何包鋼：協(xié)商民主是解決上訪問(wèn)題的有效方法

　　問(wèn)題的提出

　　最近在一次國(guó)際會(huì)議上, 有人認(rèn)為協(xié)商民主并沒(méi)有解決上訪的問(wèn)題。例如，溫嶺以舉辦各種協(xié)商民主而著名，但是那里還是不斷有人上訪。民主協(xié)商并沒(méi)有在那里減少上訪的人數(shù)和次數(shù)。由此，有人斷言協(xié)商民主并不利于解決社會(huì)沖突問(wèn)題。

　　在協(xié)商民主理論中，對(duì)協(xié)商民主在解決社會(huì)沖突問(wèn)題上也持有不同的看法。有的認(rèn)為，協(xié)商民主無(wú)法解決多元社會(huì)中的認(rèn)同問(wèn)題，無(wú)法用協(xié)商手段來(lái)解決邊界爭(zhēng)議問(wèn)題，無(wú)法為社會(huì)沖突中的弱勢(shì)群體提供強(qiáng)有力的制度保障。相反，澳大利亞的John Dryzek強(qiáng)調(diào)用公共領(lǐng)域中的協(xié)商民主來(lái)解決國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題。沙恩·奧尼爾在北愛(ài)爾蘭兩種對(duì)立的民族國(guó)家認(rèn)同問(wèn)題上構(gòu)建了一個(gè)虛擬對(duì)話，討論了雙方在沖突辯論中所提出的理由和根據(jù)。由此他得出如何使北愛(ài)爾蘭兩個(gè)沖突的民族文化的合法權(quán)利得到保護(hù)，而不必犧牲其公民權(quán)和宗教自由。美國(guó)斯坦福大學(xué)的James Fishkin教授通過(guò)政治實(shí)驗(yàn)發(fā)現(xiàn)協(xié)商民主有利于促進(jìn)互信， 擴(kuò)大共識(shí)， 從而有助于解決和控制社會(huì)沖突。

　　從經(jīng)驗(yàn)意義上來(lái)講，我們現(xiàn)在也缺乏足夠的事實(shí)來(lái)說(shuō)明協(xié)商民主有利于減少上訪的次數(shù)。但是，根據(jù)一些有限的經(jīng)驗(yàn)觀察，我們可以提出下述觀點(diǎn)：民主協(xié)商并沒(méi)有減少上訪的人數(shù)和次數(shù)在于，民主協(xié)商的內(nèi)容和上訪的問(wèn)題可能完全不同。協(xié)商要解決的問(wèn)題，比如說(shuō)，鄉(xiāng)村的財(cái)政預(yù)算或者幾所學(xué)校的合并，并不涉及到引起上訪的土地問(wèn)題。我們可以推斷，溫嶺之所以還存在著上訪問(wèn)題，恰恰是在土地問(wèn)題上并沒(méi)有展開真誠(chéng)的民主協(xié)商，這也是上訪最多的根源。相反，在各種由民主協(xié)商所討論、 所解決的問(wèn)題上，例如，在公共項(xiàng)目的選擇和政府的補(bǔ)助問(wèn)題上，通過(guò)民主協(xié)商已經(jīng)避免了很多上訪的事件。

　　我們可以舉一個(gè)具體的案例來(lái)追問(wèn)，到底是因?yàn)槊裰鲄f(xié)商的功能有限呢?還是民主協(xié)商做得不夠?2009年，有一個(gè)鎮(zhèn)在征用一塊土地上跟大多數(shù)農(nóng)民簽了合同，約有76%的農(nóng)戶簽定了同意書，另外約有23% 的人反對(duì)拆遷，拒簽同意書。恰恰就在這23% 的人當(dāng)中，有一人通過(guò)競(jìng)選當(dāng)上了村主任。當(dāng)他選上了村主任之后，他質(zhì)疑前任村主任在土地拆遷問(wèn)題上的態(tài)度，認(rèn)為以前簽定的合同沒(méi)有效用。于是鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)把所有反對(duì)拆遷的人召集起來(lái)開了一天半的會(huì)，但是并沒(méi)有說(shuō)服他們，他們當(dāng)中不少人還到處上訪。由此，信訪局也出面來(lái)主持協(xié)調(diào)會(huì)議，最后還是沒(méi)有做通這23%民眾的意見(jiàn)。最后鎮(zhèn)政府用行政命令，出動(dòng)全鎮(zhèn)干部，強(qiáng)行征用土地。

　　從這個(gè)例子來(lái)說(shuō)，一些基層領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為 “我們已經(jīng)做了很多協(xié)商的工作和討論，但還是有一部分老百姓不同意”, 這說(shuō)明協(xié)商民主的有限性。在最困難的土地問(wèn)題上，協(xié)商民主只會(huì)使問(wèn)題更復(fù)雜，更嚴(yán)重，更難于解決。另一種看法認(rèn)為, 民主協(xié)商做得還不夠。假如說(shuō)，讓已經(jīng)同意拆遷的人和不同意拆遷的人一起來(lái)討論，讓前者來(lái)說(shuō)服后者，并且真正落實(shí)協(xié)商民主中平等、 公正、 理性的原則，協(xié)商民主就有可能說(shuō)服那23%的反對(duì)者，讓大部分老百姓獲得滿意的方案。

　　按照后者的觀點(diǎn)，雖然民主協(xié)商不是萬(wàn)能的、 不能包治百病，但是現(xiàn)有的民主協(xié)商功能并未徹底地發(fā)揮作用。必須注意到，目前一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部是利用民意而不是尊重民意。所謂利用民意就是利用群眾來(lái)斗群眾，而不是產(chǎn)生真正的民意。尊重民意就是通過(guò)老百姓的自我協(xié)商來(lái)產(chǎn)生真正的民意，以真正的民意來(lái)引導(dǎo)群眾。只有在這種真正的民主精神下，也許可以減少上訪的機(jī)會(huì)和次數(shù)。

　　實(shí)驗(yàn)的提議

　　我建議通過(guò)民主協(xié)商的實(shí)驗(yàn)來(lái)檢驗(yàn)民主協(xié)商到底是否有利于減少上訪的次數(shù)和人數(shù)。這個(gè)實(shí)驗(yàn)的想法來(lái)自于我在北京郊區(qū)一個(gè)上訪村的經(jīng)驗(yàn)。我在那里只呆了兩個(gè)小時(shí)，收到的各種告狀書近百份。我粗略翻閱了各種上訪材料，占一半的案例純屬民事案件，各級(jí)地方民事單位都能解決，并不需要到北京來(lái)上訪。但是，相當(dāng)一些人是因?yàn)樵诠�共�?wèn)題上受到不公正的待遇而來(lái)上訪，比如征地拆遷中不征求村民代表的意見(jiàn)，或土地賠償中的不公正問(wèn)題。當(dāng)時(shí)我冒出了一個(gè)念頭：如果用民主協(xié)商的方法至少可以把上訪的人數(shù)減少到一半。

　　我假定，真正的協(xié)商民主有助于減少上訪的人數(shù)和次數(shù)。讓我們來(lái)比較上訪和協(xié)商民主這兩種方法。上訪往往是由于不公正所造成的，上訪者旨在通過(guò)上級(jí)的行政手段來(lái)解決問(wèn)題。在現(xiàn)有的政治環(huán)境條件下, 為了減少上訪的次數(shù), 上級(jí)機(jī)關(guān)規(guī)定必須解決上訪問(wèn)題。

為了減少上訪, 地方政府甚至采取物質(zhì)利益的手段, 誘使上訪者不去北京上訪。

這樣一來(lái)，就形成了一個(gè)奇妙的政治文化：
有些人不斷通過(guò)上訪來(lái)獲得利益的最大滿足。

　　相比較，協(xié)商民主的方法并不是靠上級(jí)的行政手段來(lái)解決問(wèn)題，而是靠公眾的理性能力來(lái)解決問(wèn)題。協(xié)商民主方法是公開的、 民主的、審議的、理性的、 科學(xué)的決策過(guò)程。

解決社會(huì)沖突問(wèn)題上它是一種高明的政治藝術(shù)。第一，它把上訪者引導(dǎo)到溝通的平臺(tái)上去。不讓上訪者在街頭 “鬧事”，而是把他們引導(dǎo)到溝通的平臺(tái)上進(jìn)行討論，傾訴自己的苦處和利益。第二，在溝通的平臺(tái)上把尖銳的干群關(guān)系引導(dǎo)為一種群眾之間利益的調(diào)整問(wèn)題。征地拆遷往往涉及到官員腐敗、私吞群眾的補(bǔ)助金。但是，土地轉(zhuǎn)讓賠償問(wèn)題還涉及到群眾之間利益的合理分配問(wèn)題。許多鄉(xiāng)鎮(zhèn)目前靠拍賣土地來(lái)支撐鄉(xiāng)村財(cái)政。這種特殊的“土地財(cái)政”其實(shí)涉及到公共財(cái)政、公共項(xiàng)目、社區(qū)服務(wù)等問(wèn)題。這些問(wèn)題可以轉(zhuǎn)化為一種群眾之間的利益調(diào)整問(wèn)題，而不應(yīng)簡(jiǎn)單地歸結(jié)為干群關(guān)系問(wèn)題。第三，在處理公共利益上，協(xié)商民主把它引導(dǎo)為一種量化問(wèn)題，一種可以討價(jià)還價(jià)的問(wèn)題，一種可以增減的問(wèn)題。各方都可以表達(dá)自己的看法，通過(guò)表訴最好的理由來(lái)爭(zhēng)取自己的利益。

　　下面我通過(guò)兩個(gè)案例來(lái)闡述協(xié)商民主政治藝術(shù)的優(yōu)點(diǎn)。第一個(gè)案例是外嫁女的村民資格問(wèn)題。很多農(nóng)村婦女嫁出了本村，但由于本村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，現(xiàn)在又想回來(lái)分享村里的集體利益。她們到處上訪，甚至打官司，要求村里承認(rèn)其村民資格，給其適當(dāng)?shù)睦�益。外嫁女的村民資格問(wèn)題實(shí)際上涉及到群眾之間利益的調(diào)整問(wèn)題，也就是既有村民和外嫁女之間利益關(guān)系的分配問(wèn)題。如果不斷上訪，沒(méi)有得到地方政府解決，外嫁女上訪問(wèn)題就變成一個(gè)地方政府無(wú)能的問(wèn)題。如果地方政府出面搭建一個(gè)平臺(tái)，通過(guò)民主協(xié)商，讓老百姓一起來(lái)討論外嫁女是否應(yīng)該享受村民的利益，這便是一個(gè)群眾之間利益調(diào)整的問(wèn)題。在溝通的平臺(tái)中，人們可以討論外嫁女的村民資格問(wèn)題是不是憲法規(guī)定中的公民平等問(wèn)題，即外嫁女是否應(yīng)該像男性公民享受同等的利益報(bào)酬。溝通的平臺(tái)也可以把外嫁女的村民資格問(wèn)題轉(zhuǎn)化為一個(gè)村民股權(quán)問(wèn)題。村民的股權(quán)量化問(wèn)題涉及到各種復(fù)雜的因素和條件，例如是否有承包地，在村里干了多少年，對(duì)村里貢獻(xiàn)有多大，外嫁女在本村的戶口只是其中一個(gè)因素和條件。如果把這些問(wèn)題放在一起來(lái)討論的話，外嫁女的利益問(wèn)題不再是一個(gè)抽象的必須同等享受的問(wèn)題，而是外嫁女在本村的股權(quán)上應(yīng)該占多少比例的問(wèn)題。如果這樣來(lái)引導(dǎo)，就把外嫁女的上訪問(wèn)題引導(dǎo)到溝通的平臺(tái)上，引導(dǎo)到群眾之間利益的調(diào)整問(wèn)題上。

　　第二個(gè)例子是征地拆遷問(wèn)題�；鶎痈刹吭谡鞯夭疬w上往往窮盡各種辦法，絞盡腦汁但總找不到好的辦法。杭州某一郊區(qū)征地，鎮(zhèn)里的干部把村干部請(qǐng)去吃飯，每個(gè)人發(fā)了兩千塊錢紅包，簽了一個(gè)合同，表明村里已同意拆遷。

但是， 這并沒(méi)有通過(guò)村民代表的討論，由此出現(xiàn)了幾個(gè)上訪戶。他們不同意，認(rèn)為這種征地是非法的，不符合國(guó)家的法令。而開發(fā)商則通過(guò)黑道，晚上放火燒了某一上訪戶的家。通過(guò)這種恐嚇手段迫使其他農(nóng)戶簽定同意書。但是，這種黑道方法更遭到不少老百姓的反抗。上訪不但沒(méi)有減少，反而更多了。這個(gè)例子告訴我們，上訪最多的地方恰恰是最腐敗、 最不公正的地方。正是在這種地方，如果通過(guò)民主協(xié)商也許可以減少由于征地問(wèn)題所帶來(lái)的上訪問(wèn)題。這是因?yàn)椋�民主協(xié)商方法自身是公正的、公開的、透明的。討論的結(jié)果可以得到大部分老百姓的認(rèn)可。在征地拆遷問(wèn)題上，總是有人同意，有人不同意，讓贊成和反對(duì)的人一起來(lái)反復(fù)討論，讓贊成的人來(lái)說(shuō)服那些反對(duì)的人。也許通過(guò)這種建立溝通平臺(tái)的方法可以說(shuō)服更多的群眾接受一些合理的補(bǔ)償措施。事實(shí)上，某鎮(zhèn)在2005年，通過(guò)大規(guī)模民主懇談會(huì)通過(guò)了十幾個(gè)重大公共項(xiàng)目工程。其中涉及到幾戶反對(duì)拆遷的人，由于這是鎮(zhèn)民意代表所選擇的結(jié)果，這幾戶反對(duì)者缺乏充分的理由去上訪反對(duì)由老百姓所選擇的公共項(xiàng)目。

　　當(dāng)代中國(guó)的經(jīng)濟(jì)處在高速發(fā)展之中，在這劇烈的轉(zhuǎn)變過(guò)程中，各種利益的沖突反復(fù)出現(xiàn)、不斷加深。在這種情況下，很多老百姓采取上訪的手段來(lái)捍衛(wèi)自己的利益。為了減少上訪，也許較好的一個(gè)辦法是在各地采用民主協(xié)商的辦法，讓各方認(rèn)真討論自己的利益訴求，追求一個(gè)公道的解決方案，以此來(lái)減少各種上訪。我相信，政治實(shí)驗(yàn)可以充分證明，協(xié)商民主可以減少上訪的人數(shù)和次數(shù)。

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