黨國英：我國鄉(xiāng)村治理改革回顧與展望

　　摘要: 文章回顧了改革開放30年以來我國鄉(xiāng)村治理的主要政策調(diào)整以及實際情況的變化, 并對這種變化從多方面做了評價。文章還對我國今后鄉(xiāng)村治理改革的趨勢做了分析和判斷, 認為今后鄉(xiāng)村治理改革的主要目標是統(tǒng)籌城鄉(xiāng)治理手段, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化。

　　關(guān)鍵詞: 鄉(xiāng)村治理; 30年; 評價; 統(tǒng)籌

　　一、鄉(xiāng)村治理改革的回顧

　　1. 鄉(xiāng)村治理的含義

　　一般地說, 鄉(xiāng)村治理是指以鄉(xiāng)村政府為基礎(chǔ)的國家機構(gòu)和鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)給鄉(xiāng)村社會提供公共品的活動。鄉(xiāng)村政府或鄉(xiāng)村其他權(quán)威機構(gòu)構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理的主體。在鄉(xiāng)村治理活動中, 治理主體的產(chǎn)生方式、組織機構(gòu)、治理資源的整合以及它和鄉(xiāng)村社會的基本關(guān)系, 構(gòu)成了鄉(xiāng)村治理機制。

　　鄉(xiāng)村治理的基本目標是維護鄉(xiāng)村社會的基本公正、促進鄉(xiāng)村社會的經(jīng)濟增長以及保障鄉(xiāng)村社會的可持續(xù)發(fā)展。鄉(xiāng)村治理活動要向鄉(xiāng)村社會提供以下公共物品: (1) 鄉(xiāng)村社會的安全與秩序; (2) 鄉(xiāng)村社會的基本平等, 包括鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)教育、居民健康保障、低收入人群扶助、養(yǎng)老計劃支持等;(3) 對農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的必要支持, 包括農(nóng)業(yè)科學技術(shù)的普及應(yīng)用、農(nóng)產(chǎn)品市場開拓與價格穩(wěn)定計劃以及農(nóng)業(yè)生產(chǎn)基礎(chǔ)條件的改善等; (4) 鄉(xiāng)村社會的基礎(chǔ)設(shè)施; (5) 鄉(xiāng)村地區(qū)的環(huán)境保護等。

　　廣義地說, 鄉(xiāng)村治理機制包括以下內(nèi)容: (1) 鄉(xiāng)村治理權(quán)威機構(gòu)的產(chǎn)生方式, 其中可能的方式包括民主選舉、上級派出、民間協(xié)議產(chǎn)生等; (2) 鄉(xiāng)村治理權(quán)威機構(gòu)中政府機構(gòu)和其他準政府機構(gòu)、民間機構(gòu)之間的關(guān)系; (3) 鄉(xiāng)村治理中的財政關(guān)系, 包括財政收入的籌措方式和財政支出使用的基本規(guī)則等; (4) 鄉(xiāng)村治理機構(gòu)的基本職能與部門分工等。

　　鑒于鄉(xiāng)村財政關(guān)系、鄉(xiāng)村社會保障以及鄉(xiāng)村農(nóng)民專業(yè)合作社等問題多有專門研究, 本文將只是在必要的情形下扼要地涉及這些內(nèi)容。本文討論的主要內(nèi)容包括: (1) 我國鄉(xiāng)村治理基本方式的歷史沿革, 特別是改革開放以來我國鄉(xiāng)村治理的變化; (2) 我國鄉(xiāng)村治理的現(xiàn)狀分析與評價, 特別是關(guān)于我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革和村民自治工作的現(xiàn)狀的分析; (3) 我國鄉(xiāng)村治理的未來趨勢。

　　2. 鄉(xiāng)村治理改革的背景

　　(1) 改革前的簡要回顧

　　1949年新中國成立以后, 政府開始大規(guī)模沒收地主土地, 將土地分給了無地和少地的農(nóng)民, 建立了一種分散的小農(nóng)土地所有制。這種制度沒有實行多久, 到1953年底, 中國政府開始在農(nóng)村推動合作社運動, 主要依靠行政命令建立農(nóng)業(yè)合作社, 形成了土地的集體所有制。到1956年, 全國不再有分散占有土地的小農(nóng), 幾乎所有農(nóng)民都成為集體合作社的成員。1958年, 中國政府又開始在農(nóng)村大規(guī)模建立“人民公社”, 從生產(chǎn)、交換和產(chǎn)品分配等方面全面控制了農(nóng)村經(jīng)濟, 農(nóng)民不再有自主生產(chǎn)和交換的自由。

　　在合作社制度之下, 土地和其他重要生產(chǎn)資料歸社區(qū)居民共同所有, 但社區(qū)成員退出這個結(jié)構(gòu)的權(quán)利受到極大限制; 社區(qū)的共同財產(chǎn)沒有在財務(wù)上歸于每個成員的名下。社區(qū)大小的范圍在1978年之前的大部分時期被限制在一個或幾個自然村落, 社區(qū)之間的財產(chǎn)與產(chǎn)品不能無償轉(zhuǎn)讓或調(diào)撥。農(nóng)業(yè)

　　生產(chǎn)合作社的產(chǎn)品分配部分地依據(jù)社區(qū)成員的勞動量, 部分地依據(jù)社區(qū)成員的家庭人口數(shù)量。但由于集體生產(chǎn)活動中對社區(qū)成員的勞動貢獻很難實現(xiàn)監(jiān)督和計量, 導致生產(chǎn)合作社中普遍存在“偷懶”現(xiàn)象。這是合作社產(chǎn)出效率低的主要原因。合作社生產(chǎn)在糧食滿足社區(qū)成員分配需要之后, 余糧統(tǒng)一由國家收購。此外, 合作社還向國家交納“公糧”, 相當于國家向農(nóng)業(yè)合作社征收一種資源稅。

　　上述制度在1958年開始的“人民公社化”運動中有了一些變化, 主要是打破了生產(chǎn)資料所有權(quán)的原有的社區(qū)界限, 擴大了分配核算的范圍。在不少地方, 一個縣成為一個“人民公社”, 容納了十幾萬以上的人口。到1958年底, 全國74萬個合作社被改組為2萬多個人民公社。不少農(nóng)村出現(xiàn)了“吃飯不要錢”的口號。農(nóng)民還普遍按照軍事化的原則組織起來從事煉鋼等工業(yè)活動, 以致許多糧食爛在地里沒有被收獲。一些省的領(lǐng)導人為了獲得“政績”, 把本省的糧食產(chǎn)量加以夸大, 向國家交了“過頭糧”。由于這些原因, 1959年春全國普遍發(fā)生了饑荒, 在隨后幾年內(nèi)出現(xiàn)了大量餓死人的情況。人民公社運動的極端政策直到1960年底才開始被糾正, 各地農(nóng)村陸續(xù)恢復(fù)了1958年前的合作社經(jīng)濟制度, 但“人民公社”這一名稱被保留了下來。

　　人民公社制度遭到農(nóng)民的抵觸, 不少地方的農(nóng)民自己把土地的使用權(quán)劃歸了農(nóng)戶, 農(nóng)民收獲的農(nóng)產(chǎn)品除交納國家征收部分之外, 其余全部歸自己所有, 這個做法對農(nóng)戶的生產(chǎn)產(chǎn)生了激勵作用。1978年之后, 中國政治發(fā)生了變化, 新的中央政府開始支持農(nóng)民自由經(jīng)營農(nóng)業(yè)的要求, 逐步建立了“農(nóng)村家庭承包經(jīng)營制度”。這個制度的特點是, 將土地所有權(quán)保留在農(nóng)村社區(qū)(主要是村或比村小的社區(qū), 農(nóng)戶數(shù)一般在100戶至1000戶之間) 組織中, 但土地的使用權(quán)交給農(nóng)戶, 農(nóng)戶自由決定自己的生產(chǎn)經(jīng)營, 在交納國家征收的糧食以后, 其余農(nóng)產(chǎn)品都歸農(nóng)戶自己消費或出售。目前, 中國中央政府要求穩(wěn)定土地承包合同關(guān)系, 將合同有效期延長為30年, 一些荒山和不易耕種的土地的承包合同還可以有更長的有效期。這項改革在20世紀80年代發(fā)揮了顯著的增加糧食的效應(yīng)。

　　(2) 改革開放以來農(nóng)村市場經(jīng)濟深入發(fā)展, 經(jīng)濟活動的貨幣化程度極大提高

　　改革開放以來, 我國農(nóng)村經(jīng)濟結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大變化, 其突出標志是鄉(xiāng)村經(jīng)濟的市場化程度和農(nóng)業(yè)專業(yè)化水平迅速提高。表1表明, 我國6814%的農(nóng)村鄉(xiāng)鎮(zhèn)已經(jīng)有了綜合市場, 其中24%的鄉(xiāng)鎮(zhèn)的市場交易規(guī)模達到1000萬元以上。擁有儲蓄所的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也達到了88.4%。

　　農(nóng)民生活水平和收入的貨幣化程度隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展而顯著提高。2006年末, 農(nóng)村居民平均每戶擁有住宅面積128平方米。99.3%的住戶擁有自己的住宅, 其中, 擁有1處住宅的20 450萬戶,占9215%; 擁有2處住宅的1421萬戶, 占6.4%。農(nóng)村居民平均每百戶擁有彩電8713臺, 固定電話5119部, 手機6918部, 電腦212臺, 摩托車3812輛, 生活用汽車314輛。① 從表2還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的5818降低到2006年的43。農(nóng)民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。后文將指出, 這種變化對黨風廉政建設(shè)產(chǎn)生了深刻影響。

　　(3) 農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生重大變化, 居民的社會流動性顯著增強

　　改革開放以來, 特別是近10年來, 我國社會的城鎮(zhèn)化進程不斷加速, 鄉(xiāng)村常住人口每年減少約1.6%。2006年, 我國農(nóng)村外出勞動力13 181 萬人, 其中男勞動力8434 萬人, 占64%; 女勞動力4747萬人, 占36%。在外出從業(yè)勞動力中, 20歲以下占16.1% , 21—30歲占36.5%, 31—40歲占29.5% , 41—50歲占12.8% , 51歲以上占5.1%。這說明, 外出農(nóng)村勞動力年齡在50歲以下的占到外出總量的近95%。

　　留在農(nóng)村的人口也與城市發(fā)生千絲萬縷的聯(lián)系。根據(jù)我們對相關(guān)數(shù)據(jù)分析, 我國農(nóng)民支出的第二大項———住房支出的總規(guī)模與農(nóng)民在城市務(wù)工收入?yún)R回農(nóng)村的總額基本一致。留在農(nóng)村的婦女、兒童和老人與城市做工的青壯勞動力形成依賴關(guān)系。

　　伴隨城市化進程, 我國的部分村莊出現(xiàn)衰落趨勢。從表2可以看出, 盡管地方政府實行了大規(guī)模的行政村合并, 使行政村的數(shù)量在7年時間里減少了10萬個, 但平均每個行政村的常住人口數(shù)量基本沒有變化, 這說明自然村的人口數(shù)量在大大減少。按我們初步匡算, 全國平均每一個自然村減少人口數(shù)量達到18%左右。據(jù)我們的案例調(diào)查, 在一些大城市的郊區(qū), 村莊人口減少的數(shù)量在30—50%之間, 導致大量農(nóng)民住房空置。

　　由于農(nóng)村基礎(chǔ)設(shè)施的改善, 農(nóng)民的商業(yè)活動半徑有了明顯擴大。目前, 全國能在1小時內(nèi)到達縣政府的鄉(xiāng)鎮(zhèn)占到總數(shù)的78.1%。全國通公路的村達到95.5% , 98.7%的村通電, 97.6%的村通電話,97.6%的村能接收電視節(jié)目。這表明農(nóng)民的公共活動半徑也大大擴張了。但這種情況對鄉(xiāng)村社會治理的影響比較復(fù)雜。按民政部課題組的調(diào)查, 外出務(wù)工村民參與本村村委會選舉的比例較低, 且在參與選舉的流動村民中, 當時尚未外出打工者的比例較高, 但由于無法回村參與選舉及不知道換屆選舉等客觀原因未參加選舉的占大多數(shù), 明確表示不關(guān)心本村村委會選舉的比例較低。在流動村民中,81.1%的人表示沒有參加家鄉(xiāng)的第三屆村委會選舉, 而參加選舉的占18.9%。

　　從未來趨勢看, 隨著城鎮(zhèn)化進程的深入以及農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)變化的加速, 村一級行政組織的公共職能將逐漸減弱, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級公共職能的覆蓋范圍將更加擴大。

　　3. 鄉(xiāng)村治理改革的主要歷程

　　(1) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要歷程

　　我國鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革實際上在改革開放之初已經(jīng)開始, 近年在農(nóng)村稅費改革的影響下速度有所加快。改革的突出特點是大量撤并鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)個數(shù)由1992年的48 250個減少到2005年的35 509個, 平均每年減少約2.2% , 而1980年代初我國的鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)量超過了70 000個。這一期間鄉(xiāng)的數(shù)量平均每年減少5.29% , 而鎮(zhèn)的數(shù)量在2002年之前保持穩(wěn)定增長, 增長速度達到3.43%。2002年之后,鄉(xiāng)數(shù)量減少的速度開始放慢, 鎮(zhèn)的數(shù)量由增長轉(zhuǎn)為減少。2004 年, 鎮(zhèn)的數(shù)量比前一年減少417個,減少幅度為2113%。1999年以后, 行政村數(shù)量減少的速度加快, 年平均速度達到2141%。

　　值得注意的是, 農(nóng)村總?cè)丝谠?2年里逐步減少的情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)平均人口和行政村平均人口都有所提高。據(jù)我們調(diào)查, 一些地方鼓勵農(nóng)民搬遷到新村莊或更大村莊, 一些自然村消失了。2003年開始, 浙江省在一年多時間里大規(guī)模并村, 村莊的數(shù)量已從原來的4萬多個縮減到目前的約318萬個。麗水的400多個自然村消失了, 溫州撤并了500來個自然村。

　　大規(guī)模的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村是在政府主導下進行的。中央2004年1號文件對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村提供了政策支持, 這個文件要求“進一步精簡鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)和財政供養(yǎng)人員, 積極穩(wěn)妥地調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)建制, 有條件的可實行并村, 提倡干部交叉任職”。中共中央關(guān)于制定國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃的建議中提出, 要“鞏固農(nóng)村稅費改革成果, 全面推進農(nóng)村綜合改革, 基本完成鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)、農(nóng)村義務(wù)教育和縣鄉(xiāng)財政管理體制等改革任務(wù)”。機構(gòu)改革的主要做法是: 黨、政和人大機構(gòu)實行合署辦公, 通過主要領(lǐng)導兼職, 減少領(lǐng)導職數(shù), 湖北省在全省推廣鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記兼任鄉(xiāng)鎮(zhèn)長的做法; 精簡機構(gòu), 減少干部職位數(shù)。一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政機構(gòu)的數(shù)量通常2—5個, “黨務(wù)行政辦公室(或綜合辦公室) ”、“經(jīng)濟辦公室”和“社會事務(wù)辦公室”是常見的機構(gòu)設(shè)置; 對傳統(tǒng)的“七站八所”的職能實行分解, 公共服務(wù)職能轉(zhuǎn)移到縣級業(yè)務(wù)部門, 其他職能實行市場化運作, 縣級業(yè)務(wù)部門可以通過有償委托“站所”開展業(yè)務(wù)的辦法實現(xiàn)其公共服務(wù)職能; 鄉(xiāng)村中小學調(diào)整布局、壓縮校點。響應(yīng)中央的號召, 同時也出于地方經(jīng)濟發(fā)展考慮, 各地都對撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村采取積極態(tài)度。浙江省溫州市作出了“人口達不到500人的小村莊一般都予以撤并”的決定。云南省政府2004年8月作出決定, 到2005年底全省鄉(xiāng)鎮(zhèn)總數(shù)在原有基礎(chǔ)上減少15%左右。四川成都市2004年9月開始鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政區(qū)劃調(diào)整, 短期內(nèi)將鄉(xiāng)鎮(zhèn)數(shù)目由316個減少為240個, 調(diào)整比例達到24.1%。其他許多省市區(qū)也都在近兩年出臺了類似的改革措施。

　　地方政府在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村方面與中央政府難得地保持高度一致, 與地方利益訴求有直接關(guān)系。動力主要來自兩個方面, 一是農(nóng)村城市化的沖動, 二是取消農(nóng)業(yè)稅所產(chǎn)生的財政壓力。為了鼓勵房地產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和擴大對城市基礎(chǔ)設(shè)施的利用, 全國許多中小城市降低了農(nóng)民進城落戶的門檻, 通常農(nóng)民只要交納些許正常費用就可以辦理落戶手續(xù)�？h域經(jīng)濟規(guī)劃通常會確定3—5個鎮(zhèn)作為重點發(fā)展對象,(點擊此處閱讀下一頁)

　　為了支持這些鎮(zhèn)的發(fā)展, 鎮(zhèn)的周邊鄉(xiāng)往往會成為被兼并的對象。在并村過程中, 常常會置換出土地,給地方政府招商引資提供土地資源。

　　農(nóng)業(yè)稅取消以后, 加重了地方財政特別是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政的困難。一些地方不僅眼下發(fā)生更大的財政赤字, 舊債務(wù)的歸還也成了問題。在農(nóng)業(yè)稅費改革之前, 村干部的工資通過“村提留”收入項目得以發(fā)放; 農(nóng)業(yè)稅取消之后, 很多地方的村干部工資也由財政支付。這種背景下, 通過撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能減少干部職數(shù), 節(jié)約開支。

　　從2005年開始, 中央部署了農(nóng)村綜合改革, 其中的任務(wù)之一是鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)的全面改革。推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的基本方針是, 以轉(zhuǎn)變政府職能為重點, 堅持政企分開, 精簡機構(gòu)人員, 提高行政效率, 建立行為規(guī)范、運轉(zhuǎn)協(xié)調(diào)、公正透明、廉潔高效的基層行政體制和運行機制。中央要求, 各地要積極穩(wěn)妥地合理調(diào)整鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府機構(gòu), 改革和整合鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所, 精簡富余人員。中央提出五年內(nèi)鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)編制只減不增是必須堅守的一條底線。

　　(2) 村民自治制度建立的主要歷程

　　在一個較為封閉、穩(wěn)定的熟人社會, 人們對權(quán)威的認同不見得需要民主政治的方式。但是, 即使在這樣的社會, 人們在決定一些事務(wù)時, 仍有可能采用投票的方式。例如, 在人民公社時期, 一些農(nóng)村生產(chǎn)大隊或生產(chǎn)小隊用投票或“點豆子”的方式產(chǎn)生隊長。但投票活動不一定是民主政治活動;民主政治的實質(zhì)是政治家的高度專業(yè)化和競爭。

　　20世紀80年代初, 廣西羅城、宜山一些地方農(nóng)民自發(fā)組成的村委會, 在組織群眾發(fā)展生產(chǎn)、興辦公益事業(yè)、制定村規(guī)民約、維護社會治安上發(fā)揮了顯著作用。1982年五屆全國人大第五次會議頒布的新《憲法》, 明確了村委會是群眾性自治組織的法律地位。1982年中共中央在下發(fā)的第36號文件中, 要求各地開展建立村委會的試點工作。1987年11月24日, 六屆全國人大常委會第二十三次會議審議通過了村委會組織法(試行) , 對村委會組織和村民自治作出了具體規(guī)定。1988年6月1日該法正式試行。1990年民政部下發(fā)了《關(guān)于在全國農(nóng)村開展村民自治示范活動的通知》, 自此, 國家民政部成為村民自治工作的主管部門。經(jīng)民政部的大力推動, 村民自治工作在全國普遍展開, 截至1998年底, 全國共確定村民自治示范縣(市、區(qū)) 488個, 示范鄉(xiāng)鎮(zhèn)10 754個, 示范村2017萬個,占村委會總數(shù)的25% , 形成了省有村民自治示范縣、地(市) 有示范鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 、縣(市) 有示范村的格局。全國農(nóng)村普遍舉行了二至三屆的村委會換屆選舉工作。

　　1998年10月, 中共十五屆三中全會提出要全面推進村民自治, 將其確定為我國農(nóng)村跨世紀發(fā)展的重要目標。1998年11月4日, 九屆人大常委會第五次會議正式頒布了修訂后的村委會組織法, 為全面推進村民自治提供了法律保障。據(jù)民政部提供的數(shù)據(jù), 截至2003年, 全國28個省、市和自治區(qū)制定了村民委員會組織法實施辦法, 25個省、市和自治區(qū)制定了村委會選舉辦法。全國有579個縣和7457個鄉(xiāng)鎮(zhèn)達到了民政部確立的村民自治標準。

　　村民自治工作經(jīng)過十幾年的發(fā)展, 工作的難點逐步得到反映, 深層次的問題開始暴露。為推動這項工作繼續(xù)向前發(fā)展, 國家民政部基層政權(quán)建設(shè)司的官員作出了艱辛努力, 高層領(lǐng)導也給予了重視和支持。中共中央總書記胡錦濤曾就村民自治工作多次發(fā)表重要意見, 特別對“兩委關(guān)系” (指村民委員會和黨的支部委員會之間的關(guān)系) 的處理提出了重要建議, 成為此后有關(guān)具體政策出臺的依據(jù)。

　　從直接表象上看, 村民自治工作中有兩個問題較為突出。一個是村黨支部委員會和村民委員會的關(guān)系很難處理好, 另一個是實行村民自治制度以后, 賦予農(nóng)民群眾的各項民主權(quán)利未能真正落實, 農(nóng)民利益受侵犯的情形仍比較普遍。在這兩個問題中, 前一個問題是關(guān)鍵, 后一個問題在一定程度上是“假問題”。農(nóng)民利益仍然受到侵犯并不能證明村民自治對于保障農(nóng)民權(quán)利沒有意義, 而只能說明完全實現(xiàn)農(nóng)民的民主權(quán)利尚需時間, 不可能一蹴而就。

　　針對上述兩個問題, 中央有關(guān)部門做了努力, 并促成了兩個重要文件的頒布。

　　2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知,提出處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。文件指出: 提倡把村黨支部領(lǐng)導班子成員按照規(guī)定程序推選為村民委員會成員候選人, 通過選舉兼任村民委員會成員。提倡黨員通過法定程序當選村民小組長、村民代表。提倡擬推薦的村黨支部書記人選, 先參加村委會的選舉, 獲得群眾承認以后, 再推薦為黨支部書記人選; 如果選不上村委會主任, 就不再推薦為黨支部書記人選。提倡村民委員會中的黨員成員通過黨內(nèi)選舉, 兼任村黨支部委員成員。這個意見對一部分地區(qū)村民自治工作產(chǎn)生了積極影響, 但因為意見沒有轉(zhuǎn)變?yōu)榭刹僮鞯姆�律文�? 大部分農(nóng)村社區(qū)的兩委關(guān)系還未能理順。

　　2004年6月, 中共中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理的意見》, 這個文件要求各地在抓好村民自治、民主選舉工作的基礎(chǔ)上, 下大力氣建立民主決策、民主管理和民主監(jiān)督機制。文件特別就村民自治工作中一些難點問題的解決提出了意見, 其中包括對健全村級財務(wù)管理的規(guī)定, 換屆選舉后權(quán)力移交的規(guī)定, 以及確立對村干部評議制度、責令辭職制度和依法罷免制度等。文件甚至對村級財務(wù)的收支審批程序也做了規(guī)定, 可謂用心良苦。

　　比較20世紀80年代以推動土地承包制為主體的農(nóng)村經(jīng)濟改革和90年代以村民自治為主體的農(nóng)村政治改革, 可以發(fā)現(xiàn)二者有顯著不同。前者實際上是農(nóng)民主導型, 且村干部和普通群眾有基本一致的關(guān)于改革方向的意見; 后者實際上是政府主導型, 村干部甚至鄉(xiāng)干部與普通農(nóng)民群眾有相當大的分歧。在農(nóng)民為主導的改革中, 政府的主要任務(wù)是松綁, 農(nóng)民在松綁以后自己會創(chuàng)造出分配土地的具體辦法。鄉(xiāng)村干部在土地承包中的違法亂紀行為會受到農(nóng)民激烈反對。但在政府主導型的改革中, 除少數(shù)農(nóng)村精英之外, 大部分農(nóng)民是被動的, 由改革賦予農(nóng)民的權(quán)利往往難以落實, 以至于中央高層不得不作出很細致的政策規(guī)定。我們不能簡單地認為中國農(nóng)民不需要民主政治, 但在中國社會結(jié)構(gòu)和整個國家政治經(jīng)濟體制的約束之下, 農(nóng)民還無法成為改革的主導力量�？梢耘袛�, 在未來一個時期, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展仍將采取政府主導的形式。

　　4. 地方政府在鄉(xiāng)村治理改革中的新探索

　　在中國這樣一個大國, 歷史上就有從民間產(chǎn)生政治家的土壤和制度, 盡管中國社會曾長期實行家族專制制度。在政治改革的基本面沒有展開的情況下, 鄉(xiāng)村民主自治的發(fā)展給地方政治家提供了一個發(fā)揮創(chuàng)新才干的舞臺。盡管作出創(chuàng)新活動的主要是地方黨和政府的領(lǐng)導人, 但其中也不乏熱心政治活動的農(nóng)民所做的積極努力。

　　(1) 海選產(chǎn)生候選人

　　如何提出候選人, 對于選舉的意義十分重大。以往, 有黨的基層組織提名、村委會換屆領(lǐng)導小組提名、村民聯(lián)名提名、村民自薦等多種提名方式。1986年, 吉林梨樹縣創(chuàng)造的“海選”, 即不內(nèi)定和指定候選人, 由每一個選民根據(jù)條件自主確定候選人, 便是村民提名的重要方式。在1998年的村委會選舉中, 吉林省85%的村莊采用了這種方式。

　　(2) 組合競選制

　　現(xiàn)行的《村委會組織法》沒有關(guān)于競選的規(guī)定, 但中國農(nóng)民在村民自治活動中自發(fā)地開始采用競選方式。

　　“組合競選制”是一種由候選人“組閣”并參加村委會主任競選的制度。其程序是: 首先由村民民主投票推選村委會主任候選人3—4人, 每位村委會主任候選人提出各自的村委會組成人選名單;候選人在競選大會上發(fā)表競選演說的同時, 公布自己提名的村委會組成人選名單; 村委會主任由村民再投票, 從這3—4位村委會主任候選人中產(chǎn)生; 當選村委會主任的“組合”成員作為村委會其他成員候選人進行差額選舉, 得票過半數(shù)者當選。

　　實踐證明“組合競選制”是一種較好的村委會選舉模式。1992年, 安徽社會科學院的研究人員在岳西縣蓮云鄉(xiāng)騰云村進行村委會“組合競選制”試驗。經(jīng)過兩輪無記名投票, 一名農(nóng)民技術(shù)員當選為村委會主任。1995年4月和1998年5月, 騰云村采取“組合競選制”模式, 又先后對村委會進行了改選, 均獲得成功。后來將試驗擴大到一個鄉(xiāng)的范圍。1998年3月, 在中共滁州市委和來安縣委的支持下, 安徽社會科學院的研究人員辛秋水等在安徽來安縣邵集鄉(xiāng)也進行了“組合競選制”試點, 對全鄉(xiāng)8個村同時進行了換屆改選。從宣傳發(fā)動到最終競選投票, 一共10天時間, 順利完成了試點任務(wù)。近幾年, 組合競選制的試點范圍有了擴大。

　　村民選舉中明確鼓勵競選, 在其他一些地方也已經(jīng)出現(xiàn)。在1998年的村委會選舉中, 吉林省梨樹縣336個村的608名村委會主任競選人, 全部發(fā)表了競選演講。

　　但是, 從總體上看, 村民自治工作中還沒有普遍的競選, 有關(guān)競選的規(guī)范也沒有立法的支持。

　　(3) 鄉(xiāng)鎮(zhèn)選舉試驗

　　從現(xiàn)有官方文獻看, 在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級實行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長直接選舉的設(shè)想最早在深圳市提出。1997年11月,深圳市向廣東省委請示, 擬在該市鎮(zhèn)一級政府的換屆選舉中進行直接選舉試點。鑒于這種做法與憲法相悖, 廣東省人大向全國人大的這項報請沒有獲得批準通過。①

　　1998年5月, 四川省遂寧市市中區(qū)政府在保石鎮(zhèn)進行鎮(zhèn)長公開選拔試點, 隨后, 又在另外三個鄉(xiāng)鎮(zhèn)分別進行黨委書記和鎮(zhèn)長公開選拔試點。1998年12月, 市中區(qū)政府在步云鄉(xiāng)用直接選舉的辦法選舉鄉(xiāng)長, 12月31日鄉(xiāng)長選出。為了與憲法規(guī)定保持一致, 保石鎮(zhèn)由選民投票產(chǎn)生唯一鎮(zhèn)長候選人, 提交鎮(zhèn)人大選舉認定。這種選舉是事實上的直接選舉。1999年初, 深圳市在龍港區(qū)大鵬鎮(zhèn)進行了“兩票制”選舉鎮(zhèn)長試點, 辦法與四川保石鎮(zhèn)相似。另外還有四川綿陽市、山西臨猗縣等地進行了類似的試驗工作。

　　2003年12月7日, 成都市新都區(qū)木蘭鎮(zhèn)639名黨員以公推直選的方式, 從11名初選候選人中選出鎮(zhèn)黨委書記, 此舉開創(chuàng)了全國直選鎮(zhèn)黨委書記的先河。2004年7月, 重慶渝北區(qū)龍興鎮(zhèn)也進行了鎮(zhèn)黨委書記由全體黨員直接選舉的試驗, 兩名正式候選人的產(chǎn)生經(jīng)歷了公開報名、演講答辯等程序。

　　2004年4月, 云南省紅河哈尼族彝族自治州在石屏縣推行鄉(xiāng)鎮(zhèn)長選舉改革, 7個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長均由選民直接選舉產(chǎn)生。這是迄今為止我國最大規(guī)模的鄉(xiāng)鎮(zhèn)長“直推直選”試驗, 在全國為首創(chuàng)。

　　(4) “兩委合一”改革試驗

　　鑒于“兩委關(guān)系”是村民自治中的一個公認難題, 許多地方黨和政府對解決這一問題做了一些探索。

　　近幾年, 有的地方搞了“兩票制”, 即先由老百姓投票產(chǎn)生黨支部書記的候選人, 再由全體黨員選舉黨支部書記。這個辦法增加了老百姓在產(chǎn)生黨支部書記過程中的影響力, 有利于增強黨支部書記在農(nóng)村社區(qū)的認同率和權(quán)威。但是, 有些地方在推動這項工作中把重點放在加強黨組織對村委會的控制能力方面, 致使農(nóng)民只重視黨支部書記的產(chǎn)生, 把村委會選舉不當一回事。這與我們建立村委會自治選舉制度的初衷是不一致的。

　　2002年中央發(fā)布有關(guān)政策以后, 山東、廣東和湖南等省采取了類似“兩委合一”的改革辦法,用以解決“兩委”之間的矛盾。據(jù)一些案例調(diào)查, 在基層實際工作中, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導常常簡單地支持黨支部書記兼任村委會主任, 結(jié)果雖然實現(xiàn)了“兩委合一”, 但完全沒有了村民自治的內(nèi)容。湖北恩施的做法是: 如果直選的村委會主任是黨員, 自然擔任黨支部書記, 否則, 再由黨員選支部書記。

　　(5) 建立鄉(xiāng)村志愿者協(xié)會試驗

　　江西省從2001年5月開始, 先后在幾個縣(市) 開展了名為“農(nóng)村村落社區(qū)建設(shè)”試點工作,該項工作的主要內(nèi)容是成立以老黨員、老干部、老復(fù)員軍人、老教師和老農(nóng)民為主體的“農(nóng)村村落社區(qū)志愿者協(xié)會”, 在協(xié)會下面設(shè)立若干工作機構(gòu), 推動農(nóng)村公共事務(wù)活動和公益事業(yè)的發(fā)展。這項工作的意義在于利用了傳統(tǒng)農(nóng)村社會對權(quán)威認同的特殊方式, 降低了權(quán)威發(fā)揮作用的成本。志愿者是近代鄉(xiāng)村社會處理公共事務(wù)的重要力量, 只要條件成熟, 現(xiàn)代社會仍然有志愿者活動的極大空間。從這個意義上說, 江西的試驗可能具有很好的前景。

　　(6) 以村民代表會議為核心的村民自治運行機制

　　許多經(jīng)驗表明, 即使在村民自治制度之下,(點擊此處閱讀下一頁)

　　 村委會的權(quán)力也可能過于集中, 在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)尤其如此。為了避免這種情況發(fā)生, 一些地區(qū)創(chuàng)新了一種“村民代表會議主導型”的村民自治運行方式,其主要特點是將村務(wù)決策權(quán)集中在村民代表會議, 而村委會只是村民代表會議決議的執(zhí)行機構(gòu)。

　　這種模式在我國有兩家典型代表, 一是天津武清的做法, 一是河北青縣的做法。河北省青縣通過在農(nóng)村建立村民代表大會, 構(gòu)建出“黨支部領(lǐng)導、村代會做主、村委會辦事”的村治模式, 有效實現(xiàn)了加強黨的領(lǐng)導、擴大農(nóng)民自主權(quán)利、依法辦事三者的有機統(tǒng)一。其核心是通過村民代表會議的運行, 整合了現(xiàn)有的制度資源, 使村代會成為村民自治的決策平臺, 較好地避免了“兩委”爭權(quán), 有利于解決“兩委”矛盾, 確保“兩委”有效開展工作。村民按區(qū)域或者自由結(jié)合, 5—15 戶推選(選舉或推薦) 一名村民代表, 村委會主任不得擔任村民代表會議的主席。重大問題由村代會決定,村代會一般每月召開一次, 三分之一以上村民代表提議或者遇有特殊情況也可隨時召開, 明確規(guī)定任何決議三分之二以上村民代表通過方為有效。從中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的研究報告看, 青縣的做法取得了一些積極成績。

　　二、鄉(xiāng)村治理的評價

　　1. 鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的基本判斷

　　在中國民主政治的發(fā)展歷史上, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展將具有特殊意義, 盡管我們現(xiàn)在還很難判斷鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在整個中國社會轉(zhuǎn)型中究竟具有何種歷史地位。也許中國社會轉(zhuǎn)型和民主政治的成功還在于城市民主政治的發(fā)展, 但作為一個農(nóng)民為主體的大國, 中國已經(jīng)在鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展上邁開了腳步, 并取得了相當?shù)某煽? 不由得我們不去關(guān)注。事實上, 在過去一個歷史時期, 相當一部分致力于推動中國民主政治發(fā)展的先鋒人士將自己的工作重點放在了中國農(nóng)村, 其工作異常艱辛, 其成果也異常引人注目。

　　我們自然可以從多方面刻畫中國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的成績和問題, 但更有意義的可能是用歷史的眼光審視它的成績和問題。在這種審視中, 我們更看重下列幾方面的意義。

　　第一, 規(guī)范中國鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的基本法律規(guī)范已經(jīng)初步建立。1982 年1 月, 中央批轉(zhuǎn)了《全國農(nóng)村工作會議紀要》, 明確提出“黨的農(nóng)村基層組織是團結(jié)廣大群眾前進的核心和戰(zhàn)斗堡壘”。1987年頒布的《中華人民共和國村民委員會組織法(試行) 》規(guī)范了村民委員會的工作。1998年中央下發(fā)了《關(guān)于在農(nóng)村普遍實行村務(wù)公開和民主管理制度的通知》, 2000年下發(fā)了《關(guān)于在全國鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)機關(guān)全面推行政務(wù)公開制度的通知》, 這兩個文件對規(guī)范村、鄉(xiāng)兩級公務(wù)活動、改善農(nóng)村干群關(guān)系起到了積極作用。2002年7月, 中央辦公廳和國務(wù)院辦公廳發(fā)布《進一步做好村民委員會換屆選舉工作》的通知, 提出了處理好“兩委關(guān)系”的重要意見。2003年, 中央印發(fā)了《關(guān)于深入開展農(nóng)村黨的建設(shè)“三級聯(lián)創(chuàng)”活動的意見》, 對在新形勢下進一步加強農(nóng)村基層組織建設(shè)、建立健全常抓不懈的工作機制提出了明確的目標和要求。2004年下發(fā)了《關(guān)于健全和完善村務(wù)公開和民主管理制度的意見》, 對村務(wù)公開的內(nèi)容、方式做了詳盡規(guī)定。2005年1月, 中共中央頒布了《建立健全教育、制度、監(jiān)督并重的懲治和預(yù)防腐敗體系實施綱要》, 這個文件也對農(nóng)村黨風廉政建設(shè)起到了積極指導作用。以上這些法規(guī)和黨內(nèi)文件對于規(guī)范鄉(xiāng)村基層黨和政府的施政行為以及村民自治組織的行為、克服黨內(nèi)腐敗現(xiàn)象發(fā)揮了積極作用。

　　第二, 盡管鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在部分地方工作中遭到抵觸, 但仍有相當一些地方的黨和政府官員在鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展中傾注了熱情, 作出了創(chuàng)造性的貢獻, 更多的政府部門官員積累了工作經(jīng)驗,一些民間人士也作出了極大的貢獻。

　　第三, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展, 對于提高農(nóng)民收入和保障糧食生產(chǎn)的確沒有顯示其功效, 這成為一些人士鄙夷鄉(xiāng)村民主政治的理由之一。但民主政治發(fā)展在本質(zhì)上對社會進步的作用已經(jīng)初露端倪, 其意義不可忽視。

　　第四, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展還面臨著諸多困難, 而且它也不可能獨立解決所遇到的困難, 但在既定體制下仍有很大空間來推動這項工作向前發(fā)展。

　　事實上, 中國在1978年以后開始了一場新的鄉(xiāng)村社會動員運動。這場運動的經(jīng)濟內(nèi)涵是農(nóng)業(yè)家庭承包經(jīng)營制度的推廣, 而政治內(nèi)涵則是鄉(xiāng)村民主自治選舉的實行。

　　中國的現(xiàn)實情況, 決定了鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展有下述特點。

　　第一, 我國鄉(xiāng)村經(jīng)濟發(fā)展極不平衡, 東部發(fā)達地區(qū)部分農(nóng)村的經(jīng)濟社會結(jié)構(gòu)發(fā)生較大變化, 事實上已經(jīng)成為一個開放性社會。這些地區(qū)的鄉(xiāng)村居民對民主政治有強烈需求, 并對更高一級的鄉(xiāng)政府領(lǐng)導人的選舉表現(xiàn)出強烈的政治關(guān)注。這本來是民主政治發(fā)展的題中應(yīng)有之意。在大部分落后農(nóng)村地區(qū), 由于其社會經(jīng)濟的封閉性, 農(nóng)民對民主政治并沒有強烈需求。這些農(nóng)村地區(qū)的民主選舉活動容易受到上級政府的干預(yù), 民主選舉制度形同虛設(shè); 某些鄉(xiāng)村可以有組織良好的民主選舉活動, 可以選出好的領(lǐng)導人, 但這種情形對某個上級領(lǐng)導人的個人素質(zhì)有很大依賴性。

　　第二, 就整體而言, 鄉(xiāng)村民主治理在中國是史無前例的政治事件, 無論村民還是政府官員都缺乏民主政治的知識, 許多技術(shù)性的工作也需要逐步掌握, 因此, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在相當長的時期內(nèi)將是不規(guī)范的。就眼下而言, 對大部分落后鄉(xiāng)村的民主自治制度不能估計過高。政府干預(yù)選舉將是普遍現(xiàn)象; 因為賄選成本低廉, 金錢政治將廣泛存在; 家族勢力乃至地方惡勢力也容易影響選舉活動。

　　第三, 鄉(xiāng)村社會新崛起的富人階層對民主政治有著最強烈的需求。

　　第四, 農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展引起的人口變動對我國農(nóng)村民主政治發(fā)展將會產(chǎn)生越來越大的影響; 隨著經(jīng)濟發(fā)展, 農(nóng)民將遷居萬人以上的小城鎮(zhèn)和大中城市, 傳統(tǒng)村落將逐步收縮為小的農(nóng)場主居民點。這個過程將相當漫長, 但局部變化已經(jīng)發(fā)生; 鑒于這種變化的出現(xiàn), 民主選舉必須擴大到小城鎮(zhèn)。

　　第五, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展在一定時期將受家族或宗族勢力的影響, 有時候這種影響還會很大。為了競選村委會主任職務(wù), 競選者將會以最低的成本取得投票人的認同, 而在鄉(xiāng)村社會, 血緣關(guān)系是獲得認同的最重要的、也是成本最低的資源, 競選者一定會大力利用這種資源。在鄉(xiāng)村社會其他認同條件發(fā)育不足的情況下, 血緣關(guān)系的資源將顯得更重要。只有在農(nóng)村社會經(jīng)濟分工得到深化, 農(nóng)村人口顯著減少的情況下, 血緣關(guān)系在政治活動中的意義才會降低。隨著鄉(xiāng)村“熟人社會”的逐步解體,宗法勢力對選舉的影響將會越來越小。

　　2. 鄉(xiāng)村社會已經(jīng)產(chǎn)生對民主政治的需求

　　(1) 鄉(xiāng)村經(jīng)濟市場化程度大大提高, 熟人社會正在解體

　　從我國市場經(jīng)濟發(fā)展的程度看, 應(yīng)該說我國鄉(xiāng)村社會已經(jīng)產(chǎn)生了對民主政治的需求。如前面所述, 熟人社會的解體是民主政治產(chǎn)生的社會條件, 而熟人社會解體的重要標志是人口的流動程度和農(nóng)民生產(chǎn)的市場化程度。表1和下圖反映了這種情況。我國農(nóng)民現(xiàn)金支出已經(jīng)從1990年的60%左右上升到2006年的86%, 這說明農(nóng)民生活已經(jīng)高度依賴市場。從表3還可以看出, 農(nóng)民的恩格爾系數(shù)由1990年的58.8降低到2006年的43。農(nóng)民生活的總自給率目前為14.6% , 其中食品的自給率也降低到13.5%。這說明, 農(nóng)民的生活已經(jīng)高度依賴市場。在農(nóng)民的開支構(gòu)成中, 顯著增加的是交通運輸開支和文教娛樂用品開支, 農(nóng)民生活的開放度在迅速提高。

　　2002年, 中國社會科學院農(nóng)村發(fā)展研究所的一項課題設(shè)計了4項總指標, 約50項分指標, 對全國約500戶農(nóng)民做了一項調(diào)查, 經(jīng)統(tǒng)計分析, 得出一些結(jié)果, 這些結(jié)果與預(yù)先的設(shè)想有一定差異, 但還是有分析和解釋的價值。① 表4反映了農(nóng)村居民對政治的參與傾向, 從中可以作出的判斷是, 農(nóng)村居民對民主政治的參與傾向較強。從“你對誰當支部書記有影響嗎?”這個問題的回答看, 只有20.3%的家庭主人對這個問題說不清楚, 275人大概因為不是黨員, 對誰當選書記沒有影響力, 但他仍知道這件事情。從其他指標看, 農(nóng)民的民主政治參與傾向也是比較強的, 盡管他們的參與不一定有自覺的民主政治的理念。我們在一些地方的典型調(diào)查表明, 農(nóng)民參與選舉, 常常是為了非�，F(xiàn)實的利益, 比如說, 誰能拍胸脯敢去查集體賬務(wù), 就有農(nóng)民愿意投票支持他競選村委會主任。

(2) 廣大農(nóng)民群眾已經(jīng)在較大程度上參與了農(nóng)村選舉活動 　　(3) 鄉(xiāng)村居民逐步走向富裕是民主政治發(fā)展的重要條件

　　經(jīng)過對2003年調(diào)查資料的整理, 我們分析了若干變量之間的關(guān)系。表5匯總了若干指標之間的相關(guān)系數(shù)。在此項調(diào)查設(shè)計之時, 本以為這些指標之間會有較強的相關(guān)性, 但實際統(tǒng)計結(jié)果不是這樣。表中列出的6種關(guān)系都沒有顯示較強的相關(guān)程度, 但比較而言, 教育程度、收入水平和土地財產(chǎn)權(quán)狀況這3個指數(shù)與農(nóng)民的民主政治參與傾向完全沒有聯(lián)系, 只是財產(chǎn)相對狀況與民主政治的參與傾向有一定的聯(lián)系。這說明富裕農(nóng)民更傾向于參與民主政治活動。

　　注: 教育水平指數(shù)采用家庭夫妻雙方的受教育水平之和, 以年為單位; 收入相對水平指數(shù)和財產(chǎn)相對狀況指數(shù)為村民的主觀判斷, 分為高、中、低三種情形, 后者沒有包含土地財產(chǎn)狀況; 社會政治權(quán)總指數(shù)由若干指數(shù)量化而得, 具體內(nèi)容有選舉鄉(xiāng)人民代表情況、對村長選舉評價、選舉方式、政府發(fā)放農(nóng)民負擔卡情況、你對誰當支部書記有無影響等幾項內(nèi)容; 社會政治權(quán)總指數(shù)2, 為社會政治權(quán)總指數(shù)去掉“選舉鄉(xiāng)人民代表情況”; 社會政治權(quán)總指數(shù)3, 為社會政治權(quán)總指數(shù)2去掉“政府發(fā)放農(nóng)民負擔卡情況”; 土地財產(chǎn)權(quán)總指數(shù), 為對調(diào)耕地態(tài)度、自己承包地小調(diào)整次數(shù)、自己承包地大調(diào)整次數(shù)、土地分散情況、土地轉(zhuǎn)讓情況、未來調(diào)地預(yù)期和生產(chǎn)自主權(quán)等幾項具體指數(shù)的量化結(jié)果的綜合。

　　上面的結(jié)果大多可以用經(jīng)濟學的理論和中國的實際情況作出解釋, 但最讓人感到意外的是土地財產(chǎn)權(quán)與社會政治權(quán)之間竟然表現(xiàn)得毫不相關(guān)。統(tǒng)計分析產(chǎn)生的這種背離, 可能是因為這兩項權(quán)利之于農(nóng)民都相當弱小, 農(nóng)民不足以通過政治權(quán)的擴大來強化土地財產(chǎn)權(quán)。事實上, 國家仍然以所謂“雙層經(jīng)營體制”來弱化農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)利。土地之于農(nóng)民是生存的手段, 而未成為發(fā)展的手段。農(nóng)民對強化土地財產(chǎn)權(quán)沒有信心。

　　關(guān)于鄉(xiāng)村富人積極參與民主政治的理論解釋是: 一是因為他們所擁有的資源和能力使他們有可能過問政治, 二是他們所從事的市場活動需要穩(wěn)定的政治規(guī)則來降低不確定性, 以保證投資獲利的穩(wěn)定預(yù)期, 而民主政治是最可以降低不確定性的制度。不可否認, 現(xiàn)實中存在新崛起的富人階層購買“黨票”, 進行賄選, 組織幫派, 竭力追逐政治權(quán)利的現(xiàn)象。由于地方財政等實際利益的驅(qū)使, 許多地方政府也樂意富人階層進入基層政府。這種富人政治及其伴隨的不良現(xiàn)象, 在實行民主政治之初難以避免, 并不奇怪。如果政策調(diào)整得當, 鄉(xiāng)村富人階層可以成為推進鄉(xiāng)村民主政治的重要力量。

　　(4) 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展對農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定發(fā)揮了積極作用

　　20世紀80年代初, 中國農(nóng)民創(chuàng)造了村委會這種自我管理的方式, 1982年《憲法》對此予以確認。1988年6月1日, 《村民委員會組織法》(試行) 開始實施。1998年11月4日, 《村委會組織法》正式頒行, 摘掉“試行”的帽子。至2007年底, 全國已建村委會62萬多個。①

　　中國的村委會選舉已經(jīng)走向“常態(tài)化”, 進入“平穩(wěn)期”。據(jù)民政部的不完全統(tǒng)計, 2005—2007年, 全國31個省份應(yīng)參選村委會626 655個, 占村委會總數(shù)的98.4%; 其中623 690個村已完成選舉, 全國平均選舉完成率達99.53%。據(jù)不完全統(tǒng)計, 這一輪選舉中, 設(shè)立秘密劃票間的村的比例達95.85%; 一次選舉成功率約占參選村的85.35%。秘密劃票間的設(shè)立在一定程度上有助于投票人在投票中不受干擾, 使選舉過程具有公正性。

　　從現(xiàn)有數(shù)據(jù)看, 新一輪換屆后, 村委會成員學歷大大提高, 高中及以上學歷的平均比例為44% ,比上屆高出8.37%; 中共黨員比例、村主任和村支書“一肩挑”比例也大大提高, 前者平均為66.49% , 后者已達35%。2005—2007年, 農(nóng)民參選率約為90.7% , 比上一輪低0.66% , 比再上一輪低0.6%。(點擊此處閱讀下一頁)

　　參選率的降低不僅不是選舉發(fā)生問題的標志, 反而可能說明選舉走向某種“常態(tài)化”。這標志著我國農(nóng)村民主選舉的廣度和深度都在增加。

　　選舉方式從“推薦候選人選舉”到“自薦候選人選舉”的變化有很大的積極意義。“推薦候選人選舉”是由村民先投票推選若干候選人, 再對選出的候選人直接差額選舉; 而“自薦候選人選舉”是符合條件的選民均可“自薦”參選, 輔以競選演說、競職承諾等形式, 由全體村民一次投票, 按得票多少直接產(chǎn)生“村官”。后一種方式的主要意義在于加強了選舉中的競爭, 更符合民主制度的本意。民政部報告顯示, 2005—2007年, 全國已有17個省份試點或較大規(guī)模實行“自薦候選人選舉”。其中, 上海、浙江、廣東、江西和重慶已將其列為重要選舉方法之一。在我們的調(diào)查中, 未能取得能夠?qū)ⅰ稗r(nóng)村社會穩(wěn)定”進行量化分析的數(shù)據(jù), 但從理論上可以證明, 鄉(xiāng)村民主政治的發(fā)展有利于農(nóng)村社會穩(wěn)定。中國農(nóng)村的狀況仍然是中國社會發(fā)展的一個風險較大的因素, 但在民主政治不發(fā)展和發(fā)展兩種條件下, 前一種條件下的風險更大。我們擔心的是所謂農(nóng)村社會穩(wěn)定, 從經(jīng)濟學的角度看, 所謂沖突, 不過是一種不能達成交易的狀態(tài), 以至要消滅或剝奪交易對方的權(quán)利。降低沖突可能性的辦法其實也就是擴大交易可能性的辦法。中國農(nóng)村穩(wěn)定問題的核心正是一種“對話危機”。在農(nóng)民問題上, 中國歷來缺乏好的、有利于穩(wěn)定的社會對話機制。在農(nóng)民眼里, 政府就是鄉(xiāng)村干部。在中央政府那里, 自己的政策也要通過鄉(xiāng)村干部來落實。毋庸諱言, 在一些地方, 由于多種問題久拖不決, 要農(nóng)民信任干部已經(jīng)很難。農(nóng)民對干部不能奉公守職所造成的利益損害, 所能采取的辦法幾乎只能是“上訪”。高層政府對基層干部的控制, 幾乎是鞭長莫及, 所以農(nóng)民通過上訪能解決的問題實在是九牛一毛。農(nóng)民對上訪也正在失去信心。退一步說, 基層政府要與農(nóng)民對話, 找誰? 誰是農(nóng)民代表? 選舉的意義倒不在于什么“人民當家做主人”, 而在于解決對話機制問題。農(nóng)民容易相信自己選出來的人, 如果不相信, 他也可以寄希望于下一次選舉改變局面。選舉讓農(nóng)民學會少數(shù)服從多數(shù)這個制度,而社會穩(wěn)定必須仰賴這個制度。對地方政府來說, 與農(nóng)民選舉的領(lǐng)導人對話, 要比與一個一個農(nóng)民對話容易得多。對中央政府來說, 村民自治制度也大大減輕了自己與基層政府的協(xié)調(diào)控制成本———原來要管許多事, 現(xiàn)在主要是管一件事: 維護選舉秩序, 制裁選舉違法活動。

　　3. 當前鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的問題及其根源

　　我國鄉(xiāng)村民主政治是一個飽受爭議的問題。多數(shù)批評者主要針對鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展中的種種問題, 提出對發(fā)展鄉(xiāng)村民主政治必要性的懷疑。批評者提出的許多問題的確在不同程度上是存在的。

　　(1) 鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展中的一些現(xiàn)實問題

　　第一, 農(nóng)民群眾參與民主政治活動的質(zhì)量還不高。從表4可以看出, 只有約50%的農(nóng)民參與了鄉(xiāng)人民代表的投票選舉, 村干部選舉中的投票率雖然達到80%, 但這是在使用流動票箱達70%的情況下發(fā)生的�？梢耘卸�, 如果不使用流動票箱, 農(nóng)民的投票率可能會顯著降低。從民政部發(fā)布的數(shù)據(jù)看, 全國大部分村莊在選舉中設(shè)立了“秘密劃票間”, 但不能保障它能被廣泛使用。

　　第二, 選舉方式不規(guī)范, 一些地方的問題還相當嚴重。我們在一些個案調(diào)查中還發(fā)現(xiàn), 選舉主持者甚至會在不同的投票點上使用不同的候選人名單, 具體做法是將不同村民小組提名的候選人分列在不同的候選人名單上, 使農(nóng)民提名的部分候選人喪失了當選的機會。這是一種完全違規(guī)的做法。

　　第三, 競選還不普遍。候選人之間的競選是民主政治發(fā)展走向成熟的重要標志之一; 只要發(fā)生競選, 選舉程序的公正性就容易保證。從表4可以看出, 村級選舉中發(fā)生競選活動的僅僅占到44%。

　　第四, 農(nóng)民對于村級社區(qū)的真正領(lǐng)導者———村黨支部的領(lǐng)導人的產(chǎn)生, 還沒有足夠的影響力。從表4可以看出, 能夠?qū)Υ妩h支部書記產(chǎn)生發(fā)揮影響力的農(nóng)民僅占到農(nóng)民總數(shù)的22%。這種情況會使農(nóng)民低估村級民主政治的實際意義。

　　第五, 村級選舉中存在較多的賄選問題, 但這方面的問題尚沒有數(shù)據(jù)反映。

　　(2) 現(xiàn)行法規(guī)方面的缺陷對村級民主政治的消極影響

　　《村民委員會組織法》規(guī)定的權(quán)力結(jié)構(gòu)包含了村干部腐敗的可能性。從《村民委員會組織法》的內(nèi)容看, 村委會是執(zhí)行機構(gòu), 村民會議是權(quán)力機構(gòu), 同時行使監(jiān)督職能。但《村民委員會組織法》對具體的權(quán)力結(jié)構(gòu)沒有明確規(guī)定, 如第2條規(guī)定“村民委員會是村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織”, 村民委員會的地位由此得到顯著強化。第19條又規(guī)定“涉及村民利益的下列事項, 村民委員會必須提請村民會議討論決定, 方可辦理⋯⋯”但村民會議的召開程序復(fù)雜,法律并未同時解決召開村民會議的具體程序性問題, 導致兩者在實際運行中權(quán)力不對等, 使村委會更容易專權(quán), 逃避監(jiān)督。相對于村委會, 村民會議沒有任何資金支持, 它自身也不掌握財權(quán), 沒有任何法定的獨立工作人員。

　　《村民委員會組織法》在工作程序的規(guī)定上不利于村民代表會議發(fā)揮作用。法律一方面規(guī)定“村民委員會向村民會議負責并報告工作。村民會議每年審議村民委員會的工作報告, 并評議村民委員會成員的工作” (《村民委員會組織法》第18 條) , 另一方面又規(guī)定“村民會議由村民委員會召集”(《村民委員會組織法》第18條) 。我在實踐中觀察到, 村干部常常不愿意召集村民代表會議, 使村民代表會議對村委會的監(jiān)督流于形式。

　　《村民委員會組織法》在村委會干部的罷免方面缺乏可操作性的規(guī)定。這項法律實施以來, 各地常常發(fā)生村民要求罷免村委會干部的事件, 但因為在操作程序上沒有可依循的法律條文, 引起村民和村干部之間的沖突。正因為如此, 一些村干部當選以后便為所欲為, 在任期內(nèi)給自己撈好處。

　　現(xiàn)行法規(guī)對違法選舉的處罰辦法不明確。調(diào)查表明, 村民自治選舉中的違法現(xiàn)象比較普遍, 有時還有賄選等嚴重違法現(xiàn)象。對于這種現(xiàn)象, 現(xiàn)行法律沒有被援引加以制裁; 現(xiàn)行法律只是針對人民代表選舉以及各級人民代表大會選舉政府官員的。一些通過賄選上臺的村民委員會負責人必然會有腐敗惡行, 通過不法手段撈回自己的政治“投入”�，F(xiàn)行法規(guī)對“兩委”關(guān)系的規(guī)定模棱兩可。按照現(xiàn)行法律, 村黨支部要發(fā)揮村莊領(lǐng)導核心的作用。法律規(guī)定: 中國共產(chǎn)黨在農(nóng)村的基層組織, 按照中國共產(chǎn)黨章程進行工作, 發(fā)揮領(lǐng)導核心作用; 依照憲法和法律, 支持和保障村民開展自治活動、直接行使民主權(quán)利�！吨袊�共產(chǎn)黨農(nóng)村基層組織工作條例》規(guī)定, 村黨支部“領(lǐng)導和推進村級民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督, 支持和保障村民依法開展自治活動。領(lǐng)導村民委員會、村集體經(jīng)濟組織和共青團、婦代會、民兵等群眾組織, 支持和保證這些組織依照國家法律法規(guī)及各自章程充分行使職權(quán)”。按照這些規(guī)定, 村黨支部事實上是村莊事務(wù)的最高領(lǐng)導。在實踐中, 究竟黨支部還是村委會主持村務(wù), 則受制于人際關(guān)系、當事人財產(chǎn)狀況等因素, 但在多數(shù)情況下, 還是黨支部書記會成為最高領(lǐng)導。2002年, 中央曾經(jīng)下發(fā)文件, 提出了村委會和黨支部主要領(lǐng)導“一肩挑”的改革意見, 但也沒有在根本上解決“兩委”關(guān)系問題。鑒于這種情況, 村民往往不關(guān)心村委干部的工作狀況, 而對于黨支部書記, 他們又沒有好的辦法進行監(jiān)督, 由此便難以保證正常的監(jiān)督機制的建立。

　　(3) 經(jīng)濟發(fā)展水平和經(jīng)濟體制對鄉(xiāng)村民主政治發(fā)展的制約

　　經(jīng)濟發(fā)展的不平衡性會引起民主政治發(fā)展的不平衡性。在比較偏僻封閉的鄉(xiāng)村地區(qū), 大體上也就是社會學所說的“熟人社會”, 農(nóng)民對民主政治的需求不強烈, 鄉(xiāng)干部沿用傳統(tǒng)辦法管理鄉(xiāng)村社會,大體上能為農(nóng)民所接受。這些地區(qū)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部往往對村民自治選舉有抵觸。在經(jīng)濟發(fā)達地區(qū), 農(nóng)民參與選舉的熱情比較高, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部積極推動這項工作, 往往能收到良好效果。

　　社區(qū)內(nèi)部因為公權(quán)和私權(quán)沒有分離, 不利于建立外部公共品的承接機制(包括民主制度和協(xié)商制度) 。由于土地承包經(jīng)營改革只是一種“半截子”產(chǎn)權(quán)改革, 所以, 農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)至今不能確立。農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)充分確立以后, 將大大縮小鄉(xiāng)村干部的事權(quán)范圍, 有利于精簡公務(wù)人員的數(shù)量。同時, 將農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán)歸還農(nóng)民, 將減少鄉(xiāng)村干部的權(quán)限, 有利于志愿者參與公務(wù)活動。農(nóng)民土地財產(chǎn)權(quán)的確立還將促進農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展, 擴大鄉(xiāng)村公共產(chǎn)品的供應(yīng)與需求, 從而提高鄉(xiāng)村生活的質(zhì)量。

　　4. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)撤并改革的利弊得失

　　撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的積極意義可以歸結(jié)為以下幾個方面。

　　第一, 在撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村過程中, 各地同時進行鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革, 減少了管理機構(gòu)的數(shù)量和干部職數(shù)。

　　第二, 并村過程中有可能置換出土地, 實現(xiàn)土地資源的節(jié)約。不少調(diào)查表明, 一些經(jīng)濟實力比較強的村統(tǒng)一在一定區(qū)域建設(shè)農(nóng)民住宅, 把周圍的村民搬遷過來, 空出的舊村用地作經(jīng)濟開發(fā)使用。這種做法和現(xiàn)行政策有一定沖突, 將迫使有關(guān)方面作出政策調(diào)整。

　　第三, 撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村增加了居民居住的集中度, 提高了基礎(chǔ)設(shè)施利用的效益, 有利于改善生態(tài)環(huán)境。農(nóng)民居住集中度提高以后, 一些現(xiàn)代基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)和利用效率可以提高, 上下水、道路和能源供應(yīng)可以按現(xiàn)代方式提供, 農(nóng)民的生活質(zhì)量可以提高。浙江省的一些自然村在居民撤走以后變成了田野和山林, 森林覆蓋率有了顯著提高。

　　第四, 撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村有可能加快中國農(nóng)村的城市化步伐。經(jīng)過多年的撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)工作, 我國農(nóng)村已經(jīng)大量出現(xiàn)4—5萬人口規(guī)模的鎮(zhèn), 這些鎮(zhèn)在西方國家實際上被看做城市。只要經(jīng)濟發(fā)展到一定程度,基礎(chǔ)設(shè)施達到一定水平, 這些鎮(zhèn)在本來的意義上也已經(jīng)變成城市。只要我們調(diào)整城市標準, 允許建立“縣管市”的體制, 我國的城市化率在統(tǒng)計概念上會有顯著提高。

　　撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)并村也可能產(chǎn)生一些消極后果。一些地方把村民委員會改為街道辦事處, 原來的村民自治體制由此消亡, 農(nóng)民的民主權(quán)利受到削弱。村一級社區(qū)因為勞動力大量外出務(wù)工, 公共服務(wù)職能不得不集中到鄉(xiāng)鎮(zhèn)服務(wù)機構(gòu), 而鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并以后行政權(quán)力的輻射半徑增大, 農(nóng)民辦事要跑更多的路, 農(nóng)民感到不方便了。特別是中小學大規(guī)模撤并以后, 農(nóng)家子女上學困難, 更多的學生不得不住校, 增加了農(nóng)民的負擔。另外, 按照一般情形, 農(nóng)民住在自己耕作的土地上有利于農(nóng)業(yè)生產(chǎn), 而把農(nóng)民集中起來居住會給農(nóng)民的耕作帶來不方便。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并中的問題, 反映了人們對鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的認識還不大清楚。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革本質(zhì)是要提高政府運轉(zhuǎn)的效率, 而效率的衡量最終是成本和收益的比較, 所以, 最后衡量的標準還是一個財政收支與效率之間的關(guān)系對比。

　　不見得政府花錢少就是有效率, 要看花誰的錢, 花了錢干什么。目前農(nóng)村的問題是花了農(nóng)民的錢, 花錢又主要用在所謂干部“人頭費”上。改革的目的如果定在減少鄉(xiāng)鎮(zhèn)開支上, 是很片面的。

　　人員少不見得效率就高。美國農(nóng)業(yè)部有10萬雇員, 而中國農(nóng)業(yè)部人員只有500左右, 加上地方農(nóng)業(yè)廳局的干部, 也遠遠不能和美國相比, 要知道美國的農(nóng)民只是中國農(nóng)民的零頭。意大利工業(yè)革命前的一個北方鎮(zhèn)子, 有5000個男人, 而公職人員達到860名, 平均518個男子人口分攤一個公職人員。比利時的政府雇員占到全社會總勞動力的23%左右。

　　在中國古代的行政改革中“黃宗羲定律”之所以發(fā)生作用, 是因為改革的辦法根本不對頭。改革不肯觸動權(quán)力的生成機制和運用機制, 越改權(quán)力越膨脹, 官員的貪欲也越?jīng)]有止境, 最后只能是不間斷地擴大對老百姓的掠奪。所以, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革根本性的問題, 其實也就是真正落實中央新老領(lǐng)導交替時所提出來的推進政治文明的大原則。政治文明的核心是政治民主。政治文明雖然不可能解決一切官僚主義的毛病, 甚至在許多時候看起來是沒有效率的, 但從大局看, 從長遠看, 沒有任何其他制度類型比它更有效率。如果離開這樣一個思路搞改革, 恐怕是擺脫不了所謂“黃宗羲定律”的。

　　鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模大, 未必是好事。除了極少數(shù)中心鎮(zhèn)之外, 農(nóng)村的一般鄉(xiāng)(鎮(zhèn)) 的轄區(qū)規(guī)模不能太大。鄉(xiāng)鎮(zhèn)是國家最基層的政治權(quán)力中心, 也是最基層的其他各類公共活動中心和滿足一般需要的交易中心。這個中心的輻射半徑和覆蓋人口不能過大,(點擊此處閱讀下一頁)

　　 否則就會降低中心的服務(wù)效率。過去農(nóng)村社會形成大小不等的“集”, 是不同層次的交易中心, 慢__________慢發(fā)展成了政治文化中心。通常, 農(nóng)民步行走1—2小時以內(nèi)的路程, 就應(yīng)該是一個鄉(xiāng)的合適輻射半徑, 這個半徑讓一般農(nóng)民也可以在鄉(xiāng)里常來常往; 用動力交通工具走1—2小時的路程, 應(yīng)該是一個縣的合適的輻射半徑, 因為農(nóng)民進城辦事后一般不會住飯店。一般情況下, 農(nóng)業(yè)鄉(xiāng)的面積在30—60平方公里就可以了; 人口稠密的地區(qū), 鄉(xiāng)可以小一點;人口稀少的, 可以大一點。按人口算, 目前, 東部和中部大部分地區(qū)1公頃土地接近2戶人家, 一個鄉(xiāng)有2萬左右人口足矣。這樣一個人口規(guī)模, 搞體育比賽, 組織文藝演出, 作為政治選舉的投票、檢票中心, 設(shè)置教育和衛(wèi)生中心, 就比較方便, 如果再大, 對居民不方便�，F(xiàn)在搞合并, 追求的目標是100平方公里, 人口也是5萬、10萬, 結(jié)果對居民不方便, 對公務(wù)人員也不方便, 最終又在鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級下面設(shè)置了“片”或“區(qū)”這樣一個非正式的層次, 降低了效率。

　　從經(jīng)濟布局的一般要求看, 一個縣里的中心鎮(zhèn)平均每10萬人口不要超過1個為好, 中心鎮(zhèn)可以定位于工商業(yè)的發(fā)展; 其他集鎮(zhèn)主要為農(nóng)民和農(nóng)業(yè)提供服務(wù)。但是, 在目前的合并風潮之下, 搞了許多不大不小的鄉(xiāng)鎮(zhèn), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導都在為“政績”吸引資金, 結(jié)果使得這些鎮(zhèn)子作為工商業(yè)重鎮(zhèn)嫌小,作為農(nóng)村公共活動中心又嫌大。這種行政區(qū)劃的調(diào)整勢必產(chǎn)生浪費。

　　從長遠看, 村這個社區(qū)是要逐步消失的, 尤其是自然村消失得會更快, 一些地方的村因為人口減少, 稅費不能收足, 以至影響到鄉(xiāng)村兩級的辦公費用的支出。如果一個村的人口減少60%或更多,村一級目前所發(fā)生的“公共事務(wù)”恐怕就要到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級去協(xié)調(diào)了, 那時, “村”的概念將失去意義。這種情況下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級的公共事務(wù)會增多, 如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)規(guī)模太大, 服務(wù)效率會降低。

　　三、鄉(xiāng)村治理改革的趨勢

　　中國處在經(jīng)濟轉(zhuǎn)型和社會轉(zhuǎn)型時期, 這個性質(zhì)決定了我國鄉(xiāng)村治理改革的長期趨勢。我們可以從這樣幾個方面描述傳統(tǒng)社會: 一是經(jīng)濟上基本自給自足, 小型農(nóng)業(yè)社區(qū)是百姓的基本生活單位; 二是社區(qū)提供大部分公共品, 且人與人之間的關(guān)系是依附性關(guān)系; 三是社區(qū)聯(lián)盟(或初級形態(tài)的國家)向百姓提供“安全”這樣一種基礎(chǔ)性的公共品, 提供者實際上是軍事集團。鑒于傳統(tǒng)社會的這種性質(zhì), 可以看出, 傳統(tǒng)社會其實不需要民主政治。這是因為, 在傳統(tǒng)社會, 社區(qū)一級是一個“熟人社會”, 不需要民主政治的各種功能。在社區(qū)聯(lián)盟一級(或國家層次上) , 主要功能是軍事功能, 即向社會提供安全保障, 更不需要民主, 因為民主政治會降低軍事效率。

　　傳統(tǒng)社會向現(xiàn)代社會轉(zhuǎn)變開始以后的情形就大大不同了。在結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變過程中, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會人際關(guān)系的認同條件發(fā)生變化或遭受破壞。( 1) 人口的流動, 社區(qū)邊界的調(diào)整, 家庭模式的變化等等,都使違反道德和禮儀所產(chǎn)生的羞恥感的懲罰力下降, 道德權(quán)威和宗法領(lǐng)袖不再成為能有效提供秩序和安全的力量。(2) 各種新的聚斂財富的機會的出現(xiàn), 特別是在市場經(jīng)濟規(guī)則尚不健全的情況下, 人們可以通過機會主義行為迅速成為暴發(fā)戶, 富人身份與道德權(quán)威身份、宗法領(lǐng)袖身份已很難統(tǒng)一, 在保證提供社會秩序和安全方面, 富人很難得到人們的信任, 財富多少不再成為可信度的重要指標。(3) 由于人們的社會活動空間增大, 交易內(nèi)容變得日益復(fù)雜, 社會秩序和安全的內(nèi)涵與以往大不相同, 提供安全和秩序的政治人物需要新的知識經(jīng)驗和新的專業(yè)背景方能勝任, 而這種關(guān)于知識經(jīng)驗和專業(yè)背景的信息具有某種隱蔽性, 人們通常不容易通過廉價支付得到這種信息。標志政治家出現(xiàn)的社會分工已具有必然性。在這些變化之下, 鄉(xiāng)村社會已經(jīng)很難通過對道德、宗法和財富的認同來產(chǎn)生穩(wěn)定的政治權(quán)威結(jié)構(gòu); 而政府的任命也已經(jīng)很難與鄉(xiāng)村居民的認同保持一致, 換句話說, 政府的任命雖然可能具有合法性, 但不一定具有有效的權(quán)威性。不具有權(quán)威性的合法性, 也不具有行政效率, 這種情形發(fā)生在鄉(xiāng)村社會, 會破壞鄉(xiāng)村社會的穩(wěn)定性。

　　米格代爾對內(nèi)向型農(nóng)村轉(zhuǎn)向外向型農(nóng)村后農(nóng)民群體政治意識發(fā)生的變化作了精彩的分析。這種轉(zhuǎn)變發(fā)生后, 農(nóng)村中已沒有能被農(nóng)民接受的農(nóng)村公平分配機制和相應(yīng)的社會制度。這個時候, “農(nóng)村以外的法院和警察在農(nóng)民生活中變得及其重要”, “對外聯(lián)系擴大后, 農(nóng)村在農(nóng)民生活中完全變得無關(guān)緊要了”, “社區(qū)很明顯不再是農(nóng)民認同的基礎(chǔ)”。也就在這個時候, 農(nóng)民對農(nóng)村政治組織權(quán)力的承認不再是基于該政治組織與舊的農(nóng)村社會體系的關(guān)系, 而是基于該政治組織與國家, 即新的社會體系的關(guān)系; 農(nóng)村領(lǐng)導人在更大程度上被看做是行政官員, 農(nóng)村社區(qū)領(lǐng)導人原有的受人尊敬的地位消失了。概括地說, 開放型農(nóng)村社會“意味著農(nóng)村政府的持續(xù)活力更多地取決于它與更大政治制度和更大政治社區(qū)之間的關(guān)系”。①

　　為了產(chǎn)生較為穩(wěn)定的鄉(xiāng)村社會權(quán)威結(jié)構(gòu), 使得權(quán)威結(jié)構(gòu)能保持一種強制力, 保證人們遵從一定的社會行為規(guī)范, 顯然需要一種新的對權(quán)威的認同方式, 這種方式便是民主選舉制度。所以, 如果說傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會不需要民主政治, 那么, 傳統(tǒng)鄉(xiāng)村社會開始解體, 就意味著對民主政治的需要開始產(chǎn)生。

　　根據(jù)社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的國際經(jīng)驗和我國的現(xiàn)實情形,未來我國鄉(xiāng)村治理要重點解決下述三方面問題。

　　1. 注重城鄉(xiāng)統(tǒng)籌治理, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)社會經(jīng)濟一體化

　　一切國家的社會轉(zhuǎn)型過程同時也是人口結(jié)構(gòu)的變化過程, 變化的基本趨勢是城市化。在未來幾十年里, 我國鄉(xiāng)村人口的絕對數(shù)量將穩(wěn)步下降, 一大批自然村將消失, 更多的小城市將逐步成長起來。鄉(xiāng)村治理應(yīng)促進這個過程有序地推進, 而不是為這個過程的推進設(shè)置阻力。未來真正的農(nóng)村將是專業(yè)農(nóng)民的居住區(qū)域, 大量農(nóng)區(qū)將以小型專業(yè)農(nóng)民的居住點為主。社會主義新農(nóng)村的建設(shè)也不是要廣大農(nóng)民永遠定居在農(nóng)村。專業(yè)農(nóng)民將以農(nóng)產(chǎn)品和農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料的交易以及各種農(nóng)業(yè)服務(wù)與城市經(jīng)濟建立密切聯(lián)系, 實現(xiàn)城鄉(xiāng)經(jīng)濟的一體化。適應(yīng)這種經(jīng)濟上的一體化, 鄉(xiāng)村治理也要實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)籌安排。要將縣轄小城市、小市鎮(zhèn)建設(shè)成溝通城鄉(xiāng)經(jīng)濟的紐帶, 將中心村建設(shè)成基礎(chǔ)設(shè)施完善的居民點, 并支持專業(yè)農(nóng)民投資建設(shè)生產(chǎn)和生活設(shè)施并舉的小型居民點。在這樣一種鄉(xiāng)村人口布局的基礎(chǔ)上, 要在更大的范圍里以新的機制部署鄉(xiāng)村基本公共品的供應(yīng); 公共服務(wù)功能主要由小城市、小市鎮(zhèn)來承擔。

　　2. 深化鄉(xiāng)村民主改革的主要任務(wù)

　　深化鄉(xiāng)村民主政治改革主要應(yīng)解決下述問題:

　　第一, 促進經(jīng)濟發(fā)展, 提高農(nóng)村經(jīng)濟的市場化程度。如本文前面的分析, 民主政治的社會需求是農(nóng)民跨出“熟人社會”以后產(chǎn)生的, 要鞏固民主政治的基礎(chǔ), 必須通過鄉(xiāng)村經(jīng)濟的發(fā)展, 提高農(nóng)戶的經(jīng)營規(guī)模和專業(yè)化水平, 以形成公共權(quán)威產(chǎn)生和運行的經(jīng)濟基礎(chǔ)。

　　第二, 大大縮小農(nóng)村干部的權(quán)力, 使農(nóng)村干部的權(quán)力只限于十分必要的公共事務(wù)。為此, 一定要創(chuàng)造一種制度, 把支配土地資源配置的權(quán)力從干部們手中剝離出來, 使農(nóng)民成為土地的主人。要培育各種農(nóng)民合作組織和專業(yè)協(xié)會, 把一些公共事務(wù)交由這些組織處理。

　　第三, 向農(nóng)民充分賦權(quán)。要杜絕各種對農(nóng)民行使選舉權(quán)的非法干擾, 充分保障農(nóng)民的選舉自主權(quán)。同時要創(chuàng)造由農(nóng)民選舉產(chǎn)生的村委會干部獨立行使必要權(quán)力的制度環(huán)境。

　　第四, 修訂《村民委員會組織法》。修訂法律時要考慮建立更合理的選舉和罷免程序。對違反選舉法規(guī)的行為要有制裁辦法, 刑法的有關(guān)條款要適用農(nóng)村自治選舉中發(fā)生的違法行為。要修訂村委會的任職時間, 使之和縣鄉(xiāng)選舉時間相適應(yīng), 以節(jié)約選舉成本。要對賄選等違法行為給予界定。

　　3. 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革的主要任務(wù)

　　從改革的目標出發(fā), 鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)改革要有一個中長期的籌劃。從長遠考慮, 要解決的問題是:

　　第一, 不僅要實行村民自治制度, 還要把自治制度逐步推進到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。沒有自治, 就無法形成非貨幣化的公共品交易的社區(qū)合作。在村級社區(qū)走向衰落的背景下, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級社區(qū)將是農(nóng)民進行公共品交易的基本平臺, 如果自治停留在村一級, 其意義會大打折扣。有人提出要取消鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級政府, 恢復(fù)已被世界政治經(jīng)驗所否定的派出制。從政治學規(guī)律看, 除非某項公共職能具有高度的專業(yè)化性質(zhì),否則實行派出制會產(chǎn)生嚴重的官僚主義弊端。① 如果一個社區(qū)需要綜合的權(quán)威機構(gòu), 那么, 這個機構(gòu)就必須通過民主的方式來產(chǎn)生。我國不少地方已經(jīng)進行了鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級民主選舉, 產(chǎn)生了積極結(jié)果。在一個相當長的時期里, 鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級自治政府的行政經(jīng)費要由上級政府通過轉(zhuǎn)移支付解決。

　　第二, 把鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的各級政府行為改過來, 并合理調(diào)整行政層次, 擴大鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的財政自主權(quán)。取消省和縣之間的行政層次。放寬設(shè)市標準, 把10萬人左右的鎮(zhèn)改為縣轄市, 但這樣的市不再管轄其他鄉(xiāng)鎮(zhèn)。

　　第三, 隨著勞動力轉(zhuǎn)移加快, 逐步取消村一級的公共職能, 所有農(nóng)村公共事務(wù)轉(zhuǎn)移到鄉(xiāng)一級, 同時把村民自治選舉自然推廣到鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級。鄉(xiāng)鎮(zhèn)(乃至縣) 一級實行“議政合一”, 不設(shè)人大、政協(xié)等機構(gòu)。

　　第四, 要大力發(fā)展農(nóng)村民間組織, 如文化活動協(xié)會、專業(yè)經(jīng)濟協(xié)會、志愿者服務(wù)組織等, 在條件適當?shù)臅r候恢復(fù)農(nóng)會。可以讓這些組織替代相當一部分政府的功能, 通過這個辦法減少政府的開支。

　　第五, 實行財政改革, 允許鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府完全以自己的財政收入(包括上級政府的轉(zhuǎn)移支付) 來確定自己的機構(gòu)和人員編制, 堅決堵死赤字財政的發(fā)生。限定一個時間界限, 用法律規(guī)定在這個時間以后發(fā)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)債務(wù), 一律由主要負責人負擔。在承擔這個責任的同時, 也要擴大官員們設(shè)置機構(gòu)的權(quán)力, 縣級政府不可一刀切。

　　第六, 改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)事業(yè)站所體制。實行政事分開, 將其原來承擔的行政管理職能交給鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府, 行政執(zhí)法職能交給縣政府有關(guān)部門。將公益性服務(wù)和經(jīng)營性服務(wù)分開。公益性服務(wù)由政府購買, 經(jīng)營性服務(wù)由使用者付錢。在改革中, 可以考慮將某些站所轉(zhuǎn)軌為農(nóng)村中介組織或公益性服務(wù)機構(gòu)。一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構(gòu)如果不承擔公共服務(wù)職能, 則完全推向市場。政府的農(nóng)業(yè)技術(shù)推廣一類的經(jīng)費可以轉(zhuǎn)變?yōu)椤皩Ｓ弥Ц度�”發(fā)給農(nóng)民, 由農(nóng)民在市場上用這種“準貨幣”購買服務(wù), 促成有關(guān)組織的競爭。接受“專用支付券”的組織可以向發(fā)行者(政府機構(gòu)) 兌換貨幣。

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