秋風：以憲政原則重新設(shè)計國有企業(yè)制度框架

　　我的發(fā)言大概分兩部分。第一部分，對作為一個公共問題的國有企業(yè)治理現(xiàn)狀做一個政治學和憲法學上的簡單分析。第二部分，以這些分析為基礎(chǔ)談一些解決的思路。

　　納稅人如何控制政府從根本上決定了政府如何控制國企

　　首先，我還是堅持認為，國有企業(yè)是一類很特殊的企業(yè)，它們是市場體系中的特例，不是自然的正當?shù)氖袌鲋黧w，它是公共權(quán)力在市場里設(shè)立的一種特殊的活動主體。因而，國有企業(yè)不應(yīng)被看成一般企業(yè)，而必須特殊對待。

　　關(guān)于國有企業(yè)的的制度安排，涉及到很復(fù)雜、而且是多層面的委托代理問題。比較直接的、可以看得見的是企業(yè)和政府之間的關(guān)系，政府指的是行政當局，比如說國資委或者說國務(wù)院。

　　但與一般企業(yè)不同，在國有企業(yè)的背后，還有一個上游的委托代理環(huán)節(jié)，通常情況下被隱蔽的環(huán)節(jié)，就是作為納稅人或者真正的公共資金所有者，與直接管理國有企業(yè)的政府之間的關(guān)系。而且，在我看來，納稅人如何控制政府，從根本上決定了政府如何控制國有企業(yè)。

　　如果進行一點中西對比，通過憲政國家和中國的對比，更容易看清這個問題。早上有人說過，西方國家也有國有企業(yè)，我想提醒大家注意，西方語境下的國有企業(yè)和中國國有企業(yè)，性質(zhì)上是完全不同的，盡管它在公司結(jié)構(gòu)上是一樣的。這是因為，企業(yè)生存的制度環(huán)境不一樣。今天上午賈康講到，在美國或者英國，成立一家國有企業(yè)都以獨立法案作為理據(jù)和依據(jù)。中國當然不是這樣。在西方國家，其實不存在現(xiàn)在要討論的國有企業(yè)的利潤分紅問題，因為法律早就解決了這個問題。這個時候，可以從效率的角度討論國有企業(yè)是不是應(yīng)該存在。但在中國，單純的經(jīng)濟學的效率觀點，是不足以用來討論國有企業(yè)治理結(jié)構(gòu)所出現(xiàn)的種種問題的。

　　人民主權(quán)原則在國資領(lǐng)域的弱化導(dǎo)致納稅人對國企控制的缺位

　　下面簡單分析一下中國國有企業(yè)所形成的憲法理據(jù)。中國國有企業(yè)是一類非常特殊的企業(yè)。怎么個特殊法？首先，憲法，尤其以前的憲法，從政治上確認了國有企業(yè)是全民所有。這一點體現(xiàn)了近代以來的人民主權(quán)原則。人民主權(quán)原則在經(jīng)濟上的重要體現(xiàn)，大概就是全民所有。而且，全民所有被認為是統(tǒng)治權(quán)的基礎(chǔ)。但另一方面，國有企業(yè)的資本又是通過暴力獲得的，是剝奪的產(chǎn)物，它背后的淵源是權(quán)力和暴力。

　　正是由于這一點，這樣一個嚴重的沖突，導(dǎo)致人民主權(quán)原則在現(xiàn)實中沒有實現(xiàn)的制度渠道。人民主權(quán)原則與國有企業(yè)實際的治理制度之間存在嚴重錯位�，F(xiàn)在國有企業(yè)公共治理中的種種問題就與此有關(guān)。政府和國有企業(yè)搞這個、搞那個，民眾卻沒有任何發(fā)言權(quán)，沒有發(fā)言的渠道。人民主權(quán)這么一個憲法的原則盡管寫入憲法，但在現(xiàn)實的制度里沒有找到依托，最后導(dǎo)致納稅人對國有企業(yè)控制的缺位，是完全的缺位，民眾被排除在關(guān)于國有企業(yè)制度及重大政策的決策過程之外。

　　到了90年代之后，情形又發(fā)生了比較大的變化，這個變化使得國有企業(yè)的公共治理更惡劣了。

　　什么變化？我對一個觀點比較贊成，80年代的改革和90年代的改革，從某種意義上來說是性質(zhì)不同的兩個改革，這一點在國有企業(yè)的改革里體現(xiàn)得比較明顯，前后使用的兩個不同概念，就可以說明這一點。

　　90年代之后，我們把原來的一堆企業(yè)稱之為國有企業(yè)，而在這個之前是國營企業(yè)。這樣的改變，從經(jīng)濟學上可能有一套合理的邏輯，但概念的變化，背后可能隱含著更深層次的含義�！皣鵂I”的概念實際隱含了全民所有的，是以全民所有為預(yù)設(shè)的，只不過由國家負責經(jīng)營這部分財產(chǎn)，所有權(quán)仍然是屬于全民的。

　　“國有”的概念在一定程度上從憲法上確認了，國務(wù)院或者說政府就是國有經(jīng)營性資產(chǎn)的最終所有者，把憲法原來講的、共和國所隱含的人民主權(quán)原則，在經(jīng)濟的或者國有企業(yè)、國有資產(chǎn)領(lǐng)域里排除了，或者說弱化了。

　　這導(dǎo)致了什么后果？使得原來國有企業(yè)公共治理的內(nèi)部人控制問題更嚴重了。出現(xiàn)了一政府的集體自私，政府和國有企業(yè)之間形成利益共謀的關(guān)系，它和公眾和公共的距離越來越遠。

　　最近幾年民眾或者輿論議論比較多的問題，跟這一變化有很大關(guān)系，操控國有企業(yè)公共治理的政府官員，與國有企業(yè)分享一些特殊的利益。在這種情況下，效率的改進，比如國有企業(yè)獲得很多利潤，沒有多大意義，甚至只會導(dǎo)致壞的政治和社會后果。現(xiàn)在事實上已經(jīng)是這樣了，哪個企業(yè)掙錢最多、效率最高，罵它的人最多。

　　我們在討論國有企業(yè)改革的時候，大概要弄清楚，究竟國有企業(yè)改革要達到什么目的？國有企業(yè)發(fā)展壯大，是改革的目的嗎？這樣的改革難道不是與市場化的大改革相違背的嗎？

　　使問題趨于復(fù)雜的是，恰恰在這個時候，民眾的權(quán)利意識逐漸強化了，大家意識到，國家的利益、國有企業(yè)的利益，與公眾的利益是不一樣的。當然，這也構(gòu)成了現(xiàn)在我們必須要討論的問題，并且也構(gòu)成了進一步變革國有企業(yè)治理框架的動力。

　　在國資企業(yè)內(nèi)建立公眾參與的董事會實現(xiàn)現(xiàn)場控制和監(jiān)督

　　第二部分，如何變革，變革現(xiàn)在國有企業(yè)的治理框架。這樣的變革，一言以蔽之，就是擴展民眾在涉及到國有企業(yè)的制度和政策問題上的發(fā)言權(quán)，我們要落實國有企業(yè)控制鏈條中的前提性環(huán)節(jié)或者說憲法層面的環(huán)節(jié)，所有涉及到國有企業(yè)的制度和重大政策的調(diào)整，都應(yīng)該由民眾參與決策或者說，就是由民眾決策。

　　汪丁丁老師講的所謂的“公意”，就是由公共的意見決定這個事情該怎么做。比如說，國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)制度改革問題，究竟要不要民營化，或者哪個企業(yè)要民營化，這些問題應(yīng)該由公眾決定。還有，國有企業(yè)的利潤要不要分紅，要不要建立一個分紅制度，應(yīng)當讓公眾參與，應(yīng)當形成公眾參與的法定程序。

　　這里會涉及到一個問題，一種兩難困境，政府自己的特殊利益主導(dǎo)著關(guān)于國有企業(yè)的決策，我們現(xiàn)在又要呼吁政府改變這種現(xiàn)狀，比如給民眾更大的自由。

　　走出這個困境，更多地依靠民眾自己，民眾通過某種組織化的方式表達自己的意見，主張自己的權(quán)利。我們現(xiàn)在看到，民眾已經(jīng)有這方面的權(quán)利訴求，實際上，在國有企業(yè)利潤分紅問題上，大家關(guān)心的不是給我們分多少錢，而是說，究竟我們有沒有這個權(quán)利。我想，通過研究和討論，這種權(quán)利能夠得到更清晰的表達。當然了，我們也希望政府能夠做出一個明智的回應(yīng)。

　　具體的制度設(shè)想，我同意多位學者提出的國資委隸屬人大常委會的設(shè)想，同時也提出，有沒有可能在國有企業(yè)，尤其是國有獨資企業(yè)，建立一個公眾參與的董事會，讓公眾在某種程度上能夠直接參與國有企業(yè)重大問題的決策，使得公眾能夠在現(xiàn)場對國有企業(yè)進行監(jiān)督和約束，使其追求公共利益。不光是用經(jīng)營性國有企業(yè)，公立學校和醫(yī)院也可以采用這種模式。究竟怎么樣讓它們追求公眾的利益，而不是追求政府的利益和管理層的利益，我想，現(xiàn)場的控制和監(jiān)督將是非常重要的。

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