展江：以新聞立法促進社會進步,——第八個記者節(jié)感言

　　2007年4月以來，兩部法律法規(guī)的出臺和修訂引起了國內(nèi)外新聞輿論界的特別關(guān)注。之所以如此，是因為它們是與新聞媒體最基本的采訪報道權(quán)利有關(guān)的法律性文件，而這在中國立法和行政部門制訂的眾多法律法規(guī)中是罕有的。4月24日，新華社受權(quán)發(fā)布《政府信息公開條例》（2008年5月1日起施行）。6月24日，《突發(fā)事件應(yīng)對法》（草案）提交全國人大常委會二讀的《突發(fā)事件應(yīng)對法》草案，刪除了此前專門針對新聞媒體的不得“違規(guī)擅自發(fā)布突發(fā)事件信息”以及“違反規(guī)定擅自發(fā)布有關(guān)突發(fā)事件處置工作的情況和事態(tài)發(fā)展的信息或者報道虛假情況”可以被處以“5萬元以上、10萬元以下的罰款”的規(guī)定。這兩個重要的法制進步使我們有理由對新聞法制建設(shè)的前景保持比較樂觀的態(tài)度。

　　“新聞無法”有礙社會發(fā)展和國際評價

　　為什么兩部屬于行政法范疇的法律文件有如此正面的反響？原因在于我國法制建設(shè)還存在很大的發(fā)展和完善空間，而在與民主政治發(fā)展息息相關(guān)的新聞法制方面幾乎是空白。在依法治國已成國策、立法速度加快的今天，有一個領(lǐng)域卻似乎超然“法”外，那就是無專門法可依的新聞傳播領(lǐng)域。而中國作為大陸法系國家，一個只有《廣告法》、沒有《新聞法》的法律體系是有嚴重缺失的�，F(xiàn)實情況是，一旦發(fā)生新聞訴訟，人們只能援引民法、刑法等通用法律和其它專門法來興訟。由于保障言論和出版自由的憲法精神和憲法條文還不能落到實處，由于缺乏對公權(quán)力的其它法律限制，由于不能充分考慮和尊重媒體特性和新聞規(guī)律和在此基礎(chǔ)上規(guī)定新聞媒體的權(quán)利義務(wù)，有意興訟者可能因法院不受理和媒體敗訴率高而放棄努力；
即便形成訴訟，其結(jié)果的公正性也難以得到保障。

　　人們不難得知，之所以時至今天在20世紀80年代已經(jīng)提上立法議程、后因故中斷的《新聞法》遲遲不能出臺，并且有人以“世界上多數(shù)國家沒有新聞法”為由為不制訂《新聞法》辯護，其根由在于部分媒體管理者將新聞自由與媒體法治對立起來，視國際社會公認的基本人權(quán)——新聞自由——為洪水猛獸，殊不知此舉既與國際潮流和國際法格格不入，也不利于憲法崇高地位的樹立和法律體系的健全。

　　從實際評估效果來看，新聞無法容易授人以柄，仿佛中國沒有新聞自由，因此有損于中國的國際形象（一個總部設(shè)在巴黎的記者權(quán)益保護組織RSF每年發(fā)布100多個國家和地區(qū)的“新聞自由指數(shù)”，我國的排名明顯靠后）。在媒體管理實踐中，一些地方官員以“正面宣傳”為幌子堵塞言路，拒絕輿論監(jiān)督，并且將媒體變成了為其歌德與禮贊的工具。如在2007年的山西磚窯事件中，若無外省媒體的揭露，其中的黑幕恐難見天日。

　　我們來看一下歐洲大陸法系主要國家的情況。除了憲法對言論和新聞出版自由的保護之外，法國、德國、俄羅斯分別有成文的《新聞自由法》、《新聞法》和《大眾傳媒法》，其中法國的《新聞自由法》翻譯成中文，有上萬字之多，對以報刊為主的新聞媒體的權(quán)利與義務(wù)規(guī)定的非常詳盡。在瑞典，《新聞自由法》是憲法性法律之一，可見新聞法在大陸法系國家法律體系中的位階之高。

　　因此中國要走向法治社會，制訂《新聞法》是必由之路。作為最低限度的新聞道德，《新聞法》將在保護新聞自由的同時嚴格限制新聞界濫用報道權(quán)和評論權(quán)的行為。但遺憾的是，除了經(jīng)常被束之高閣的憲法第35條之外，現(xiàn)有法律中幾乎沒有任何直接保護新聞界的條款。這也是2006年《突發(fā)事件應(yīng)對法》（草案）的內(nèi)容首次披露后觸犯眾怒的原因。筆者因此強烈呼吁全國人大在擬定2008-2013年的五年規(guī)劃中將《新聞法》列入。

　　政府信息公開立法與輿論監(jiān)督權(quán)利保障

　　在國際上，政府信息公開被稱為信息自由（Freedom of Information，F(xiàn)OI）和近用信息（access to information），也叫做公眾知情權(quán)（public’s right to know）或行政管理透明（administrative transparency），它賦予公民近用政府和其他公共當局所掌握的官方信息的權(quán)利，被有關(guān)學者稱為“第三代人權(quán)”。歷史最為悠久的新聞法瑞典1766年的《新聞自由法》，今天還作為世界上第一部信息自由法而獨享盛譽。

　　信息自由的基本原則通常是：（1）政府信息公開是常規(guī)，不公開是例外。（2）公民有權(quán)獲知政府如何運作、如何行使權(quán)力、如何使用納稅人的金錢，特別是當政府的政策或者決定影響到某些人的切身利益時，他們更有權(quán)獲知政府決策的依據(jù)和考慮因素。（3）關(guān)于保障官方秘密的法律，應(yīng)限于合理和必須的范圍之內(nèi)，而政府內(nèi)部的紀律和處分制度也應(yīng)該與之配合。（4）公民應(yīng)有權(quán)獲知存于政府中的有關(guān)他們的私人資料。（5）在確認公民知情權(quán)的同時，為保護國家、商業(yè)等方面的正當利益，可以制定限制信息發(fā)布的規(guī)范，但是應(yīng)有明確、統(tǒng)一和公平合理的準則。（6）當公眾與政府對有關(guān)信息公開發(fā)生爭議時，應(yīng)有一個客觀獨立的仲裁機構(gòu)，審核政府的決定和索取信息者的依據(jù)，做出有權(quán)威性的和約束力的判斷。

　　如上所述，在當今全球化的趨勢中，大陸法系與普通法系不時地發(fā)生交流和融合。現(xiàn)在，美國所頒布的成文法的數(shù)量已經(jīng)不亞于一個大陸法系國家，《信息自由法》（1966年）就是一個范例。

　　此后至今，全球已有68個國家通過了此類法律，許多國家的憲法中有確保信息自由的條款。此外，還有些國家雖然沒有憲法層次的立法，但通過司法機關(guān)的解釋，將公民的信息自由解釋為憲法性權(quán)利，從而也將公民的信息自由權(quán)上升至憲法層次。如韓國1996年制訂《公共機關(guān)信息披露法》之前，憲法法院在1991年的一個判決中就認為，該國憲法第21條所規(guī)定的表達自由隱含了知情權(quán)，政府官員如果拒絕披露申請的信息，某些情況下會構(gòu)成了對該種權(quán)利的侵害。將信息自由列為一項新的人權(quán)已成為全球趨勢，2003年年度詞匯是“透明度”。所有歐洲國家都有了信息自由法或在準備議案，所有發(fā)達國家都承認信息自由�！稓W盟基本權(quán)利章程》第42條提供了近用歐洲議會、歐洲理事會和歐洲委員會文件的權(quán)利。

　　主流國家新聞事業(yè)所從事的輿論監(jiān)督實踐告訴我們，在憲政體制、尤其是在新聞法和信息自由（政府公開活動）法的保護下，在公民的期待和支持下，輿論監(jiān)督的具體形式通常有以下三種：（1）大眾傳媒在第一時間以文字和圖像的形式進行海量的客觀報道，力求使權(quán)力的運作置于眾目睽睽之下，透明化、陽光化。這是一種看似隱性、實則常規(guī)的輿論監(jiān)督形式。在廉潔程度高的國家，這種報道最為常見。（2）大眾傳媒以文字評論和漫畫的形式，針對權(quán)力濫用導致的腐敗所作的抨擊和譴責。（3）大眾傳媒以特殊的新聞文體和節(jié)目類型——調(diào)查性報道——深入揭露重要腐敗案例和現(xiàn)象。

　　從理論上說，輿論監(jiān)督的第一種形式，即以在憲法和信息自由法保護下的日常報道來使政府活動置于公眾視界之中，實現(xiàn)公眾對公共權(quán)力機關(guān)運作的知情權(quán)。盡管各國政府實際運作的透明度和政治腐敗程度相差極大，但是信息自由立法畢竟是包括輿論監(jiān)督在內(nèi)的社會對政府監(jiān)督的制度性保障，具有普適的價值。

　　新聞法制應(yīng)當是一個完整而均衡的體系

　　由于現(xiàn)代新聞媒體在現(xiàn)時世界中無處不在，因此廣義的媒體法要涉及本國法的幾乎所有門類，滲透到憲法的、民事的、刑事的、行政的、經(jīng)濟的各種法律部門。在實行制定法或成文法的大陸法系國家，媒體法主要表現(xiàn)為各種法律文件，而在英美法系國家，習慣、判例等在媒體法中有重要地位。這些法律文件可以粗略地分為三大類：（1）憲法和專門的新聞（大眾傳播）法；
（2）信息自由法；
（3）誹謗法和隱私法。

　　1、著眼于保護新聞自由的憲法和新聞法（大眾傳播法）

　　無論采用哪種法系，新聞法治都是現(xiàn)代國家法治的重要組成部分。英國沒有成文憲法，但是有充分保障新聞自由的普通法傳統(tǒng)。除英國等少數(shù)國家外，多數(shù)國家都在憲法性法律中對言論和新聞自由加以保護。據(jù)荷蘭兩位憲法學者統(tǒng)計，在世界142部憲法中，有124部規(guī)定了發(fā)表意見的自由。這些國家在肯定言論自由作為一項基本人權(quán)的同時，為防止這項權(quán)利的濫用，也都以“但書”的形式對這種權(quán)利的行使作了限制。

　　正因為言論自由和新聞自由之于社會發(fā)展具有如此重要意義，所以人們不僅把它當作一種信念，而且把這種信念用法律加以確認和保障；
不僅把它作為某一國的國內(nèi)法內(nèi)容，而且還以國際宣言和條約的形式加以規(guī)定。例如《世界人權(quán)宣言》（1948年）第19條：“人人有主張和發(fā)表意見的自由；
此項權(quán)利包括持有主張而不受干涉的自由，和通過任何媒介和不論國界尋求、接受和傳遞消息和思想的自由”。

　　又如，對簽約國具有法律效用的聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》（1966年）第19條：“一、人人持有主張，不受干涉。二、人人有自由發(fā)表意見的權(quán)利；
此項權(quán)利包括尋求、接受和傳遞各種消息和思想的自由，而不論國界，也不論口頭的、書寫的、印刷的、采取藝術(shù)形式的或通過他所選擇的任何其他媒介。”

　　大陸法系國家普遍制訂成文的新聞法（大眾傳播法）。其中歷史最為悠久的是瑞典1766年的《新聞自由法》（Tryckfrihetsförordningen）。法國作為大陸法系的重要國家，其洋洋灑灑的1881年《出版自由法》由5章64條組成，雖幾經(jīng)修改，但是生命力仍然旺盛。德國雖然沒有聯(lián)邦的新聞立法，但是1964年，各州都出臺了自己的新聞法。當今俄羅斯新聞法體系的核心是1991年的《大眾傳媒法》。

　　2、著眼于保護個人權(quán)利的誹謗法和隱私法

　　在現(xiàn)代國家的法律體系中，誹謗法和隱私法是不可或缺的組成部分，它們對被授予廣泛輿論監(jiān)督權(quán)的新聞界進行了必要的限制。國際人權(quán)法把保護名譽作為可以制定法律限制新聞自由的首要理由，而隱私權(quán)已經(jīng)成為國際公認的一項基本人權(quán)。

　　由于妨礙名譽和披露隱私成為新聞傳播中的兩大“不當發(fā)表”，因此誹謗法和隱私法限制了記者從事具有輿論監(jiān)督功能的報道和評論的內(nèi)容。美國學者不得不承認：“多年來，誹謗一直是媒體肩上的重擔，尤其是對于那些喜歡發(fā)起多方辯論、重視調(diào)查性報道的報紙而言�！�

　　誹謗法雖然有悠久的歷史，但是對于誹謗卻難以有一個公認的定義。英美法系的誹謗概念是從判例中總結(jié)歸納出來的，而在大陸法系中，對于妨礙名譽的行為主要由法律（主要是刑法）定義。

　　在英美法中，妨礙名譽行為被歸結(jié)為誹謗，而按其方式和后果的不同劃分為書面誹謗(永久誹謗，libel)和口頭誹謗（暫時誹謗，slander）兩類。通常是指對某人進行文字上的詆毀。

　　大陸法與英美法的一個重要區(qū)別在于把妨礙名譽行為分為誹謗和侮辱。

　　隱私權(quán)(privacy)大體上被認為是個人不被打擾、私人信息不被公開，以保持心靈、感情、精神平靜的權(quán)利。與具有深厚的法律根基的誹謗法不同，隱私法是一項只有百余年歷史的現(xiàn)代司法發(fā)展。如今，各國普遍承認隱私權(quán)是一種民事權(quán)利，應(yīng)予立法保護。

　　對于記者而言，在大眾傳媒無孔不入的今天，隱私權(quán)問題帶來的麻煩越來越多，公眾經(jīng)常認為傳媒侵擾了私人生活，他們因此而感到憤怒。聯(lián)合國《世界人權(quán)宣言》第12條規(guī)定：

　　任何人的私生活、家庭住宅和通信不得加以任意或非法干涉，他的榮譽和名譽不得加以攻擊。人人有權(quán)享受法律保護，以免受這種干涉或攻擊。

　　在保障新聞自由的現(xiàn)代國家，法院必須在公眾知情權(quán)與個人隱私權(quán)之間尋求平衡。在新聞報道中，關(guān)于輿論監(jiān)督對象私生活的內(nèi)容可能會侵犯該人的隱私權(quán)。例如在美國，與記者有關(guān)的隱私權(quán)有如下3種：（1）因公開發(fā)布某信息而使某人處于被誤解的地位。（2）公開發(fā)表令人尷尬的私人性事實。（3）記者未經(jīng)許可（如竊聽）侵入私人領(lǐng)域以獲取新聞或圖片。

　　總之，新聞法制體系應(yīng)當是整個中國法制體系中非常重要的一個部分。從以上三大類別來看，《政府信息公開條例》的制訂意味著中國的一大進步，在誹謗和隱私領(lǐng)域中國法律的相關(guān)條款與國際水平的差距也不是很大，問題在于第一大類中的憲法不落實和《新聞法》的缺失，造成媒體法制體系最重要部分的嚴重滯后，制約了新聞事業(yè)和民主政治的進步，妨礙了中國國際形象的提升；
當務(wù)之急是盡快起草和出臺《新聞法》，在此基礎(chǔ)上逐步落實憲法有關(guān)條款和與聯(lián)合國《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》的要求接軌。

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