟對外人權(quán)政策的行動和實踐異常豐富，這與歐盟對人權(quán)問題的重視程度有關(guān)。在歐盟看來，促進和保護人權(quán)是實現(xiàn)全人類可持續(xù)發(fā)展、和平與穩(wěn)定的必要條件。[11]歐盟對外關(guān)系委員瓦爾德納女士(Benita Ferrero-Waldner)鮮明地指出：“尊重人權(quán)是全世界最為根本和普遍的價值之一，我們有責(zé)任促進和保護人類大家庭每一個成員的權(quán)利，無論是在歐盟內(nèi)部，還是在世界上其他地方”。[12]正因為歐盟將促進和保護人權(quán)視為一種“責(zé)任”，所以長期以來，歐盟一直不遺余力地在對外關(guān)系中推行“人權(quán)外交”，并形成了以下幾個方面的特征：

　　其一，“多層次”。歐盟不僅在與第三國的雙邊關(guān)系中，而且在區(qū)域?qū)用�，如歐洲委員會(Council of Europe)、歐洲安全與合作組織和非洲聯(lián)盟，或者是在多邊層面，如聯(lián)合國大會第三委員會和人權(quán)理事會，均致力于人權(quán)的促進和保護事業(yè)。

　　其二，“寬領(lǐng)域”。歐盟奉行“普遍、不可分割、相互關(guān)聯(lián)、相互獨立”的人權(quán)觀，意即人權(quán)包括公民、政治、經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利。但從實踐來看，歐盟對外人權(quán)政策涵蓋的主題已經(jīng)遠遠突破了這種人權(quán)觀。具體而言，歐盟對外人權(quán)政策的重點主題有：死刑、酷刑、兒童權(quán)利、人權(quán)維護者、婦女權(quán)利與性別平等、販賣人口、國際刑事法院、人權(quán)與恐怖主義、人權(quán)與商業(yè)、民主與選舉、經(jīng)濟社會與文化權(quán)利、發(fā)展權(quán)、宗教與信仰自由、文化間對話、種族主義、排外癥、非歧視與尊重多樣性、少數(shù)人群體的權(quán)利、殘疾人、原住民問題、隱私權(quán)與個人數(shù)據(jù)保護等。[13]

　　其三，“全方位”。歐盟將人權(quán)與民主化問題融入決策和實施的所有層面，即將之“主流化”(mainstreaming)。歐盟委員會早在2001年發(fā)布的《關(guān)于歐盟在第三國促進人權(quán)和民主化中之作用的通訊》中，就提出了加強歐盟與歐共體對外政策之間的一致性與連貫性，提升人權(quán)與民主化目標(biāo)在對外關(guān)系中的重要性，并使之“主流化”的戰(zhàn)略。[14]以委員會近來發(fā)布的《國別戰(zhàn)略文件》為例，這類文件現(xiàn)在均包含一項有關(guān)第三國人權(quán)和民主形勢的具體評估，歐盟在通過援助戰(zhàn)略時會以此作為判斷要件。并且，歐盟內(nèi)部近年來開始努力將保護人權(quán)納入共同安全與防務(wù)政策(ESDP)中。

　　其四，“高規(guī)格”。對外人權(quán)政策的運作大多涉及歐盟框架下的共同外交與安全政策，以及歐共體框架下的共同商業(yè)政策和發(fā)展合作政策，因此歐盟各機構(gòu)的職能分工是：在歐盟理事會中，由歐盟各國外長組成的總事務(wù)與對外關(guān)系理事會(General Affairs and External Relations Council)扮演決策者的作用，并設(shè)有具體的人權(quán)工作組(COHOM)負責(zé)處理日常的人權(quán)事務(wù)；
歐盟委員會在國際層面上代表歐盟的人權(quán)立場，并且由其派駐各國的代表團具體負責(zé)有關(guān)人權(quán)的援助項目；
歐洲議會的對外關(guān)系委員會設(shè)立專門的人權(quán)分委員會，通過出臺決議、報告，向第三國派遣代表團，對人權(quán)事件表示關(guān)切，或者以口頭和書面形式提出質(zhì)詢等方式，促進對外人權(quán)政策的制定與實施。[15]值得一提的是，2004年12月，為提高歐盟對外人權(quán)政策的一致性與連續(xù)性，參照歐盟委員會的部分職能，歐洲理事會(European council)決定設(shè)立“總秘書長/共同外交與安全政策高級代表的人權(quán)私人代表”(the Personal Representative of the SG/HR on Human Rights in the the area of CFSP)一職，[16]突出反映了歐盟對外人權(quán)政策的“高規(guī)格”。

　　通過以上分析，不難發(fā)現(xiàn)，“尊重人權(quán)”作為歐盟賴以成立和運作的核心價值，在內(nèi)部人權(quán)政策趨于完善的基礎(chǔ)上，自然“外溢”至對外關(guān)系層面，成為歐盟對外關(guān)系的基本原則和宗旨。在歐盟對外人權(quán)政策的發(fā)展中，如果將歐盟基礎(chǔ)條約中有關(guān)人權(quán)的“目的性條款”比作種子，歐盟機構(gòu)的“軟法”文件比作養(yǎng)分，那么歐洲一體化無疑是適宜的土壤，后冷戰(zhàn)時代趨于“人本化”的國際關(guān)系則是最好的溫床。歐盟“多層次、寬領(lǐng)域、全方位、高規(guī)格”的對外人權(quán)政策實踐正是在這一良好的基礎(chǔ)之上茁壯成長的。

　　二　歐盟對外人權(quán)政策的實施：法律工具及其他

　　歐盟對外人權(quán)政策之所以能夠順利實施，并在國際關(guān)系中產(chǎn)生實質(zhì)性的影響，很大程度上得益于其種類繁多、設(shè)計縝密的手段和工具。2007年的《歐盟年度人權(quán)報告》列舉了八項工具的進展情況，具體如下：共同戰(zhàn)略、聯(lián)合行動、共同立場；
歐洲睦鄰政策下的行動計劃；
歐盟人權(quán)指南；
外交方針、宣言、聲明；
人權(quán)對話與磋商；
與美國、加拿大、日本、新西蘭和候選國開展的“三駕馬車”形式的磋商；
與第三國合作協(xié)定中的“人權(quán)條款”；
“歐洲民主與人權(quán)倡議”(EIDHR)的財政資助活動。實際上，這一列舉并未窮盡所有的工具類型。例如，歐盟實施的“普惠制”中與人權(quán)掛鉤的“特殊激勵安排”，歐盟向第三國政府提供含有“人權(quán)條件”的援助，以及歐盟在共同外交與安全政策框架下締結(jié)的與危機管理、沖突預(yù)防和人道主義救援有關(guān)的雙邊協(xié)定。特別是歐盟慣用的制裁措施，報告并未列舉，而只是在分析具體國家和地區(qū)時略有提及。所以，以列舉的方式闡述歐盟對外人權(quán)政策的工具難免“掛一漏萬”，因為歐盟會不斷衍生出新的工具。但總體而言，歐盟對外人權(quán)政策的工具可以概括為法律工具、政治工具、經(jīng)濟工具三種類型，其中最具有歐盟特質(zhì)的是其法律工具。

　　(一)自治性立法中的“人權(quán)條件”

　　發(fā)展合作政策與共同商業(yè)政策是歐盟對外人權(quán)政策發(fā)揮作用的主要領(lǐng)域。隨著人權(quán)的“主流化”趨勢，這兩項政策領(lǐng)域的自治性立法中均規(guī)定了“人權(quán)條件”，或以中止援助作為威脅，或以提供更高的貿(mào)易優(yōu)惠待遇作為勸誘。

　　歐盟向第三國提供發(fā)展援助時往往附加“人權(quán)條件”。2007年，歐盟對發(fā)展援助項目進行了重大改革，將原有零散的地區(qū)性援助和“歐洲民主與人權(quán)倡議”( European Initiative for Democracy and Human Rights，簡稱EIDHR)項目進行了整合。以新的“發(fā)展合作工具”(Development Cooperation Instrument)為例，(點擊此處閱讀下一頁)

　　作為其法律依據(jù)的“第1905/2006號條例”[17]第2(1)條明確規(guī)定，發(fā)展合作的目標(biāo)是“鞏固和支持民主、法治、人權(quán)與基本自由、良治、性別平等”。第3(1)條進而規(guī)定，發(fā)展合作的一般原則是：歐共體建立在民主、法治、尊重人權(quán)與基本自由的價值之上，并通過對話與合作的方式，在伙伴國和地區(qū)發(fā)展并鞏固對這些價值的承諾。第3(3)條則更加直截了當(dāng)?shù)刂赋�，促進人權(quán)、性別平等、民主、良治、兒童權(quán)利、原住民權(quán)利、環(huán)境可持續(xù)性、抗擊艾滋病這類交叉性的議題應(yīng)該作為所有項目的重點。第37條特別就中止援助作了詳細的規(guī)定：“在不損害伙伴與合作協(xié)定中有關(guān)中止援助之條款的情形下，若伙伴國未能遵守第3(1)條之原則，并且與該國之磋商未能達致雙方滿意之解決方案，或者磋商遭拒絕，或在緊急情勢下，在委員會提議的基礎(chǔ)上，就伙伴國在本條例下所獲得之援助，理事會可以特定多數(shù)之表決方式采取適當(dāng)?shù)拇胧�。此類措施可以是全部或部分中止援助�！迸c以往的地區(qū)性援助項目相比，“發(fā)展合作工具”直接將“尊重人權(quán)”規(guī)定為發(fā)展合作的目標(biāo)和一般原則，在其新的地區(qū)性和主題性援助項目中始終將“鞏固和促進人權(quán)”奉為圭臬，并且其中止援助的程序性規(guī)定與歐共體雙邊協(xié)定之中的“人權(quán)條款”有“異曲同工”之妙，成為“人權(quán)條款”的有效補充。

　　歐共體在共同商業(yè)政策下實施“普惠制”(Generalised System of Preferences，簡稱GSP)時同樣強調(diào)“人權(quán)條件”，尤其重視勞工權(quán)利。例如，“第2501/2001號普惠制條例”的序言指出，促進發(fā)展中國家的可持續(xù)發(fā)展構(gòu)成歐共體發(fā)展政策的目標(biāo)之一，而且共同商業(yè)政策應(yīng)當(dāng)與這些目標(biāo)保持一致，并加強這些目標(biāo)。因此，對于那些在保護環(huán)境和勞工權(quán)利方面有所進步的發(fā)展中國家，該條例第14條提供了“特殊激勵安排”(special incentive arrangement)——在適用普惠制關(guān)稅的基礎(chǔ)上進一步減免關(guān)稅；
對于那些強迫勞工的發(fā)展中國家，“普惠制”將中止適用于該國。[18]例如，自1997年起，緬甸即因此被歐盟中止適用“普惠制”�，F(xiàn)行的“第980/2005號普惠制條例”除在序言中重申“可持續(xù)發(fā)展”和“良治”(good governance)的目標(biāo)外，其第9條特別規(guī)定，為實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展和良治的目的，“特殊激勵安排”的受惠國必須已經(jīng)批準(zhǔn)并有效實施特定的人權(quán)公約。該條例附件三中的A部分詳細列舉了聯(lián)合國/國際勞工組織框架下的16項人權(quán)與勞工核心公約。[19]這一規(guī)定與“第2501/2001號普惠制條例”第14條相比，使“人權(quán)條件”在“普惠制”的實施中更為明確，并具有可操作性。例如，2007年6月，歐盟以白俄羅斯未能履行國際勞工組織(ILO)于2004年提出的建議為由，中止了該國的“普惠制”待遇。[20]

　　自治性立法措施便于歐盟發(fā)揮其“軟實力”的優(yōu)勢，能夠直接地反映和實現(xiàn)歐盟的人權(quán)政策和人權(quán)目標(biāo)，但在國際法層面上容易誘發(fā)爭議。雖然國際法對于在援助中附加“人權(quán)條件”未作禁止性規(guī)定，但歐盟主觀上判斷第三國嚴重違反人權(quán)因而中止援助的做法，難免有干涉內(nèi)政之嫌。以“普惠制”條例為例，由于歐共體是國際貿(mào)易組織(WTO)的正式成員，理應(yīng)受到WTO規(guī)則的約束，而實踐中也有國家將歐共體訴諸WTO的爭端解決機制。例如，原“第2501/2001號普惠制條例”規(guī)定有“打擊毒品生產(chǎn)和販賣的特別安排”，對玻利維亞、哥倫比亞、哥斯達黎加等12個發(fā)展中國家適用比其他發(fā)展中國家更高的優(yōu)惠待遇。在2002年-2004年印度提起的“歐共體普惠制案”中，歐共體的這一歧視性的“特殊激勵安排”被WTO爭端解決機構(gòu)裁定違反“最惠國待遇原則”。[21]現(xiàn)行的“第980/2005號普惠制條例”遵守WTO的裁決，取消了原“特殊激勵安排”的歧視性。然而，以批準(zhǔn)和實施人權(quán)公約作為新的“特殊激勵安排”依然具有潛在的法律風(fēng)險，畢竟歐盟實際操作不當(dāng)仍有可能在發(fā)展中國家之間構(gòu)成新的歧視待遇。[22]

　　(二)歐共體雙邊協(xié)定中的“人權(quán)條款”

　　在自治性立法措施容易引起國際法爭議的情況下，歐盟轉(zhuǎn)而更加積極地在與第三國或集團談判雙邊合作協(xié)定時引入“人權(quán)條款”(human rights clause)�！叭藱�(quán)條款”源于歐共體中止雙邊協(xié)定的需要，自上世紀90年代以來成為歐共體締約時的一項慣例，廣泛分布于貿(mào)易與合作協(xié)定、穩(wěn)定與聯(lián)系協(xié)定、伙伴關(guān)系與合作協(xié)定以及聯(lián)系協(xié)定等條約類型。與歐盟機構(gòu)的自治性立法相比，“人權(quán)條款”更多地借鑒了國際法規(guī)則。

　　標(biāo)準(zhǔn)的“人權(quán)條款”，除在雙邊協(xié)定序言中一般性地提及尊重人權(quán)，或雙方公認的世界性和區(qū)域性的人權(quán)文件外，主要由“必要條件條款”、“未履行條款”和解釋性聲明構(gòu)成。[23]“必要條件條款”的標(biāo)準(zhǔn)措辭是：“尊重由(《赫爾辛基最后文件》和《巴黎憲章》)所確立之民主原則和人權(quán)(以及波恩歐安會所界定之市場經(jīng)濟原則)是歐共體和(第三國)內(nèi)外政策之基礎(chǔ)，并且構(gòu)成本協(xié)定之必要條件(essential element)”。將“尊重人權(quán)”界定為協(xié)定的“必要條件”，顯然是力圖與《維也納條約法公約》的規(guī)定保持一致。因為根據(jù)1969年《維也納條約法公約》第60條第3款b項，條約當(dāng)事方可以以“重大違約”為由而終止或中止條約實施的第二種情形是：“違反條約規(guī)定，而此項規(guī)定為達成條約目的或宗旨所必要(essential)者”。由此可見，歐共體試圖在遵守條約法規(guī)則的框架下中止協(xié)定的履行，以避免引起另一締約方的爭議。[24]

　　實踐中，“必要條件條款”的形式較為多樣化。除一般性地提及民主原則和人權(quán)外，部分協(xié)定也會一道提及法治、良治原則。[25]在與歐洲安全與合作組織成員國締約時，“必要條件條款”一般會同時強調(diào)市場經(jīng)濟原則。至于條款中提及的國際人權(quán)文件，更是豐富多彩。在與歐洲以外的第三國締約時，《聯(lián)合國憲章》與“國際人權(quán)憲章”(《世界人權(quán)宣言》、《公民權(quán)利與政治權(quán)利國際公約》、《經(jīng)濟、社會與文化權(quán)利國際公約》)的援用頻率較高。援引雙方公認的人權(quán)文件，反映了“人權(quán)條款”并未在歐盟與第三國之間創(chuàng)設(shè)更高的國際法律義務(wù)，而是對現(xiàn)有義務(wù)的重申。

　　“未履行條款”在實踐中形式基本固定，其標(biāo)準(zhǔn)措辭是：“若締約一方認為另一方未能履行協(xié)定之義務(wù)，則可采取適當(dāng)措施。在此之前，除非在特別緊急情勢下，本著尋求各方所能接受之解決方式的目的，該方應(yīng)向聯(lián)合委員會提交徹底審查情勢必備之所有信息。在選擇擬將采取的措施時，應(yīng)優(yōu)先考慮對本協(xié)定之運作擾亂最小的措施。若另一方提出要求，這些措施應(yīng)當(dāng)立即通知聯(lián)合委員會，并應(yīng)成為聯(lián)合委員會中磋商的主題�！睂τ诤握邩�(gòu)成“特別緊急情勢”，協(xié)定往往附有一項解釋性聲明，規(guī)定“‘未履行條款’中的‘特別緊急情勢’意指締約一方重大違約，而‘重大違約’包括：(1)廢棄協(xié)定，而此種廢棄不為一般國際法規(guī)則所準(zhǔn)許者；
(2)違反協(xié)定的‘必要條件’”。這一解釋與1969年《維也納條約法公約》第60條第3款同樣保持了高度的一致，[26]加強了“必要條件條款”和“未履行條款”之間的法律聯(lián)系，為締約一方以另一方嚴重違反人權(quán)為由而中止協(xié)定的履行提供了合法依據(jù)，表現(xiàn)出與國際法規(guī)則接軌的意圖。另外，這一程序性規(guī)定強調(diào)通過對話和磋商的方式解決爭端，締約方所采取的措施必須與國際法相符、與違法行為相稱，中止協(xié)定只能是一種最后的救濟手段。因此，“未履行條款”很大程度上借鑒了國際法上的爭端解決程序、反措施規(guī)則和條約法規(guī)則。

　　通過對“人權(quán)條款”組成要素的剖析，可以看出，“人權(quán)條款”避免了歐盟自治性立法措施的單邊性，體現(xiàn)了歐盟在國際法規(guī)則框架下團結(jié)第三國以共同促進國際人權(quán)保護事業(yè)的良好愿望，避免了干涉內(nèi)政的嫌疑，比較容易為第三國所接受。據(jù)歐盟統(tǒng)計，迄今為止，歐共體在與第三國或集團締結(jié)的50多項雙邊國際協(xié)定中均含有“人權(quán)條款”，涵蓋世界上120多個國家和地區(qū)。[27]值得一提的是，以往學(xué)者往往對“人權(quán)條款”的實施效果表示失望，認為“限制性措施”(restrictive measures)并未發(fā)揮應(yīng)有的威懾力，[28]但近年來歐盟援引“人權(quán)條款”對第三國實施制裁和中止協(xié)定的實踐有所增加，例如津巴布韋、利比里亞和烏茲別克斯坦目前正在遭受此類“限制性措施”。[29]姑且不論其實施效果是否“名至實歸” ，單就其制度設(shè)計之縝密、條約關(guān)系涵蓋之廣泛而言，“人權(quán)條款”的存在本身就是歐盟對外人權(quán)政策及人權(quán)理念的一種宣示與成功。

　　(三)傳統(tǒng)外交政策工具

　　憑借政治和經(jīng)濟之類的傳統(tǒng)外交政策工具達到促進和保護人權(quán)的目的，這在其 他西方國家的“人權(quán)外交”中雖不乏先例，[30]但較之于歐盟“密如蛛網(wǎng)”式的外交 工具，似乎“相形見絀”。歐盟由于“硬實力”的欠缺，所以更為注重“軟實力”的功效。

　　政治工具主要集中在歐盟共同外交與安全政策框架之下。歐盟理事會通過發(fā)布共同戰(zhàn)略、共同立場和聯(lián)合行動文件，將人權(quán)納入歐盟危機管理和沖突預(yù)防行動之中。[31]在日常活動中，歐盟輪值主席頻繁代表歐盟發(fā)布外交方針和宣言以表達對第三國和國際人權(quán)事務(wù)的關(guān)注，[32]此外，歐盟共同外交與安全政策高級代表也會不時就批準(zhǔn)《國際刑事法院規(guī)約》，聯(lián)合國人權(quán)理事會的行動等重要的國際性人權(quán)發(fā)展事件發(fā)表聲明。

　　人權(quán)對話與磋商是歐盟最常用的政治工具。人權(quán)對話機制分為三種情形：(1)人權(quán)作為一般性政治對話中的重要議題；
(2)根據(jù)雙邊合作協(xié)定中的“人權(quán)條款”而建立的人權(quán)對話機制；
[33](3)在不存在雙邊協(xié)定，或雙邊協(xié)定中的“人權(quán)條款”對此未作規(guī)定時，建立專門的人權(quán)對話機制。第三種情況比較特殊，目前歐盟僅與中國、伊朗[34]設(shè)立了專門的人權(quán)對話制度。根據(jù)《歐盟人權(quán)對話指南》，人權(quán)對話的目的一般是：獲取相關(guān)國家人權(quán)狀況的信息；
表達歐盟對該國人權(quán)紀錄的關(guān)切；
確定改進人權(quán)狀況的步驟；
討論共同關(guān)心的問題；
加強在諸如聯(lián)合國之類的國際論壇中的合作。同時，人權(quán)對話能夠及早發(fā)現(xiàn)可能在未來導(dǎo)致沖突的問題。[35]除此之外，歐盟與美國、加拿大、日本、新西蘭、俄羅斯、非加太等國家和地區(qū)保持著制度化的定期人權(quán)磋商機制。與美國在全球以武力強行推行民主和人權(quán)不同，歐盟在對外關(guān)系中逐漸認識到，對話與磋商機制比孤立與脫離接觸政策更為有效。

　　EIDHR項目是歐盟對外人權(quán)政策中主要的經(jīng)濟工具。根據(jù)歐盟官方統(tǒng)計，從1994年到2006年間，EIDHR項目的資助額平均每年高達1.2億歐元。EIDHR項目主要是向市民社會組織提供財政資助，[36]同時也資助歐洲委員會、歐洲安全與合作組織之類的區(qū)域性組織，以及聯(lián)合國特別法庭、聯(lián)合國人權(quán)高專、聯(lián)合國兒童基金、聯(lián)合國發(fā)展計劃署等國際性機構(gòu)。2007年新的EIDHR項目(European Instrument for Democracy and Human Rights)[37]在繼承原有項目的基礎(chǔ)上，更加關(guān)注民主促進活動和支持人權(quán)維護者，尤其重視保護人權(quán)、法治和正義的全球性活動，并力圖通過派遣選舉觀察團和支持市民社會的形式提高第三國選舉進程的可信度。歐盟委員會為此特別制定了一份實施EIDHR項目的“2007年-2010年的戰(zhàn)略文件”，[38]以與新一代的地區(qū)性援助項目形成互補。與地區(qū)性援助項目相比，EIDHR項目的優(yōu)勢在于，實施該項目提供的援助無需接受國政府的同意，并且歐盟與伙伴國官方援助項目的中止并不影響EIDHR項目的實施，這種靈活性避免了遭受經(jīng)濟制裁的第三國發(fā)生更大規(guī)模的人道主義災(zāi)難，因而具有一定的合理性。

　　總體而言，歐盟在對外人權(quán)政策實踐中逐漸衍化出一套紛繁復(fù)雜的手段和工具，確保人權(quán)成為歐盟對外關(guān)系的主流目標(biāo)、原則和價值。法律工具基本上借鑒和遵守了國際法規(guī)則，傳統(tǒng)的政治和經(jīng)濟工具在歐盟手中推陳出新，各類工具和政策協(xié)同作用，援助與制裁相伴而行，使歐盟對外人權(quán)政策兼具威懾、誘導(dǎo)、教化的功效。歐盟運用國際法實施對外人權(quán)政策的做法即便不是原創(chuàng)，卻也可稱得上是“獨樹一幟”。

　　三　歐盟對外人權(quán)政策的法律困境

　　歐盟對外關(guān)系的法律與實踐清晰地顯示了對外人權(quán)政策的客觀存在和現(xiàn)實影響，但是歐盟基礎(chǔ)條約體系中畢竟缺乏有關(guān)人權(quán)政策的系統(tǒng)和明示性的規(guī)定，而歐盟對外人權(quán)政策的實踐也是自20世紀90年代以來才初具規(guī)模。在日益向政治一體化的實質(zhì)性階段邁進的大背景下，(點擊此處閱讀下一頁)

　　現(xiàn)階段的歐盟對外人權(quán)政策注定只是處于“發(fā)展中”的階段，制約其進一步發(fā)展的法律困境突出表現(xiàn)為以下兩個方面：

　　其一，歐盟缺乏總體性的人權(quán)權(quán)能。制約歐盟對外人權(quán)政策發(fā)展的一個瓶頸，正是歐盟缺乏總體性的人權(quán)權(quán)能(general power)。盡管尊重人權(quán)和基本自由早已經(jīng)被歐洲法院的判例確認為是歐盟法的一般法律原則、歐洲的文化遺產(chǎn)和成員國的憲法傳統(tǒng)，[39]但是歐盟與成員國之間一直未能，或更確切地說，是不愿就人權(quán)權(quán)能的歸屬問題作出清晰的界定。在著名的“第2/94號咨詢意見”中，歐洲法院閃爍其詞地指出：“歐盟基礎(chǔ)條約中并無條款賦予歐共體機構(gòu)任何在人權(quán)領(lǐng)域制定人權(quán)規(guī)則或締結(jié)國際公約的總體性權(quán)能”。[40]顯然，法院排除了歐共體享有總體性人權(quán)權(quán)能的可能，否則，歐盟法就完全凌駕于成員國憲法之上了，這是成員國斷難接受的。反過來看，法院也并未言明成員國享有絕對排他性的人權(quán)權(quán)能，而歐共體在人權(quán)領(lǐng)域的實踐也證明：在有限的領(lǐng)域，歐共體/歐盟的確享有一定程度的人權(quán)權(quán)能。學(xué)者們將這種權(quán)能界定為“功能性的權(quán)能”(functional power)，[41]亦即從履行職能的必要性考慮，歐共體享有一定的人權(quán)權(quán)能。這些領(lǐng)域有：禁止歧視、公民在歐盟內(nèi)部遷徙和定居的自由、公民知情權(quán)、男女平等權(quán)，以及經(jīng)濟、社會和文化政策的個別領(lǐng)域等。至于前文提到的“目的性條款”，一定程度上也為歐共體在發(fā)展合作政策、共同商業(yè)政策等對外關(guān)系領(lǐng)域提供了權(quán)能依據(jù)。但總體而言，這些人權(quán)權(quán)能呈“巴爾干化”的趨勢。

　　根據(jù)“授權(quán)性原則”，[42]在缺乏總體性人權(quán)權(quán)能的現(xiàn)狀下，歐盟在對外人權(quán)政策領(lǐng)域開展法律行為的能力是有限的，一個廣泛而統(tǒng)一的人權(quán)政策也不可能以歐盟基礎(chǔ)條約中的個別零散條款為充分的法律依據(jù)。根本的解決之道，只有對基礎(chǔ)條約進行修訂。

　　其二，歐盟對外人權(quán)政策缺乏“一致性”和“連續(xù)性”.。確保歐盟對外行動的“一致性”(consistency)和“連續(xù)性”(continuity)是《歐洲聯(lián)盟條約》第3條的明確要求。歐盟特有的“支柱型”(pillars)架構(gòu)“先天性”地加深了共同外交與安全政策和歐共體對外政策之間的鴻溝。[43]第3條既表明了歐盟的憂慮，又指出了歐盟對外行動理應(yīng)“尊重和發(fā)展歐共體成果”。然而，從歐盟對外關(guān)系的實踐來看，這一“先天不足”雖經(jīng)后天調(diào)養(yǎng)而有所緩解，但始終沒有得到根治。歐盟對外人權(quán)政策由于基本上是在實踐中形成的法律制度，缺乏基礎(chǔ)條約的統(tǒng)一規(guī)定，所以更是缺少“一致性”和“連續(xù)性”。

　　以經(jīng)濟制裁為例，當(dāng)?shù)谌龂�出現(xiàn)嚴重人權(quán)危機的時候，歐盟一般依據(jù)聯(lián)合國安理會有關(guān)的制裁決議，又或者在沒有此類決議時自發(fā)地對違反人權(quán)的國家實施經(jīng)濟制裁。歐盟有關(guān)經(jīng)濟制裁的規(guī)定主要是《歐共體條約》第301條和第60條。根據(jù)第301條，“當(dāng)共同外交與安全政策下通過的共同立場或聯(lián)合行動文件規(guī)定歐共體應(yīng)采取行動，部分/全部地中斷/減少與一個或更多第三國的經(jīng)濟關(guān)系時，部長理事會應(yīng)采取必要的緊急措施。部長理事會應(yīng)當(dāng)在委員會提案的基礎(chǔ)上以特定多數(shù)的決策方式行動”。第60條以相似的措辭規(guī)定了部長理事會應(yīng)根據(jù)第301條的程序在資本流動和償付方面對相關(guān)第三國采取必要的緊急措施。

　　表面上看來，歐盟時期的經(jīng)濟制裁繼承了歐共體時期將外交政策和貿(mào)易政策結(jié)合起來的做法，似乎足以確保歐盟整體對第三國制裁的“一致性”和“連續(xù)性”。但是，根據(jù)《歐洲聯(lián)盟條約》第23條，部長理事會須按照全體一致(unanimous)的決策方式通過聯(lián)合行動或共同立場文件，而要在歐盟成員國之間達成一致往往是比較困難的。如果歐盟未能在第二支柱下通過聯(lián)合行動或共同立場文件，歐共體自然無法根據(jù)第301條以特定多數(shù)方式通過有關(guān)制裁的條例。另外從制裁的具體措施來看，歐盟的共同立場文件中提及的制裁措施一般包括：武器禁運、禁止簽證、中斷經(jīng)濟關(guān)系、貿(mào)易禁運、財政制裁、交通方式或交通服務(wù)方面的制裁。而由于歐共體在武器禁運和禁止簽證領(lǐng)域不具有管轄權(quán)能，最終歐共體根據(jù)共同立場文件通過的制裁條例中不包括這兩項制裁措施。顯然，歐盟經(jīng)濟制裁缺乏“一致性”和“連續(xù)性”會導(dǎo)致尷尬的后果：同樣是嚴重違反人權(quán)，第三國遭受制裁的可能性和具體形式卻有所不同，從而出現(xiàn)了“有選擇的正義”。

　　法律制度的穩(wěn)定性和可預(yù)測性是確保法律有效實施的前提。由于缺乏“一致性”和“連續(xù)性”，歐盟對外人權(quán)政策的實效和公正度就大打折扣。進一步加強歐盟各支柱、各政策、各機構(gòu)之間的協(xié)調(diào)似乎可以一定程度地彌合這一缺陷，這同樣取決于基礎(chǔ)條約的改革。

　　遺憾的是，以上法律困境在新近的《里斯本條約》(Treaty of Lisbon)中并未得到很好的解決。應(yīng)該認識到，《里斯本條約》的改革基本上是將以往歐洲一體化中已經(jīng)確立的制度法典化并作適當(dāng)發(fā)展，出現(xiàn)“革命性”變革的領(lǐng)域并不多見，除去一些涉及國家主權(quán)的敏感因素之外，大部分繼承了《歐洲憲法條約》的改革成果。具體到歐盟對外人權(quán)政策領(lǐng)域，雖然規(guī)定歐盟應(yīng)加入《歐洲人權(quán)公約》，《歐盟基本權(quán)利憲章》將具有法律約束力，但《里斯本條約》中未就歐盟與成員國之間的人權(quán)權(quán)能劃分作出任何規(guī)定，更未制定明確系統(tǒng)的人權(quán)政策，有關(guān)人權(quán)的規(guī)定仍限于“目的性條款”。[44]至于歐盟對外人權(quán)政策的“一致性”與“連續(xù)性”問題，從形式上看，《里斯本條約》取消了歐盟原有的支柱型架構(gòu)，但同時又保持共同外交與安全政策的“政府間”特征，所以實際上對外關(guān)系的一致性問題依舊沒有徹底實現(xiàn)。尤其是2008年6月12日，愛爾蘭在全民公決中否決了《里斯本條約》，又使得這一條約的生效前景撲朔迷離。[45]

　　四　結(jié)語

　　不可否認，單就制度層面而言，歐盟對外人權(quán)政策在推動國際人權(quán)保護和促進方面確實具有一定的先進性和示范效應(yīng)，其法律工具中突出的“規(guī)則導(dǎo)向”在西方國家的“人權(quán)外交”中獨樹一幟。但是，該政策本質(zhì)上服務(wù)于在國際關(guān)系中確立和提升“歐洲身份”的大局，因而無法超越歐盟單方意識形態(tài)的樊籬。尤其是人權(quán)、民主、法治和良治等“高層政治”問題涉及一國的內(nèi)政，歐盟在實施過程中很難保證絕對遵守“不干涉內(nèi)政原則”——事實上，歐盟在人權(quán)文化上近乎“自戀”的優(yōu)越感加劇了第三國的這一擔(dān)憂。與此同時，歐盟在第三國之間奉行的“雙重標(biāo)準(zhǔn)”，以及歐盟內(nèi)部存在的人權(quán)問題也損害了其對外人權(quán)政策的公正性。此外，歐盟在國際關(guān)系中提倡人權(quán)理念的積極性固然不容打消，然而，其對外人權(quán)政策對改善第三國的人權(quán)和民主形勢究竟起到多大的促進作用，仍然富有爭議。

　　歐盟對外人權(quán)政策的發(fā)展正處于一個敏感的時代。后冷戰(zhàn)時期，全球化的發(fā)展趨勢，歐洲政治、經(jīng)濟一體化的縱橫擴展和人權(quán)國際保護法制的完善，為歐盟在人權(quán)領(lǐng)域拓展國際影響提供了良好的機遇。但由于歐盟擴大和深化引發(fā)的制度改革過于頻繁，自《馬斯特里赫特條約》生效以來，《阿姆斯特丹條約》、《尼斯條約》、《歐洲憲法條約》、《里斯本條約》這些已生效、或被否決、或正待批準(zhǔn)的基礎(chǔ)條約，令人眼花繚亂，但均未在人權(quán)政策領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)“憲法性”的突破。因此，在現(xiàn)階段，歐盟應(yīng)該在推行對外人權(quán)政策的同時，避免干涉他國內(nèi)政，并將部分精力回歸于內(nèi)部人權(quán)政策的建設(shè)。

　　注釋：

　　[1]歐盟人權(quán)政策最新的進展是，“歐盟基本權(quán)利局”(European Union Agency for Fundamental Rights)于2007年3月1日正式成立運作，主要負責(zé)處理歐盟與成員國在實施歐盟法過程中所產(chǎn)生的人權(quán)問題；
See The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", Office for Official Publications of the European Communities, 2007, p. 9。

　　[2]早在20世紀90年代，大多數(shù)西方學(xué)者即認為，歐盟對外人權(quán)政策較之于內(nèi)部的人權(quán)政策更富有意義；
See Philip Alston and J. H. H. Weiler, "An "Ever Closer Union" in Need of a Human Rights Policy: The European Union and Human Rights”, in Philip Alston, The EU and Human Rights, Oxford and New York: Oxford University Press, 1999, p.7。

　　[3]嚴格而言，歐共體與歐盟是兩個既重疊又相對獨立的法律實體，分別享有明示和隱含的國際法律人格。本文為行文方便，在一般性地論及歐盟對外關(guān)系時，將兩者等同使用，但在論及歐盟框架下的共同外交與安全政策和歐共體框架下具體的對外政策時，由于行為主體不同，所以作適當(dāng)區(qū)分。

　　[4]弗蘭西斯·斯奈德教授將“軟法”界定為：“原則上不具有法律約束力，但會產(chǎn)生實際效果的行為規(guī)則”。關(guān)于歐盟法律淵源中“軟法”的概念、表現(xiàn)形式及特征，參見曾令良：《歐洲聯(lián)盟法總論——以〈歐洲憲法條約〉為新視角》，武漢：武漢大學(xué)出版社2007年版，第153-156頁。

　　[5]European Commission, "Communication on the European Union"s Role in Promoting Human Rights and Democratization in Third Countries", COM (2001)252 final.

　　[6]European Commission, "Communication on Reinvigorating EU Actions on Human Rights and Democratisation with Mediterranean Partners: Strategic Guidelines", COM (2003) 294 final.

　　[7]有關(guān)歐盟人權(quán)指南的政策文件，參見http://ec.europa.eu/external_relations/human_rights/guidelines/index.htm, 2008年8月29日訪問。

　　[8][英]克里斯托弗·希爾：《變化中的對外政策政治》，唐小松、陳寒溪譯，上海：上海人民出版社2007年版，第3頁。

　　[9]歐盟與成員國之間一直就人權(quán)領(lǐng)域的權(quán)能存在爭議，本文討論的人權(quán)政策僅就歐盟層面而言，并不涉及單個成員國的人權(quán)政策。參見本文第三部分有關(guān)歐盟人權(quán)權(quán)能的論述。

　　[10]歐盟委員會與理事會自1999年以來，借鑒美國國務(wù)院的做法，代表歐盟發(fā)表一年一度的人權(quán)報告，對歐盟內(nèi)部和對外人權(quán)政策的發(fā)展作詳盡梳理，截至2007年已發(fā)布了9份報告�！稓W盟年度人權(quán)報告》雖然不具有法律效力，但對于我們了解歐盟對外人權(quán)政策的實踐具有重要的參考價值。

　　[11]The Council of the EU and the European Commission," EU Annul Report on Human Rights 2007", p.87.

　　[12]European Commission, "Furthering Human Rights and Democracy across the Globe", Office for Official Publications of the European Communities, 2007, p. 3.

　　[13]The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", pp.29-59.

　　[14]　European Commission, "Communication on the European Union"s Role in Promoting Human Rights and Democratization in Third Countries",(點擊此處閱讀下一頁)

　　 COM (2001)252 final, pp. 20-21.

　　[15]毫不夸張地說，歐洲議會是歐盟機構(gòu)中對人權(quán)與民主問題最為堅定的倡議者，除歐盟理事會與委員會發(fā)布的《歐盟年度人權(quán)報告》外，歐洲議會自1984年以來就開始發(fā)布一年一度的《世界人權(quán)以及歐盟對外人權(quán)政策年度報告》，歐盟委員會需要對這一報告中提出的問題作出詳盡的書面答復(fù)。

　　[16]2005年1月，索拉納任命麥克·馬瑟森(Michael Matthiessen)作為首任“人權(quán)私人代表”，2007年1月29日，瑞拉·孔卡(Riina Kionka)女士繼任這一職務(wù)。“人權(quán)私人代表”在人權(quán)領(lǐng)域代表索拉納開展外交活動，并負責(zé)歐盟理事會中與人權(quán)政策相關(guān)的日�；顒�。例如，將人權(quán)納入共同外交與安全政策、共同安全與防務(wù)政策、人權(quán)對話與磋商、實施歐盟人權(quán)指南等。

　　[17]Council Regulation No. 1905/2006 Establishing a Financing Instrument for Development Cooperation, [2006]OJ L378/41.

　　[18]Council Regulation No. 2501/2001 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences, [2001]OJL1346/1.

　　[19]Council Regulation No. 980/2005 Applying a Scheme of Generalised Tariff Preferences, [2005]OJL169/1.

　　[20]European Parliament, "Annual Report on Human Rights in the World 2007 and the European Union"s Policy on the Matter", A6 -0153/2008, p. 31.

　　[21]關(guān)于“歐共體普惠制案”的具體案情及裁決，See WTO, "European Communities-Conditions for the Granting of Tariff Preferences to Developing Countries", WT/DS246/AB/R，7 April 2004。

　　[22]“第980/2005號普惠制條例”將于2008年底到期。2008年7月23日，歐盟通過了新的普惠制條例，其實施期限為2009年1月1日至2011年底。新條例中的“特殊激勵安排”同樣規(guī)定了人權(quán)條件。See EU，"The Generalised System of Preferences(GSP)2009-2011"，MEM0/08/524，Brussels，23 July 2008。

　　[23]European Commission, "Communication on the Inclusion of Respect for Democratic Principles and Human Rights in Agreements between the Community and Third Countries", COM (95)216, 23 May 1995, "Annex 1".

　　[24]歐共體/歐盟雖然未加入1969年和1986年的《維也納條約法公約》，但一直將其中的大部分規(guī)定視為習(xí)慣國際法規(guī)則而加以遵守。

　　[25]《科托努協(xié)定》第9條第2款規(guī)定“尊重人權(quán)、民主原則與法治”是該協(xié)定的“必要條件”，第3款則以近似的措辭規(guī)定，“良治”是該協(xié)定的“重要條件”(fundamental element)，兩者似乎存在一定程度的差別。See Cotonou Partnership Agreement[2000]OJ L317/3，Art. 9。

　　[26]該條款規(guī)定了條約當(dāng)事方可以以“重大違約”為由而終止或中止條約實施的兩種情形是：“(a)廢棄條約，而此種廢棄非本公約所準(zhǔn)許者；
或(b)違反條約規(guī)定，而此項規(guī)定為達成條約目的或宗旨所必要者”。

　　[27]European Commission External Relations DG RELEX/B2-Treaties Office, "Inventory of Agreements containing Human Rights Clause", http://ec.europa.eu/world/agreements/default.home.do, 2008年8月29日訪問。

　　[28]“人權(quán)條款”本身是為實施制裁之類的“消極措施”(negative measures)/“限制性措施”而設(shè)計的，但由于內(nèi)部因素的制約，歐盟常常在第三國違反人權(quán)時無所作為。歐盟實踐中采取的“限制性措施”并不完全以“人權(quán)條款”為依據(jù)，并且歐盟近年來更為強調(diào)在“人權(quán)條款”的框架下實施政治對話和援助等“積極措施”(positive measures)。

　　[29]The Council of the EU and the European Commission, "EU Annul Report on Human Rights 2007", pp. 73-74.

　　(30]例如，美國《對外援助法案》將軍事與安全援助、經(jīng)濟與發(fā)展援助和接受國的人權(quán)政策掛鉤，當(dāng)這些國家“以一種持續(xù)的方式嚴重違反國際公認的人權(quán)”時，美國將取消軍事與經(jīng)濟援助。See Thomas Buergenthal et al. , International Human Rights(Third Edition), New York: West Group, 2003, pp. 377-385。

　　[31]例如，理事會下的政治與安全委員會(PSC)自2006年以來一直致力于將人權(quán)與女性問題納入歐盟共同安全與防務(wù)政策的行動，并取得了顯著的成效：歐盟特別代表的授權(quán)文件中含有處理人權(quán)與女性問題的條款，歐盟駐海外的督導(dǎo)團、警察團等機構(gòu)派有專業(yè)的人權(quán)與女性問題顧問。

　　[32]其主題一般涉及人權(quán)維護者的保護、非法拘禁、強制失蹤、死刑、酷刑、兒童保護、難民與尋求庇護者、法外執(zhí)行、表達與結(jié)社自由、公平審判權(quán)、選舉等。

　　[33]例如，2006年11月8日，烏茲別克斯坦提議在伙伴與合作協(xié)定框架下建立常規(guī)性的人權(quán)對話機制，2007年3月5日歐盟作出決定，同意開展人權(quán)對話。

　　(34]2006年12月，由于歐盟與美國等國在聯(lián)合國大會共同發(fā)起有關(guān)伊朗問題的決議，伊朗單方面宣布退出人權(quán)對話機制，歐盟對此表示遺憾，并承諾在適當(dāng)條件下仍可重啟人權(quán)對話機制。所以嚴格來講，目前只有中國與歐盟之間存在專門的人權(quán)對話機制。

　　(35]The Council of the EU, "European Union Guidelines on Human Rights Dialogues", 2001, pp. 1-4.

　　[36]歐盟認為，市民社會在監(jiān)督人權(quán)和民主化改革進程中發(fā)揮著舉足輕重的作用，自然成為歐盟實施人權(quán)與民主政策時的戰(zhàn)略伙伴，與這類組織開展密切合作也就成為歐盟的首選。

　　[37]Regulation No. 1889/2006 on Establishing a Financing Instrument for the Promotion of Democracy and Human Rights Worldwide, [2006]OJ L386/1.

　　[38]European Commission, "Decision on the European Instrument for Democracy and Human Rights (EIDHR) Strategy Paper 2007-2010", C 2007/3765.

　　[39]Paul Craig and Gráinne De Búrea, EU Law: Texts, Cases and Materials (4th Edition), Oxford and New York: Oxford University Press, 2008, p. 379.

　　[40]Opinion2/94, Re Accession to the ECHR, [1996]ECR I-1759.

　　[41]Piet Eeckhout, External Relations of the European Union: Legal and Constitutional Foundations , Oxford and New York: Oxford University Press, 2004, p. 471.

　　[42]國際組織開展行動的權(quán)能本質(zhì)上是由成員國授予的，因而注定是一種派生和有限的權(quán)能。《歐共體條約》第5(1)條規(guī)定：“歐共體應(yīng)在本條約賦予之權(quán)能以及規(guī)定之目標(biāo)的范圍內(nèi)開展行動”，此即“授權(quán)性原則”或“有限權(quán)能原則”的體現(xiàn)。

　　[43]有學(xué)者即認為：“對外關(guān)系領(lǐng)域歐盟和歐共體權(quán)能的完全分離成為確保對外一致行動的嚴重障礙”。See Birgit Weidel, "Regulation or Common Position - The Impact of the Pillar Construction on the Union"s External Policy", in Stefan Griller & Birgit Weidel, External Economic and Foreign Policy in the European Union, New York: Springer-Verlag Wien, 2002, p. 58.

　　[44]例如，《里斯本條約》新增的第1(a)條規(guī)定：“歐盟建立在尊重人類尊嚴、自由、民主、平等、法治以及尊重人權(quán)——包括屬于少數(shù)群體之人員的權(quán)利——的價值基礎(chǔ)之上……”。第2(5)條特別規(guī)定了歐盟對外關(guān)系的目標(biāo)應(yīng)當(dāng)有利于“保護人權(quán)，尤其是兒童權(quán)利，以及嚴格遵守和發(fā)展國際法，包括尊重《聯(lián)合國憲章》中之原則”。第10A條第1款規(guī)定歐盟對外行動的原則包括“民主、法治、人權(quán)及基本自由的普遍性與不可分割性、尊重人類尊嚴、平等與團結(jié)原則、尊重《聯(lián)合國憲章》及國際法之原則”；
第2款規(guī)定歐盟在國際關(guān)系領(lǐng)域的第二項宗旨是“鞏固和支持民主、法治、人權(quán)與國際法之原則”。See Treaty of Lisbon amending the Treaty on European Union and the Treaty establishing the European Community, signed at Lisbon, 13 December 2007, OJ C306。

　　[45]愛爾蘭否決《里斯本條約》后，并沒有阻礙其他國家的批準(zhǔn)程序，截至2008年8月底，歐盟27個成員國中，已有24國批準(zhǔn)了該條約。但從法律角度而言，只要有一成員國拒絕批準(zhǔn)，《里斯本條約》仍舊無法生效。目前歐盟內(nèi)部正在尋求解決之道，以挽救《里斯本條約》。但愛爾蘭表示，不會在近期考慮舉行第二輪全民公決，這就使得新條約在2009年上半年歐洲議會大選前生效的預(yù)期目標(biāo)難以實現(xiàn)。有關(guān)該條約的批準(zhǔn)進程，參見http://www.europa.eu/lisbon_treaty/index_en.htm，2008年8月30日訪問。

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