李凡：中國民主發(fā)展的人民代表大會制度路徑
發(fā)布時間:2020-06-19 來源: 短文摘抄 點擊： 
一個可以代表大所數(shù)公民意志和利益的代議機關的存在是民主國家形成和存在的重要條件和標志。這一點是被現(xiàn)實民主國家所驗證和確認的。從理論的角度，一個真正實行代議制民主的國家，它的代議機關必須真正地由民所選、由民所授權、為民說話。代議機關在一國政體中的地位和在實質政治運行中的效用直接反映了這個國家的民主發(fā)展水平。也可以這么說，一國的民主狀況與其代議機關發(fā)展狀況聯(lián)系在一起的。代議機關的改革和發(fā)展是民主發(fā)展必不可少的路徑之一。
從理論的角度，中國要實現(xiàn)民主，就必須使人民真正地享有國家權力。從這個意義上講，中國人大作為中國人民的利益代表機關必然會在民主實踐中發(fā)揮關鍵的作用。這是符合一般推理原則的。但是在實踐的角度，中國人大的民主實踐則大大受制于政治體制因素。中國人大的民主化實踐是否可以突破現(xiàn)實體制的障礙，是否可以另辟蹊徑走出一條變革性的道路，對于此中國理論界是有著相關探討的。
1、中國理論界關于從人大制度入手實現(xiàn)中國民主的探討
多年來，中國理論界囿于種種原因很少將人大制度和中國民主實現(xiàn)路徑明確聯(lián)系起來。或者說，能夠明確或直接將人大和民主二字聯(lián)系起來，并作為一種觀點提出來的學者很少。但是，隨著中國政治改革進程的加快，人大制度的完善與創(chuàng)新與中國民主發(fā)展之間的聯(lián)系逐步被理論界所正視。
浦興祖在《以人大民主為重點繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展》一文中明確提出“繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展可取“人大民主為重點，三大民主[1]同推進”的路徑”的觀點。[2]在文章中，浦興祖從理論和現(xiàn)實兩個角度來對其觀點進行注解。首先在理論上，他認為在當今中國的三大民主中，唯有人大民主才是行使國家權力的，是典型的有關國家權力的民主，是首要的民主。人大制度之所以被視為“中國的根本政治制度”，其重要原因在于它是中國人民通過人大行使國家權力的(民主)政治制度，是最重要的民主政治制度。因此，從這個邏輯上講，人大民主將會使中國最重要的民主政治制度得以確立，這等于抓住了中國民主發(fā)展的“主要矛盾”，是可行的。而在實踐上，他認為由于人大是中國唯一經(jīng)過普選獲得人民權力委托的民意機關、立法機關、國家權力機關，因此，人大在反映民意、整合民意方面發(fā)揮著特有的功能。同時，事關全國性或地區(qū)性的政治、經(jīng)濟、文化、社會發(fā)展等重大問題，唯有經(jīng)人大行使立法權、決定權，才可做出具有國家意志性質的決策。而且從決策程序看，執(zhí)政黨各級組織所提出的重要決策主張也都得通過適當途徑提請人大，經(jīng)人大審議——表決——通過后方可成為國家意志，方能由政府等機關予以推行。人大所發(fā)揮的這種“最后產(chǎn)出”的“程序性功能”，在致力于發(fā)展民主政治的當今中國顯然至關重要。[3]文章同時認為實踐中的人大在代表民意，創(chuàng)制、調整或完善重大決策方面也已經(jīng)開始發(fā)揮一些實質性功能。尤其是近幾年中國人大監(jiān)督力度的加強更加說明人大民主作為中國首要民主實現(xiàn)路徑的重要性。
孫哲在其著作《全國人大制度研究》中指出，全國人大作為中國政治民主化起步的一個主要平臺，已經(jīng)成為聯(lián)結民主理念與憲政實踐的國家根本制度。[4]在這本書中，孫哲還將“人大再造”作為中國“憲政軟著陸”的突破口。他認為“依法治國”的首要就是“依憲治國”。而憲法的原始和根本動力就是對政府的權力進行限制，對公民的權利進行保障。而中國全國人大作為憲法規(guī)定的國家最高權力機關，在維護和實現(xiàn)憲法權威，保障公民權利，防止政府權力僭越公民權益方面負有天然的職責。在實踐中，中國人大也已不再像過去一樣被批評為僅僅扮演“黨的工具”的角色。中國的立法過程業(yè)已變得自由，而且充滿了西方政治學中的“討價還價”和毫不妥協(xié)的立法討論。這一切都使得全國人大將在中國民主化過程中扮演著極其重要的角色。
蔡定劍在其著作《中國人民代表大會制度》中也指出“以人民代表大會為主要內容的人民代表大會制度，是我國民主政治的核心內容。使人民代表大會依法履行職權，發(fā)揮作用，是當前發(fā)展我國民主的根本途徑”。[5]他認為人民代表大會作為中國的民意機關、立法機關、監(jiān)督機關是中國民眾實現(xiàn)其民主化的必備途徑。他認為只有通過人民代表大會，國家權力才會真正地屬于人民，做到真正意義上的人民當家作主。而從中國民主實現(xiàn)的路徑來看，蔡定劍認為其他民主路徑無法像人民代表大會制度那樣廣泛從根本上保證和實現(xiàn)人民管理國家的權利，并且其他民主路徑的最終實現(xiàn)還必須依靠人民代表大會這一根本民主制度作為保障。因此，他認為，在現(xiàn)階段的中國，離開健全人民代表大會制度、發(fā)揮人民代表大會制度、發(fā)揮人民代表大會的作用去談民主，就會舍本求末，陷于空話。[6]
總的來說，對于人大在中國民主進程中的不可替代的作用，人大作為中國民主實現(xiàn)的一種途徑，在理論上是受到中國學者肯定的。
而對于黨和人大關系的這一敏感而又關鍵的話題，中國主流學者始終是持一種審慎態(tài)度的。對于這些學者而言，他們清醒地意識到黨在國家權力結構中的地位和人大作為民主化路徑的現(xiàn)實矛盾。孫哲在其著作中就這樣說過：在當代中國政體高度一元化的結構下，執(zhí)政黨及其領袖所受到的限制遠沒有在自由民主聯(lián)邦體制下那么大。因此，程序保證或“法律的正當程序”也還沒有在中國完全扎根。在沒有制度性自主和程序保證的情況下，憲政原則不可能輕易被移植進政治現(xiàn)實之中。[7]蔡定劍也在其著作《中國人民代表大會制度》一書中這樣說，“妨礙人大監(jiān)督權實施的制度因素，主要是由于黨政不分的體制造成的”。[8]
但對于如何解決或緩解這種矛盾，中國的主流學者大多是持一種“體制內”解決的看法，走的仍舊是一種自上而下的路徑。在他們的改革設想中，有一條默認的準則：那就是在中國現(xiàn)有的國情條件下，黨始終是在領導著人大，黨的地位是不可動搖的。因此，他們對人大民主的設想大多圍繞著如何在現(xiàn)有體制框架內緩解黨與人大地位的矛盾，其手段主要圍繞著黨和人大自身的體制兩方面的改革展開。比如蔡定劍在《中國人民代表大會制度》一書中認為，要解決黨政不分的問題，關鍵是要改革黨的領導方向和領導制度。在領導方向上，黨對國家的領導應主要歸于政治領導；
而在領導制度上，則應當劃清黨組織和國家政權間的職能，理順黨與國家機關之間的關系，做到各司其職。浦興祖則這樣認為：黨始終領導著人大。這是“世情”與“國情”使然。但是，“黨領導人大”不是“剛性領導”，而是一種“柔性領導”[9]。黨組織通過適當途徑(如人大中的黨組)輸入人大的(關于決策或干部人選等)主張，只是“建議”與“推薦”，而不是“命令”與“指示”。黨對人大憑借的不是發(fā)號施令，而是“宣傳與解釋”；
不是強制性的。[10]
2、人大制度改革作為一種民主實現(xiàn)路徑的本土實踐
上面所講的是中國理論界對人大作為民主實現(xiàn)路徑的探討。但事實上，能夠激發(fā)理論界進行這些探討的一個重要因素在于中國人大在民主實踐中所帶來的影響。尤其是基層人大在民主選舉、民主決策、民主監(jiān)督等方面的一些舉措和創(chuàng)新對中國民主進程產(chǎn)生了不可忽視的影響，大大激發(fā)了理論界對于人大作為民主實現(xiàn)路徑的探討。
我們在前邊關于地方政府進行的創(chuàng)新性改革中已經(jīng)可以看到一些案例，例如浙江溫嶺新河的公共預算改革，就開始擺脫和突破“橡皮圖章”的局限，擁有在關系社會經(jīng)濟、政治發(fā)展的問題上的發(fā)言權和進行決策的切實權力。在新河鎮(zhèn)公共預算改革中，人大的作用被激活，擁有了對政府的實際制約權，突破了“橡皮圖章”的局限。在前邊還有一個案例是關于溫州“代表在線”的。這個案例通過媒體和網(wǎng)絡在選民、代表、政府之間建立起公開化的問責機制，完善了選民與代表、政府之間的溝通渠道，從而使人大代表人民監(jiān)督政府不再是一句空話。第三個案例是貴陽市人大所推行市民旁聽制度，這個制度就是要為選民創(chuàng)造更多的機會去了解政府，去監(jiān)督政府，并首創(chuàng)了市民旁聽人大會議并發(fā)言的制度。
這些在前面介紹過的三個案例，主導者是地方人大所做的傾向于民主的改革，是屬于我們所談的地方政府創(chuàng)新式民主的改革內容。但是目前從人大代表方面來講，也有一些呼吁改革和自身改革的內容。他們本身有的是通過競選的方式當上人大代表的，有的雖是政府安排當上人大代表的，但是在當上人大代表之后，他們覺得應該不辜負選民的期望，應該做點事情，代表或者幫助選民。由于他們的參與，使得人大也在變的比較活躍。
姚立法是一個目前比較有名的例子。姚立法本身只是湖北省潛江市教育系統(tǒng)的一名普通教師，但是他自1987年開始，連續(xù)四次自薦參加人大代表的選舉，并于1998年當選為潛江市人大代表。在其人大代表任期內，姚立法充分行使了人民代表的職權。他多次在人大會議上對政府過失和地方法規(guī)不完善等問題進行批評，在五年的任期內共提交了187件議案，占所有代表全部議案的38.7%。他在任內針對政府行為中的問題組織過多次專門的調查、質詢和請愿活動。他曾調查發(fā)現(xiàn)市財政拖欠全市教師1億元工資并進行公開追討；
他還檢舉潛江部分村委會選舉嚴重違法現(xiàn)象。姚立法的這些舉動帶動了當?shù)刈运]選舉人大代表的風潮。在2003年潛江市人大代表的換屆選舉中，有32 位當?shù)鼐用褡运]參選人大代表。[11]
而與姚立法自薦參選相呼應的是，自2003年起，中國城市區(qū)級人大代表換屆選舉中出現(xiàn)了諸多帶有競選性質的代表案例。比如在2003年深圳和北京的區(qū)級人大代表換屆選舉中，就出現(xiàn)了一批以公民選舉推薦的方式或自我推薦的方式參選的候選人。在北京市的海淀區(qū)，有近20名人大代表是獨立競選成功的。他們競選之后，在海淀區(qū)人大形成了一個“獨立”人大“小組”，包括吳青、許志永、趙典軍等人。他們的這個小組在活動中提出議案，例如環(huán)保和農(nóng)民工子弟小學的，由于合理都獲得了通過。他們還提出參與市人大代表的提名，將吳青送入市人大代表的行列。[12]
其它的這樣的例子也有許多，例如河南的全國人大代表姚秀榮就為所在地區(qū)的居民謀利益，湖北的農(nóng)民人大代表梁建國在其任內就為全國許多的農(nóng)民的案件的解決提給相關的地方機構，浙江的全國人大代表周曉光、周德文，沈陽的人大代表馮有為也曾經(jīng)起了相同的作用。由于這些人大代表的地位，他們的活動起到了具體的作用。一些政府機關在他們的壓力下，改變了處理的意見，或是接受了有關的材料。
姚立法的案例帶有濃厚的自下而上的色彩。因為姚立法以及他所帶動起來的一批人都是來自于基層的民眾。可以這么說，姚立法的當選以及他在任上的一系列表現(xiàn)讓人們看到了“自我拯救”的另一種方式和希望。姚立法的示范讓當?shù)氐墓窳私獾饺舜蟠響斒恰叭嗣褡约骸钡拇�，是由人民的選票選出來的，而不是由政府指定的“官”。而且最為重要的是，民眾從此懂得積極投票選出民眾代言人對自己利益的直接影響。這直接帶動了民眾的政治參與熱情，并提高了他們的政治水平和自主意識。
在浙江和上海等地的鄉(xiāng)鎮(zhèn)中，目前有一些地方開始實行一種叫做“人大代表日”的活動，這是地方政府要讓人大代表活躍起來而進行的一種地方人大改革。這種“人大代表日”的活動有兩種方式，一種是讓人大代表定期和選民見面，聽取選民的意見，然后將意見反映到政府，作為政府政策的參考；
[13]一種是人大代表和政府之間的對話，直接對政府政策過程產(chǎn)生影響。[14]這一種通過讓人大代表本身變活起來從而促進人大發(fā)生作用的做法，雖然和上邊所講的姚立法等人大代表主動要求活躍起來的做法不同，但是對人大代表的活躍也可以起到作用。
3、人大作為中國民主化路徑的現(xiàn)實性分析
從上述的案例來看，人大制度的改革作為一種民主發(fā)展的途徑是可以成立的。是有憲法的基礎的。從具體的運行來看，遵守漸進的改革發(fā)展原則，逐步地先從基層人大推動，建立人大和政府之間的制衡機制，再從代表入手，加大代表的活動力度，改革代表選舉制度，從而使人大更為活躍，是有可能推動人大制度的改革的。
從以上案例中，我們可以看到中國人大在中國民主化的實踐中事實上是與各種因素聯(lián)系在一起的。這里面有公民社會的推動，有地方政府的創(chuàng)新支持，也有個別勇敢人士的嘗試性突破，但歸結到一點，那就是：人大的民主化實踐離不開人大作為國家最高權力機關的地位回歸。地方人大民主化創(chuàng)新的成功案例所能夠為我們提供的有價值的思考在于兩點：第一，他們在既有的體制框架內使權力盡可能地回歸于人民，回歸于人大。他們將人大盡可能地靠近人民權力代表機構的理想狀態(tài)；
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他們以具體的程序來支持民意的表達，力求在制度化、規(guī)則化的框架內完成政府和公民的互動。而在人大代表的案例中，我們所看到的是一種來自于正在崛起的中國公民社會內部對人大民主化的一種促動。而公民社會的最主要的呼聲就是權力對社會的回歸。
案例中所體現(xiàn)的是地方人大在自上而下、在下而上兩種方式的改革中對人民權力機關的回歸。地方人大的成就說明了人大作為中國民主實現(xiàn)路徑的可實現(xiàn)性。但是，有一點我們必須要正視，那就是，中國地方人大的創(chuàng)新都是在現(xiàn)有體制內的一種變革，它們并沒有從根本上改變中國政治權力結構；
而作為一種突破的自薦、公眾推選候選人參與競選也受到現(xiàn)有體制的重重阻力。在中國現(xiàn)實的政治結構之下，要想真正地人大更好地實現(xiàn)其民主路徑的作用，使權力真正地屬于人民，必須克服以下幾個障礙。
(1)政治體制的現(xiàn)實障礙
正如開始所提到的那樣，在法律的規(guī)定中，中國全國人大處于權力的最高層，政府和司法機關——檢察院和法院都是由人大產(chǎn)生，并對人大負責。這一點是在憲法中得到明確承認的。但是在實際的政治體制中，黨主導著政府和司法機關，也領導著人大的各種工作。黨并不受人大制約，但反過來人大權力的行使要受到黨的掣肘。由于黨政不分，黨委和黨的領導人直接決定國家的一些重大事項，這就讓人大很難對其進行監(jiān)督。這種體制在各級政府中都是如此�，F(xiàn)實當中，人大并沒有監(jiān)督黨的實質權力，很難對決策出現(xiàn)失誤的黨委或黨的領導人給予糾正。這種對于人大的高度控制，造成了人大改革在現(xiàn)實中的困難。
(2)缺乏總體的程序支撐
中國人大在民主實踐上并不缺失規(guī)則性的文件，經(jīng)獲得法律上的支持，但是人大在中國民主化進程中的作用的發(fā)揮仍然受制于“缺乏程序支撐”的現(xiàn)實�？陀^地講，在目前人大的民主實踐中，人大監(jiān)督，尤其是人大對政府的監(jiān)督占據(jù)著主要的位置。但是業(yè)已獲得法律和制度認可的人大監(jiān)督在實踐操作中深刻受制于程序和相關規(guī)則的缺失。正如全國人大法工委副主任張春生在接受記者采訪時所言“人大既對‘一府兩院’進行監(jiān)督、進行權力制約，又不過分牽扯到具體事務的界限這一根本問題還沒有完全解決，也沒有完全看清楚”。[15]從根本上講，中國人大議事規(guī)則、 監(jiān)督法和相關法律條文的規(guī)定缺乏具體化、程序化、細節(jié)化的特點。比如，全國人大組織法和兩個議事規(guī)則中對監(jiān)督權的規(guī)定，大都只是重復憲法有關對人大監(jiān)督權的實體條款，而很少對這些實體條款進行具體化、程序化的規(guī)定。而新出臺的《監(jiān)督法》盡管對人大監(jiān)督做了一些程序上規(guī)定，但并未從根本上解決程序缺失的問題。在這部法律中，監(jiān)督的主體被歸納為各級人大常委會，而不是各級人大；
對重要的人事監(jiān)督和憲法監(jiān)督也缺乏相關的闡述。同時，對于人大監(jiān)督權中另一關鍵環(huán)節(jié)——懲戒性、處罰性程序的設置，相關法律、法規(guī)也缺乏明確的規(guī)定。從這個角度講，加強人大監(jiān)督工作，缺少的不是權力，而是程序。是程序的缺失導致各項監(jiān)督權或難以啟動，或啟動后難以行使，或行使以后也被人為地轉換掉。[16]
(3)人大選舉制度問題。
人大選舉制度的改革是人大改革中的一個重要環(huán)節(jié)。從我們前邊所談到的選舉制度的改革情況來看，這個改革是非常難的。具體的關于選舉問題的敘述，可以參考前邊關于選舉問題的有關內容，這里不再重復。
(4)地方人大民主創(chuàng)新的實質效用問題
從某個角度看，地方人大的民主實踐都具備各自的區(qū)域與人文歷史背景。當我們在考慮是否要將某一地區(qū)的經(jīng)驗作為一種模式推廣時，有一個問題是無法回避的。這個問題就是：中國地區(qū)政治、經(jīng)濟、社會發(fā)展并不均衡，在這種狀況下，任何一種地方性的創(chuàng)新都很難突破其區(qū)域性的局限。從根本上講，地方人大實踐最根本的意義在于為我們提供了一種解決問題的新思路和新嘗試。人大作為一種民主化的路徑，其實現(xiàn)還在于整體政治體制的改革。
4、結論
代議機關在實現(xiàn)國家民主化的過程中的關鍵作用是毋庸置疑的。但是一旦將代議機關與民主實現(xiàn)路徑直接聯(lián)系起來時，就必須考慮到整個國家的政治體制和具體權力結構。
當問題歸結到中國人大上時，我們可以發(fā)現(xiàn)，中國整個政治體制目前并不具備支持人大作為一種民主實現(xiàn)路徑的實際安排。人大只具備法律上的最高權力機關的地位，在實際的國家權力結構中，人大仍舊受制于黨的領導。
從這個意義上講，人大作為民主實現(xiàn)路徑的實現(xiàn)需要一種自上而下的改革。它需要政治體制的改革作為支撐點，需要政府乃至黨的領導人有一種遠大的政治眼光和政治智慧，更需要社會各方面政治資源的配合。人大是否真的可以作為一種實現(xiàn)民主的路徑，還有待于中國政治的進一步發(fā)展。
[1] 此三大民主在浦興祖看來主要是“黨內民主”“人大民主”“社會民主”。
[2]浦興祖.以人大民主為重點繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展.復旦學報(社會科學版)，2005( 5 ) 。
[3]浦興祖.以人大民主為重點繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展.復旦學報(社會科學版)，2005( 5 ) 。
[4] 孫哲.全國人大制度研究.北京：法律出版社，2004：13。
[5] 蔡定劍.中國全國人民代表大會制度.北京：法律出版社，2003。
[6] 蔡定劍.中國全國人民代表大會制度.北京：法律出版社，2003。
[7] 孫哲.全國人大制度研究.北京：法律出版社，2004：72。
[8] 蔡定劍.中國全國人民代表大會制度.北京：法律出版社，2003：410。
[9] 在浦興祖看來，同一組織系統(tǒng)內上級對下級的領導，意味著可以發(fā)號施令、下達指示，并可借助強制性的紀律要求下級服從與執(zhí)行�？煞Q之為“剛性領導”。而人大和黨并不是同一組織內的上下級關系，黨對人大的領導不是強制性的，而是一種帶有建議性和宣傳解釋性的領導，可稱之為“柔性領導”。
[10] 浦興祖.以人大民主為重點繼續(xù)推進中國民主政治的發(fā)展.復旦學報(社會科學版)， 2005 (5 ) 。
[11] 朱凌.我反對——一個人大代表的參政傳奇.�？冢汉Ｄ铣霭嫔�，2006。
[12] 北京市的人大代表是非直接選舉的，要由區(qū)人大代表來選舉，而代表的提名權實際上掌握在黨的組織部手里。
[13] 例如浙江溫嶺箬橫鎮(zhèn)采用了這樣的辦法。
[14] 例如上海金山的楓涇鎮(zhèn)就是采用了這樣的辦法。
[15] 楊中旭.人大監(jiān)督法風雨20年.人大建設.2006(10)。
[16] 蔡定劍.加強人大監(jiān)督亟需程序支持.人民論壇，2006(3)。
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