賈西津：從“公盟”被取締再看結(jié)社的法律危機

　�。ㄙZ西津：醫(yī)學(xué)碩士，法學(xué)（社會學(xué)）博士；
清華大學(xué)公共管理學(xué)院副教授，清華NGO研究所副所長；
2008-2009年為哈佛大學(xué)訪問學(xué)者。）

　　7月14日，以“為了公共利益的公民的聯(lián)盟”為組織定位的“公盟”，同時接到分別來自北京市國稅局、北京市地稅局下達的稅務(wù)行政處罰事項告知書，地稅擬處罰30多萬元，國稅擬追繳18萬多元所得稅并處93萬多元罰款，兩局擬罰款總額142萬多元。7月17日，北京民政局做出《關(guān)于取締“公盟法律研究中心”的決定》，并上門查抄了公盟，沒收包括電腦、辦公家具、案件資料、調(diào)研報告等在內(nèi)的所有物品。以非營利為目的、在工商部門注冊登記的公民組織“公盟”，因突然面臨國稅、地稅、民政局同時行動，受到稅務(wù)、民間組織管理的雙重處罰，而成為凸顯中國民間組織當(dāng)前法律困境的一個典型案例。

　　首先，非營利性的組織為什么要作為企業(yè)注冊？所謂非營利組織，是指不以追求利潤為目的，而以一個社群乃至整個社會的共同利益為目標(biāo)的公民的組織。非營利組織和營利性的企業(yè)，作為公民的一種組織形式是類似的，所不同的是前者直接貢獻于公共利益，起到公共財政應(yīng)有的社會作用。正因如此，很多國家在法律上界定出一類特定的資格，其名稱各異，但本質(zhì)只有一個，即：（減）免稅組織。換言之，公民結(jié)社是自由的；
如果這種結(jié)社貢獻于公共利益，根據(jù)其公共性程度予以相應(yīng)的稅收優(yōu)惠作為激勵。免稅組織的資格需要經(jīng)過審批，并有一系列監(jiān)管政策，審批的不是結(jié)社或組織存在的合法性，而是特定優(yōu)惠的享有資格；
監(jiān)管的也不是組織行為是否符合政府意愿，而是保障優(yōu)惠資格沒有被誤用或濫用。這類審批的對象可視為“特定法定權(quán)利的結(jié)社”，監(jiān)管的指向也是其特定法權(quán)的對應(yīng)責(zé)任。反之，如果沒有獲得法定的優(yōu)惠資格，可不可以從事非營利性的活動呢？答案與下面的問題一樣簡單：助人為樂是應(yīng)當(dāng)受到激勵的，那么如果沒有被予激勵，助人為樂是不是一種犯罪行為呢？

　　中國目前對非營利組織的管理體制，實行統(tǒng)一注冊、審批管理。依據(jù)現(xiàn)行法律，非營利組織必須在民政部門登記注冊為社會團體、民辦非企業(yè)單位、基金會三者之一，才能獲得組織的合法性；
獲得組織合法性并不必然意味稅收上的優(yōu)惠，免稅資格仍然只有個別組織通過另行的個案式審批才享有。同時，根據(jù)民間組織的三個管理條例和2000年民政部《取締非法民間組織暫行辦法》，未經(jīng)上述特定登記開展活動或未經(jīng)批準(zhǔn)開展籌備活動的，均屬于“非法民間組織”，應(yīng)予以取締。這意味著法律的邏輯是：只有經(jīng)過政府批準(zhǔn)，才能從事非營利性的事業(yè)。

　　上述法律邏輯形成中國非營利組織相關(guān)法律體系內(nèi)的自相矛盾，以及“合法”選擇的不可行性，或曰“法律陷阱”。一方面，所有未經(jīng)特定批準(zhǔn)和登記而不以營利為目的的組織均被置于“非法”境地。法規(guī)本身與憲法的結(jié)社自由權(quán)相抵觸�！吨腥A人民共和國憲法》第三十五條規(guī)定“中華人民共和國公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由�！痹诜�律中的所謂自由，即公民決定。公民有法定權(quán)利，在權(quán)利范圍內(nèi)自行決定相應(yīng)的行為，比如結(jié)社自由權(quán)，意味公民有權(quán)志愿結(jié)社、不結(jié)社、決定組成什么樣的組織等。自由并非無邊界，但自由的邊界必須是法定具體的、可預(yù)知的、以不侵犯其他基本權(quán)利為指向的。換言之，對自由權(quán)利的限定，第一，不能是籠統(tǒng)的、普遍的；
第二，不能以利益為原因限定權(quán)利；
第三，不能由其他主體的意志做出判斷。憲法賦予公民的自由權(quán)利，說明公民相應(yīng)行為不需要經(jīng)過政府審批，其合法性自然具有法律基礎(chǔ)。法規(guī)與憲法之間的抵觸，由于中國尚無違憲審查程序，給法律陷阱容留了空間。

　　另一方面，與企業(yè)注冊條件明確的法律流程不同，非營利組織的審批—所謂“業(yè)務(wù)主管單位”--是沒有明確責(zé)任主體和法定程序的，完全取決于主觀的“部門意愿”，從而大多數(shù)民間自發(fā)的組織不具有被批準(zhǔn)的路徑。事實上，是法律將大量非營利組織排斥在了法律之外。為了使自己的行為靠近法律體系，不少非營利組織選擇了工商注冊。除接受捐贈、服務(wù)收入均面臨企業(yè)的稅收壓力之外，嚴格按照上述法規(guī)辦法，它們?nèi)匀惶幵凇胺欠ńM織”的陰影之下。至2008年底，全國各級民政部門注冊登記的民間組織約40萬，而學(xué)者估計中國實際民間組織數(shù)量，在100萬到800萬左右，或者說，從社會到管理部門均默認的事實是：中國“非法”民間組織的數(shù)量可能是“合法”組織的10倍。

　　法律自身的困境，造成“依法執(zhí)法”的必然不可行性。不說執(zhí)法部門沒有力量取締于合法組織10倍的所有“非法組織”；
即便真有力量如此執(zhí)法，嚴格遵循沒有經(jīng)過政府批準(zhǔn)，人們就不可以互相幫助、不可以辦老人院、不可以關(guān)護殘疾兒童、不可以保護環(huán)境、不可以改善社區(qū)、不可以從事任何不營利的事業(yè)，社會幾乎就無法維系了。民間組織由業(yè)務(wù)主管單位和登記管理機關(guān)雙重管理的制度，自產(chǎn)生之日就一直廣受爭議，無論民政部門還是工商部門，都非常理解這種法律現(xiàn)狀，也意識到民間組織登記管理體制的問題，很少帶著“非法組織”的眼鏡去面對中國民間組織的工作。不過，由于法律陷阱的存在，“人人都是違法的”，從而誰都可能成為被執(zhí)法的對象。最后的執(zhí)法事實幾乎可以是任意選擇性的�！肮�盟”的危機顯示出中國民間組織的法律危機，也反映了當(dāng)前中國法律體制中的一個普遍挑戰(zhàn)，即法律體系的一致性，以及“合法”選擇的可能性。

　　 接下來需要問的問題是：“公盟”被執(zhí)法具有法律正當(dāng)性嗎？在中國民間組織法律困境的大環(huán)境之下，公盟的確具有一定法律風(fēng)險。但此次執(zhí)法行動來自不同部門，步調(diào)、口徑異乎尋常地一致，卻引出另一個關(guān)鍵的問題：執(zhí)法的程序正當(dāng)性。

　　我們看到，北京市國稅局稽查局7月14日發(fā)文，北京市地稅局第二稽查局7月14日發(fā)文，北京市民政局7月17日發(fā)文并上門查處；
國稅和地稅的處罰理由均是公盟2006年以來收到的來自耶魯大學(xué)的四筆資助款；
國稅局和地稅局均在50%到5倍的處罰額度之間選擇了最高限度—5倍處罰。

　　如果是例行工作流程，稅務(wù)局隨機對納稅單位進行抽查，國稅、地稅為什么同時并一致地抽查了一個組織的問題？如果是有人向多部門舉報，三個部門幾乎在同一時間完成各自程序不同、內(nèi)容不同的查處過程，也是一件小概率事件。再者，08年開始實行的《企業(yè)所得稅法》第二十六條規(guī)定，“符合條件的非營利組織的收入”屬于企業(yè)的免稅收入，盡管至今具體條件尚未制定出，但對于宗旨非營利、亦并非洗錢疑點高的來自耶魯大學(xué)的資助款項，兩個不同稅務(wù)部門分別作出最高額度罰款，也不是一個顯而易見可以理解的判斷。因而，需要回答的問題是：對公盟做出查處的法律程序是什么？

　　如果對公盟的執(zhí)法，不是依據(jù)法律程序做出的判定，而是為一個既定結(jié)論尋找法律依據(jù)，那么被置于危機的就不只是法律政策的完善性，而是執(zhí)法系統(tǒng)的威信和社會對“法”之精神的信心。

　　在上百萬潛在“非法組織”風(fēng)險的非營利組織中，公盟被作為一個個案執(zhí)法，這個判例可能形成的法律路徑之影響是無可忽視的，有理由對這個典型個案特別關(guān)注。

　　公盟成立于2003年，原名“陽光憲政”。從他們的案例介紹以及民政局查抄物品名單中可以看到，自成立以來，他們代理或參與的司法個案包括，孫志剛案、陳光誠案、南方都市報案、黑磚窯案、承德四公民五次死刑案、毒牛奶案、鄧玉嬌案、對黑監(jiān)獄受害者的法律援助、對上訪公民的司法援助等；
他們的研究報告或文冊包括，《公民維權(quán)手冊》、《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約研究》、《中國信訪報告》、《中國新聞自由度觀察報告》、《中國人權(quán)發(fā)展報告》、《3.14事件社會經(jīng)濟成因調(diào)查》等；
他們發(fā)起或參與的事件還包括發(fā)起北京律師協(xié)會直選活動、對“綠壩”軟件提出法律意見等。從其介入事件的復(fù)雜度、敏感性看，他們的行為涉及了諸多個人的、團體的、政治的、乃至“集體”的利益。

　　毋須假設(shè)公盟的言論和判斷總是正確的，也不必確定公盟有無其他復(fù)雜的被查處理由�？梢姷氖聦嵤牵核�被執(zhí)法的原因和法律程序，是非營利組織的偷稅、結(jié)社權(quán)利的非法，是龐大的潛在“非法”組織中的一次選擇性執(zhí)法。這個事件值得認真對待，在于它反映出的公民結(jié)社權(quán)利和法律程序正當(dāng)性可能存在的危機。

　　如果公盟被執(zhí)法是執(zhí)法部門在工作流程中的一個依法抽查事件，它提醒我們非營利組織面對著的法律陷阱。作為公民自發(fā)的非營利組織，意愿合法納入法律體系而沒有途徑；
被迫作為營利性的企業(yè)運作，除面臨33%（新稅法實行后為25%）的企業(yè)所得稅，以及營業(yè)稅、城市維護建設(shè)稅、教育附加費等等稅務(wù)外，合法性仍然存疑。公盟是法律人的組織，在工商正式登記注冊，企業(yè)下設(shè)內(nèi)部非營利部門，已經(jīng)在法律形式上比較嚴格，仍然被困巨額罰款和組織查處，不能不警示非營利組織合法生存空間的狹小。

　　如果公盟被執(zhí)法不是上述工作流程的結(jié)果，而是其他原因，借助工商和民政的程序，那么執(zhí)法者遠未充分意識到，法律程序?qū)τ谝粋�社會運作的重要性，比一時一事的結(jié)果，要深遠和重大得多。以此思路處理社會矛盾，實現(xiàn)執(zhí)政意志，是在積累問題，其結(jié)果是帶來更多的社會混亂。

　　伏爾泰有名言“我不贊同你所說的言辭，但我誓死捍衛(wèi)你說話的權(quán)利�！睘槭裁此�把權(quán)利遠遠看重于自己眼下的勝負利益？所謂利益，是排他的、互斥的、你有我無的，人們的利益之間存在分配和爭奪；
而權(quán)利則相反，它是普遍的、平等的、共同遞進性的，你的權(quán)利增進，等于我的權(quán)利增進，你的權(quán)利喪失，就是我的權(quán)利喪失。以權(quán)利的代價獲得利益，無異于燃梁取火，這是為什么伏爾泰所言寧可損失自己利益也要捍衛(wèi)他人權(quán)利。我們有過太深刻的歷史教訓(xùn)，當(dāng)一個國家主席手持憲法卻不能保護自己的時候，才發(fā)現(xiàn)自己參與樹立的超越法律的權(quán)威，等于剝奪了自己的權(quán)利；
當(dāng)利益既得者加筑職位的權(quán)力，最終發(fā)現(xiàn)每個人都只能拼命抱住那個位置，一旦失去權(quán)力甚至失去了自身的安全。但實際是，在利益和權(quán)力的爭奪中，沒有永遠的勝者；
對法律權(quán)利破壞的結(jié)果，終將反過來加在自己身上。這是為什么法律的尊嚴、程序的正義，比獲得自己想要的結(jié)果遠更重要；
為什么珍視權(quán)利、捍衛(wèi)權(quán)利、保障權(quán)利，無論為了自己的權(quán)利還是他人的權(quán)利，無論對于公民還是執(zhí)法者而言，都是基礎(chǔ)和先于結(jié)果的。

　　因個人的、組織的、政治的、集體的、民族的、國家的利益的理由，損失公民的權(quán)利和法律的程序正義，將付出的社會代價是巨大的。即使對于利益的所得者而言，長遠看，沒有人是受益者。

　　法之所以被稱為“法”，最基本具有可預(yù)期性、普遍性。法律監(jiān)查可以是抽查式的，但必須遵循人人平等的原則，違法事實是經(jīng)過法律程序之后的判斷，而不是依據(jù)其他的原因定下結(jié)論，再去找法律證據(jù)。法律不是捕魚網(wǎng)，期待越多魚套入網(wǎng)中越好；
法律也不是貓捉老鼠，暗藏在后面，突然撲上去抓住獵物。法律是燈塔、是地平線，可見地、水平地、具有持續(xù)性的，幫助人們判斷方向，避免可能的危險。

　　公盟被執(zhí)法的案例再次直擊當(dāng)前民間組織面臨的法律風(fēng)險，以及執(zhí)法體系的程序正當(dāng)性，并觸及公民最基本的憲法結(jié)社權(quán)利。處罰已經(jīng)做出，在其后的聽證及進一步事件發(fā)展過程中，執(zhí)法思路能否遵循法律程序，做出符合法的正當(dāng)性、尊重公民權(quán)利的判定，以及如何反思此事件，促進民間組織管理體制走出法律陷阱，值得嚴肅關(guān)注。

　　認真對待權(quán)利，維護法律的正當(dāng)性，就是保護自己。

　　來源：中國發(fā)展簡報

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