任劍濤：政府體制改革不是單純行政改革

　　從政府體制改革的完整布局來(lái)看，政治體制改革構(gòu)成政府體制改革的前提。

　　政府體制改革是一個(gè)政治問(wèn)題

　　在中國(guó)政治學(xué)和行政學(xué)界存在著一個(gè)普遍的誤讀:中國(guó)政府體制改革是單純的行政改革問(wèn)題。

　　人們喜歡將其作為單純行政化問(wèn)題來(lái)對(duì)待，主要因?yàn)橐韵聨讉�(gè)“有利”方面:單純行政視野中的改革，可以在簡(jiǎn)單得多的技術(shù)范圍內(nèi)來(lái)談?wù)摗＿@是當(dāng)今中國(guó)理論界和官方的共同選擇。人們總是在諸如決策體制、行政程序、危機(jī)管理、政策制定、行政績(jī)效這些問(wèn)題上闡釋中國(guó)政府體制存在的、需要改進(jìn)的問(wèn)題，而不是將這些問(wèn)題得以解決的政治體制前提作為深入剖析問(wèn)題的必須;把改革思路約束在單純行政范圍內(nèi)，可以將人們約束在一個(gè)承諾現(xiàn)行政治體制正當(dāng)化的討論范圍內(nèi)，不至于因?yàn)橛懻撝袊?guó)政府體制改革而引導(dǎo)出現(xiàn)行體制內(nèi)無(wú)法消化的政治問(wèn)題。

　　其實(shí)，這是絕然不對(duì)的。中國(guó)政府體制改革，無(wú)論從籌劃上講，還是從關(guān)聯(lián)結(jié)構(gòu)看，抑或是從改革舉措上分析，都確確實(shí)實(shí)是一個(gè)政治問(wèn)題。

　　政黨定位，從革命黨到執(zhí)政黨

　　發(fā)達(dá)國(guó)家是在國(guó)家健康運(yùn)行的前提下建立政黨組織并展開黨際競(jìng)爭(zhēng)。政黨就是政府和社會(huì)的中介組織，是為了贏得治理國(guó)家的權(quán)力而組織起來(lái)的代表機(jī)構(gòu)和表達(dá)工具。中國(guó)政黨的性質(zhì)與此有重大的、結(jié)構(gòu)性的差異。立黨建國(guó)、以黨治國(guó)、黨政一體是理解中國(guó)政黨制度的三個(gè)關(guān)鍵點(diǎn)。

　　中國(guó)的政黨組織先于現(xiàn)代國(guó)家成立，這樣的政黨唯一宗旨就是建立與其理念一致的國(guó)家，而不是在一個(gè)現(xiàn)存的國(guó)家內(nèi)部爭(zhēng)奪治理權(quán)力。國(guó)家也勢(shì)必成為政黨的國(guó)家，而不是民族的國(guó)家。這逐漸促成了中國(guó)執(zhí)政黨的全能政黨性質(zhì)。

　　全能政黨具有它的獨(dú)特結(jié)構(gòu)，在意識(shí)形態(tài)上具有獨(dú)占性，具有天然的行政化傾向，同時(shí)政黨生態(tài)處于非現(xiàn)代的狀況之中。政黨對(duì)國(guó)家的全面滲透和強(qiáng)力介入，既表現(xiàn)為國(guó)家基本法律對(duì)政黨權(quán)力的超越性規(guī)定，也表現(xiàn)為政黨對(duì)行政決策的全面替代，還表現(xiàn)為政黨對(duì)國(guó)家資源的全面控制、對(duì)國(guó)家精神生活的全面支配。這造成政府體制空間的逼仄，并從根本上限定了政府改革。

　　革命黨是全能黨， 必須掌控一切國(guó)家資源。西方執(zhí)政黨是功能黨，它僅僅在爭(zhēng)奪到政府權(quán)力資源后才能影響或制約國(guó)家命運(yùn)，還必須與其他政黨甚至社會(huì)組織分享國(guó)家權(quán)力。只有確立執(zhí)政黨的政黨定位后，中國(guó)政黨制度才具有支持中國(guó)政府體制改革的功能。換言之，中國(guó)共產(chǎn)黨自身的有效改革決定了政府體制改革的前途與命運(yùn)。幸而，中國(guó)共產(chǎn)黨自身的改革已經(jīng)開始啟動(dòng)，從基層黨代會(huì)代表的直接選舉，到基層黨委書記的競(jìng)爭(zhēng)性選舉，再到對(duì)政黨理念的結(jié)構(gòu)性轉(zhuǎn)變的探討，在顯示出一個(gè)轉(zhuǎn)變中的政黨對(duì)于轉(zhuǎn)變中的政府具有的順應(yīng)關(guān)系。

　　各級(jí)政府，限權(quán)與重新認(rèn)識(shí)

　　從改革的直接載體——各級(jí)政府來(lái)看，目前的政府體制改革也并沒有多大政治空間。政府作為行政權(quán)的實(shí)際操控者，其自身的權(quán)力來(lái)源、權(quán)力分割、權(quán)力的無(wú)縫隙運(yùn)轉(zhuǎn)等問(wèn)題，都還沒得到解決。這注定了政府體制改革問(wèn)題得不到強(qiáng)有力的推進(jìn)。

　　長(zhǎng)期以來(lái)，我們簡(jiǎn)單地將政府作為“人民的政府”看待，這一定位從道德視角看并沒什么錯(cuò)誤，但從政府實(shí)際掌控權(quán)力的角度來(lái)看，問(wèn)題就出現(xiàn)了。

　　中國(guó)各級(jí)政府機(jī)構(gòu)，本質(zhì)上與其他現(xiàn)代國(guó)家的各級(jí)政府沒有任何區(qū)別，但人們對(duì)政府部門的特性認(rèn)識(shí)，還普遍徘徊在政府本質(zhì)上的公共性境地中，普遍認(rèn)同政府機(jī)構(gòu)與公共行政人員的道德化定位。這一扭曲的現(xiàn)代政治認(rèn)知，必然致使人們放松對(duì)政府自利的警惕性，放松對(duì)公共行政人員的監(jiān)督。其實(shí)，政治理性告訴人們，政府部門以及公共行政人員并不是完全沒有私利、一心為公共利益的超然存在。發(fā)生在中國(guó)各級(jí)政府的自利行為，足以要求人們對(duì)政府的自私自利懷抱高度的警惕性。地方政府在“山高皇帝遠(yuǎn)”的情況下容易滑向公權(quán)私用謀取私利的危險(xiǎn)境地，而對(duì)中央政府主要部門的審計(jì)均發(fā)現(xiàn)嚴(yán)重違反預(yù)算行為，表明中央政府部門也在為自身的部門利益進(jìn)行規(guī)則外操作。由此可見，必須以限定政府行政權(quán)為前提來(lái)設(shè)計(jì)政府體制，才足以從根本上保證各級(jí)政府公權(quán)公用，而這絕不是一個(gè)單純的行政改革問(wèn)題。

　　另一個(gè)嚴(yán)重的政治問(wèn)題需要在籌劃政府體制改革中加以克制，那就是國(guó)家利益部門化、部門利益掠奪化、利益掠奪公開化造成的政府權(quán)威流失。這不是單純的道德號(hào)召和黨性教育可以解決的，而是深層政治問(wèn)題在部門和個(gè)人利益上的投射。在政府部門掠奪性爭(zhēng)取自身利益的情況下，人們內(nèi)心對(duì)政府的信任感降低，政府喪失了獲得社會(huì)支持和信任的基礎(chǔ)。因此，將政府控制作為重要的政治問(wèn)題對(duì)待，對(duì)約束政府的掠奪性行為具有決定性意義。

　　政治博弈，政府體制改革的前提

　　進(jìn)行政府體制改革，政治博弈必不可少。圍繞中國(guó)政府體制改革展開的政治博弈，至少具有五種博弈結(jié)構(gòu):

　　一是執(zhí)政黨與政府的博弈。目前，執(zhí)政黨的機(jī)構(gòu)事實(shí)上發(fā)揮了政治決策的功用， 行政機(jī)構(gòu)成了決策的執(zhí)行者。現(xiàn)實(shí)中，決策者組織治理，而執(zhí)行者受到行政處分的責(zé)任歸咎模式，導(dǎo)致黨權(quán)與行政權(quán)的糾紛。當(dāng)事者內(nèi)心對(duì)糾紛的認(rèn)知?jiǎng)荼匾�發(fā)政治博弈，有必要將這種政治博弈擺上臺(tái)面，使之理性化。

　　二是國(guó)家權(quán)力與政府權(quán)力的博弈。國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)對(duì)于政黨機(jī)關(guān)提出的規(guī)劃、方案的建議案，雖不具有否定權(quán)，但以審議的名義擱置建議，是兩者展開政治博弈的客觀導(dǎo)因。只有在政治決策機(jī)關(guān)與組織執(zhí)行機(jī)關(guān)之間達(dá)成理性博弈結(jié)果的基礎(chǔ)上，國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)做出的政治決策才可能得到很好的行政執(zhí)行。

　　三是政府機(jī)構(gòu)之間的博弈。中央政府與地方政府間“貓捉老鼠”的游戲，以中央的取勝顯現(xiàn)出階段性博弈結(jié)果。當(dāng)年國(guó)家供銷合作總社與國(guó)家旅游局對(duì)于評(píng)估星級(jí)酒店權(quán)力的爭(zhēng)奪，體現(xiàn)了政府機(jī)構(gòu)之間對(duì)權(quán)力和行使權(quán)力的資源的爭(zhēng)奪情形。對(duì)政府層級(jí)與政府機(jī)構(gòu)間關(guān)系的法治化約束，是將這類博弈關(guān)系正常化的唯一出路。

　　四是政府機(jī)構(gòu)與司法部門的博弈。隨著控制行政權(quán)運(yùn)作的相關(guān)法規(guī)的出臺(tái)，司法權(quán)對(duì)行政權(quán)的控制空間越來(lái)越大，但這并不意味著司法權(quán)自身能自覺限定在法律范圍內(nèi)，司法腐敗證明了這一點(diǎn);當(dāng)然，也不能斷定行政權(quán)就此安分守己。如何有效避免司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)的袒護(hù)，又如何避免司法權(quán)對(duì)于行政權(quán)資源的利用，成為要解決的問(wèn)題。

　　五是政府部門與社會(huì)的博弈。政府與社會(huì)的關(guān)聯(lián)性結(jié)構(gòu)，使得兩者的博弈更為經(jīng)常和普遍。政府為有效實(shí)施其行政舉措，必然要獲得市場(chǎng)、公眾組織、新聞媒體等社會(huì)機(jī)構(gòu)的支持。但這不是基于親密無(wú)間關(guān)系的友善合作，因?yàn)樗鼈兏髯跃哂凶约旱臋?quán)力與利益訴求。為此，在一個(gè)合法、合理與合情的制度安排下展開合作博弈，就是政府必須修煉出來(lái)的政治功夫。需要指出的是， 若缺乏長(zhǎng)期的國(guó)家—社會(huì)理性博弈，政府與社會(huì)的合作關(guān)系是不會(huì)自己浮現(xiàn)的。

　　改革路徑，從政治到行政

　　從已經(jīng)進(jìn)行的中國(guó)政府體制改革實(shí)踐來(lái)看，此前的相應(yīng)改革沿循的是一條從行政到政治的被動(dòng)軌道。限定在單純的行政權(quán)范圍內(nèi)的政府體制改革，因?yàn)闆]有解決權(quán)力來(lái)源的正當(dāng)性問(wèn)題，終究無(wú)法徹底將國(guó)家權(quán)力體系妥善地安置在合法制度框架中。沒有受到法律有效限制的國(guó)家行政權(quán)力，絕對(duì)不可能從體制到實(shí)際運(yùn)行的進(jìn)程中具有足夠大的改革空間。

　　必須承認(rèn)，從政治到行政過(guò)渡的軌跡為政府體制改革提供了政治空間。將政黨制度解決好，使國(guó)家與政黨的關(guān)系不再困擾人們，我們才可以從容地籌劃國(guó)家權(quán)力形態(tài)的有效分割制衡問(wèn)題。近年中國(guó)人逐漸承認(rèn)“絕對(duì)的權(quán)力導(dǎo)致絕對(duì)的腐敗”，但懲治腐敗的效果并不是特別明顯，原因就在于獨(dú)大的權(quán)力問(wèn)題還沒有得到有效的控制。這一獨(dú)大的權(quán)力正是執(zhí)政黨的黨權(quán)。在“以黨內(nèi)民主推進(jìn)人民民主”的政治體制改革思路中，人們?cè)O(shè)想了一種改造全能政黨的思路。在灌注給全能政黨以現(xiàn)代民主活性因素的時(shí)候，人們期待全能政黨放棄其革命黨的定位。

　　總之，從單純行政權(quán)范圍的低效度改革到政治體制宏觀改革籌劃基礎(chǔ)上具有高效度的關(guān)聯(lián)性政府體制改革，是中國(guó)政府體制改革真正收到成效的關(guān)鍵轉(zhuǎn)變。這是中國(guó)改革真正的深度問(wèn)題，即所謂中國(guó)改革的深水區(qū)存在于制約改革前景的政治領(lǐng)域之中。為此，我們必須改變沿循了30年的所謂漸進(jìn)改良的改革路線，勇敢地邁到對(duì)于中國(guó)政治體制進(jìn)行結(jié)構(gòu)性調(diào)整的區(qū)域，從而為真正進(jìn)入現(xiàn)代的中國(guó)改革提供當(dāng)下最為急缺的理論支持。

　　來(lái)源：中國(guó)改革雜志

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