樓佳維：從怒江水電工程觀察我國的公共政策制定

　　[摘要]怒江水電開發(fā)工程的起起落落，其本質(zhì)是一個(gè)我國公共政策制定和執(zhí)行的問題。從決策的做出到怒江水電開發(fā)工程的上馬，我們可以看到，我國公共政策制定過程中，在決策主體、參與者、決策程序和價(jià)值等方面存在諸多問題。但同時(shí)，從怒江大壩建設(shè)所引發(fā)的爭(zhēng)論和工程的擱置中，我們?cè)诳吹酱嬖趩栴}的同時(shí)，也看到一些令人欣慰的變化和進(jìn)步。它成為我們今后可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)。

　　[關(guān)鍵詞]怒江水電；
公共政策制定；
問題；
變化

　　從2003年8月開始，一個(gè)有關(guān)“怒江”的話題——怒江建設(shè)水電工程走進(jìn)了人們的視野。關(guān)于該工程是否應(yīng)該上馬的爭(zhēng)論，從政府部門、專家學(xué)者到普通民眾，人們紛紛發(fā)表自己的看法，形成了支持派與反對(duì)派兩大陣營，展開一次又一次針鋒相對(duì)的辯論甚至爭(zhēng)吵。其聲勢(shì)之浩大和影響之廣泛，恐怕是此前沒有人預(yù)料到的。其實(shí)，這就是一個(gè)公共政策的制定過程，從中可以看到，我國在公共政策制定過程中的問題，以及出現(xiàn)的一些變化。

　　一?

　　怒江水電工程的起起落落，折射出我國政府一項(xiàng)公共政策出臺(tái)的過程，但它也有其特性，主要在于工程本身的龐大、復(fù)雜以及所涉及方面之多和影響之大。盡管它不能代表所有的公共政策類型，但我們還是可以通過這個(gè)事件，從中發(fā)現(xiàn)我國公共政策制定過程中的某些普遍現(xiàn)象和轉(zhuǎn)變。本文暫且拋開關(guān)于怒江大壩是否應(yīng)該建設(shè)的價(jià)值判斷問題，單純從這個(gè)事件去看我國公共政策的制定。它所反應(yīng)的我國公共政策制定上的問題主要有以下幾個(gè)方面。

　　第一，公共議程缺乏，公共政策制定主體單一，政府處于絕對(duì)權(quán)威地位。公共問題進(jìn)入決策議程一般有兩大環(huán)節(jié)：一是系統(tǒng)議程，即公共議程，指通過大眾傳媒、社會(huì)運(yùn)動(dòng)、游說等活動(dòng)促使公共問題進(jìn)入議程；
二是制度議程，即正式議程，由政府主動(dòng)發(fā)現(xiàn)、內(nèi)部提出問題進(jìn)行決策。但在我國，長期以來都是以正式議程的內(nèi)部提出為主，即政府根據(jù)其所掌握的情況和判斷，提出問題，進(jìn)行討論決策，制定出相關(guān)公共政策。而公共議程非常缺乏，民間的聲音顯得很薄弱。這種“政府內(nèi)生型”的公共政策產(chǎn)生模式是“自上而下”的，存在很多弊端，如容易成為部門謀取私利的手段。①在怒江大壩的建設(shè)問題上，起初的議題提出、規(guī)劃和方案形成，乃至開會(huì)通過，也完全是由政府操辦或主導(dǎo)進(jìn)行的，而且進(jìn)行得相當(dāng)“順利”，差一點(diǎn)就可以進(jìn)入工程的真正實(shí)施階段。若不是審查會(huì)上環(huán)保局官員的強(qiáng)烈異議，以及隨后NGO加入反對(duì)陣營并進(jìn)行大力宣傳從而引起社會(huì)廣泛關(guān)注，或許這項(xiàng)重大公共政策就在政府的主導(dǎo)型制定下進(jìn)入了執(zhí)行階段，而幾乎沒有來自民間的聲音。當(dāng)然，在這個(gè)問題上，政策的“政府內(nèi)生型”也是可以理解的，畢竟這是關(guān)系國計(jì)民生的重大工程，在中國的國情之下，由政府來進(jìn)行提議和規(guī)劃情有可原。但關(guān)鍵在于，其中忽略了民間主體的參與，完全沒有把公眾當(dāng)作政策制定過程中必不可少的知情者和參與者，而將如此重大的工程看作只是在政府范圍之內(nèi)的事。

　　第二，沒有一套對(duì)于某個(gè)問題某項(xiàng)政策進(jìn)行公開辯論、聽證、投票等公開法定程序，公開性和透明度不夠，公民利益訴求的表達(dá)缺乏廣泛且有效的途徑，往往被湮沒。聚合、表達(dá)公共利益本是制定公共政策的價(jià)值訴求，在一個(gè)公平開放的政策制定環(huán)境中，公民的利益訴求可以通過各種途徑和各種組織傳達(dá)到公共政策的制定核心。但在此事件中，有一部分利益相關(guān)者的意愿顯然無法有效傳達(dá)到政策制定者手中，他們就是工程建設(shè)開展所要?jiǎng)舆w的怒江兩岸原住民，而他們面臨了最直接的利害。一是政府的不主動(dòng)和有效途徑的缺乏，二是原住民的力量弱勢(shì)且知識(shí)不足。在我國，理論上公民表達(dá)意愿有兩種正式途徑，人民代表大會(huì)和政治協(xié)商會(huì)議，政府主動(dòng)開設(shè)的來信來訪、領(lǐng)導(dǎo)接待日、座談會(huì)等等。讓那些原住民們自己主動(dòng)通過這兩種途徑來表達(dá)看法，顯然很困難。而且，不充分全面了解真實(shí)的情況，他們也根本無法作出自己獨(dú)立的判斷。這就需要政府在政策制定過程中能權(quán)衡利弊，考慮各方利益，尤其是原住民們的利益，使他們能在充分了解情況后獨(dú)立表達(dá)看法。但在NGO介入之前，政府從未這樣做過�！芭�江工程需動(dòng)遷人口七八萬，下游還有幾十萬人也會(huì)受到影響，其中還有不少是少數(shù)民族，由于語言和信息渠道溝通不暢，許多人還不知道要修水壩，更不知道他們要重新安置”。②2004年5月“云南大眾流域”組織當(dāng)?shù)鼐用竦铰�灣水電站了解情況，參加者何玉文說：“因?yàn)榕�江電站還沒有正式修，我們還不清楚它會(huì)是什么樣子，會(huì)占掉我們多少田地和房子。沒有人組織我們開會(huì)，我們也不知道該找誰�！雹�

　　第三，公共政策公平公正性的缺失。公共政策若喪失了其本質(zhì)屬性——公共性，也就無所謂是“公共”政策了，政策應(yīng)服務(wù)于公共利益。在怒江水電開發(fā)這項(xiàng)公共政策的制定過程中，在政府的利益權(quán)衡中，是否首先是從公共利益出發(fā)，值得問一問。怒江州政府一直強(qiáng)調(diào)，水電開發(fā)，最重要的是為了發(fā)展當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)，盡快使人民脫貧致富，這也是主張建壩一方最后勝利的最大籌碼。但是，從各種報(bào)道中，以及上文所提的第二點(diǎn)中，應(yīng)該質(zhì)問，當(dāng)?shù)卣�府是否真的是從本地區(qū)民眾的利益、尤其是原住民的利益出發(fā)？若真是如此，政府到底做過多少工作，讓原住民們?nèi)�面了解信息，了解工程建設(shè)可能給他們帶來的利益和危害，然后使他們能獨(dú)立作出判斷和選擇？在這場(chǎng)爭(zhēng)論開始之前，從未聽說政府做過這些工作。若連這一批利益最相關(guān)的群體，且是弱勢(shì)群體的真實(shí)聲音都沒有真正關(guān)注過，政府又談何代表當(dāng)?shù)厝嗣窭�益，談何從�?dāng)?shù)厝嗣窭�益出發(fā)？清華大學(xué)教授李楯在接受《國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)》采訪時(shí)，就表示了他的不同看法�！霸谒畨谓ㄔO(shè)中，獲利的首先是電力部門；
其次是地方政府；
在現(xiàn)行體制下，老百姓很難參與到這個(gè)利益分配過程中去�！雹�

　　從以上幾點(diǎn)來看，在我國，公共政策的合法性存在一定問題。公共政策的合法性包括兩個(gè)方面，一為形式的合法性，指公共政策的來源與制定程序的合法性；
二為實(shí)質(zhì)的合法性，指公共政策內(nèi)容本身的合法性，即公共政策是否反映大多數(shù)人的利益和事物的發(fā)展方向。⑤從怒江事件反應(yīng)出，在我國的公共政策制定過程中，政策程序的合理和正當(dāng)性，以及政策價(jià)值的合理性，都存在一定缺陷。

　　二?

　　事情往往會(huì)有兩面性。怒江水電開發(fā)政策制定中表現(xiàn)出的問題很嚴(yán)重，可能也正是由于這些問題，促使了人們的覺醒，促使他們追求公正和民主。從怒江大壩建設(shè)所引發(fā)的爭(zhēng)論和工程的擱置，我們也看到一些令人欣慰的變化和進(jìn)步。

　　在2003年8月的審查會(huì)上，環(huán)�？偩值墓賳T以一抵眾，堅(jiān)決不同意怒江工程的開展，接著事情漸漸有了扭轉(zhuǎn)。政府的決策不再是完全的走過場(chǎng)了，不同的聲音敢于出現(xiàn)，而且這個(gè)唯一不同的聲音還起到了不小的作用。這說明，政府決策過程中，體制內(nèi)部，部門與部門之間的某種制衡現(xiàn)象正在出現(xiàn)。盡管這還不是制度化的，但至少能說明，決策不再是個(gè)別強(qiáng)勢(shì)部門說了算了，公共政策的制定正在朝著權(quán)力制衡的方向發(fā)展。如在這個(gè)事件中，一向被視為弱勢(shì)的環(huán)�？偩�，發(fā)揮了很大的影響作用。

　　除了這種體制內(nèi)的制衡，體制外的制衡力量也在顯現(xiàn)，主要表現(xiàn)為NGO的參與和利益相關(guān)群體呼聲的表達(dá)。2004年2月中旬，溫家寶總理對(duì)怒江大壩建設(shè)暫時(shí)擱置的批示，很重要的一個(gè)原因就是眾多環(huán)保NGO，如“綠家園”、“云南大眾流域”、“自然之友”等介入這一事件，并且通過講座、論壇、簽名等形式積極宣傳反對(duì)怒江大壩的建設(shè)，引起了社會(huì)公眾的廣泛關(guān)注。他們反對(duì)建壩，從最初的環(huán)境保護(hù)，到后來提出要重視庫區(qū)原住民的利益，并且?guī)ьI(lǐng)原住民去漫灣水電站觀察當(dāng)?shù)匾泼竦纳�活情況，講解大壩建設(shè)可能給他們帶來的利益和損害，幫助他們向政府呼吁�？梢钥吹�，NGO的介入對(duì)政府決策產(chǎn)生的制衡作用，正如《經(jīng)濟(jì)》雜志所強(qiáng)調(diào)的，“民間組織的活動(dòng)和聲音極大地影響了中央政府的決策，這在中國還是第一次。這是一個(gè)標(biāo)志性的、甚至具有里程碑意義的事件……它是中國NGO發(fā)展歷程中的一件大事，它折射了中國社會(huì)現(xiàn)代化進(jìn)程中的一次重要躍升”。⑥

　　這也反映出，我國公共政策制定的參與主體正在擴(kuò)大，從單一的由政府來決定，到利益集團(tuán)、NGO、普通民眾的多方參與，制定主體的公共性正在日益體現(xiàn)。北大法學(xué)院教授汪敬認(rèn)為，從發(fā)現(xiàn)涉及公眾權(quán)益的問題，到收集公眾意見，再到設(shè)計(jì)參與計(jì)劃、確定參與方案，最終影響決策，NGO大有可為。⑦NGO對(duì)弱勢(shì)群體的保護(hù)和對(duì)公共利益的代言，不僅彰顯了一種正在成長的力量，更在搭建一種新的機(jī)制，即通過NGO這個(gè)平臺(tái)，把公眾參與逐步導(dǎo)入行政決策中，形成主體多元化的公共治理模式。

　　正是因?yàn)楣�共政策制定中制衡力量的出現(xiàn)，多方參與的逐漸形成，尤其是NGO力量的壯大，以及思想庫作用的真正發(fā)揮，使其透明、公開程度和民主化、科學(xué)化程度都在提高。?

　　也許這樣一個(gè)多方參與，持久爭(zhēng)論、博弈的過程會(huì)降低決策效率，但從長遠(yuǎn)看這是值得也是必須的。經(jīng)過多次辯論和反復(fù)的政策制定過程，從被反對(duì)者到反對(duì)者，都會(huì)進(jìn)一步去作研究，從而對(duì)政策問題有更深入地理解，作為結(jié)果的政策輸出必然是朝著最優(yōu)的方向發(fā)展。這樣一個(gè)過程加強(qiáng)了公共政策程序和實(shí)體上的合法性，也更能讓社會(huì)公眾信服。這樣的結(jié)果相比一個(gè)只經(jīng)過政府內(nèi)部討論而通過的決策是更優(yōu)的，后者雖然效率高、成本低，但是發(fā)生錯(cuò)誤的可能性也更大，尤其是在重大工程項(xiàng)目上。

　　關(guān)于怒江水電開發(fā)的爭(zhēng)論公開之后，這個(gè)決策過程一定程度上有了民間力量的參與和監(jiān)督。爭(zhēng)論之后重新制定出來的方案，也更具有了科學(xué)性。比如，目前對(duì)規(guī)劃的修改，不再是原先的13級(jí)，有些地方也要進(jìn)行進(jìn)一步考察、研究、調(diào)整。2004年10月，在北京舉行的聯(lián)合國水電與可持續(xù)發(fā)展研討會(huì)上，國家發(fā)改委能源局局長徐錠明介紹，對(duì)于批評(píng)的意見，規(guī)劃設(shè)計(jì)部門已逐條進(jìn)行了整理，對(duì)規(guī)劃的制定也更加慎重，特別是重視了水利的合理開發(fā)，重視魚類、野生稻和高原植物的保護(hù)。⑧改進(jìn)后的方案在技術(shù)上、環(huán)保問題上的科學(xué)性正在一步步增強(qiáng)。對(duì)于可能涉及的村民田地甚至房屋被占的賠償和搬遷問題，怒江州一名官員明確表示“政府非常重視”。他說：“已經(jīng)有許多專家和新聞媒體向我們舉例說，黃河、長江和瀾滄江上發(fā)生的問題，都對(duì)許多電站沒有把原住民的生產(chǎn)生活問題安排好表示擔(dān)憂。對(duì)于我們來說，這些前車之鑒肯定會(huì)注意，我們政府自然不會(huì)掉以輕心，不想留下罵名�！雹嵩谏鐣�(huì)公眾尤其是NGO的強(qiáng)烈倡議之下，政府部門對(duì)原住民的利益給予了比原先更多的關(guān)注。

　　同時(shí)，這個(gè)事件也成為一次良好契機(jī)，可能會(huì)促使一些新機(jī)制的產(chǎn)生。國家環(huán)保局的一位官員表示，新的《環(huán)評(píng)法》對(duì)工程決策的諸多環(huán)節(jié)已有改善，如明文規(guī)定對(duì)可能造成不良環(huán)境影響并直接涉及公眾環(huán)境權(quán)益的規(guī)劃，應(yīng)當(dāng)舉行論證會(huì)、聽證會(huì)，或者采取其他形式，征求有關(guān)單位、專家和公眾對(duì)環(huán)境影響報(bào)告書草案的意見。他還透露，國家環(huán)保局正在建設(shè)一個(gè)專家?guī)�，包括各個(gè)領(lǐng)域的專家，參加環(huán)評(píng)的專家，將從該庫里隨機(jī)抽取，這將使得利益的相關(guān)者很難“做工作”。而何大明認(rèn)為更為根本的解決之道，是改革現(xiàn)有的環(huán)評(píng)體制。比如，環(huán)評(píng)費(fèi)用應(yīng)按工程投資的一定比例，由業(yè)主交給政府或中介機(jī)構(gòu)，然后公開招標(biāo)，委托有資質(zhì)的機(jī)構(gòu)來完成。同時(shí)，應(yīng)對(duì)參與環(huán)評(píng)的單位和學(xué)者，以及政府決策部門實(shí)施責(zé)任追溯制。⑩這些，都是我們可以期待的進(jìn)步。尤其是聽證會(huì)，是保證政策制定多方參與，保證開放性和透明度的有效機(jī)制，更是NGO所一直強(qiáng)調(diào)的。

　　三?

　　當(dāng)然，再次回顧這個(gè)工程，其特殊性有可能使它所體現(xiàn)的問題和變化尤為鮮明。工程本身龐大復(fù)雜且后續(xù)影響廣泛深遠(yuǎn)，而且恰恰又涉及到環(huán)保問題，而中國的環(huán)保NGO正是中國NGO中最活躍、影響最大和特征最為鮮明的一個(gè)群體，這一系列原因使得它引起的關(guān)注也尤為多。但是，這個(gè)事件所反應(yīng)出的情況，在一定程度上代表了我國公共政策制定過程中普遍的變化趨勢(shì)，即政策制定朝著更加民主、科學(xué)的方向進(jìn)步，這是非常令人欣慰的。

　　注釋：

　�、偃稳�.論第三部門興起下的公共政策［J］.行政與法，2004，7：（29）.?

　�、谝�鴻偉.怒江原住民漫灣取經(jīng)［J］.南風(fēng)窗，2004，6：（49）.?

　　③⑨尹鴻偉.第三次上馬，怒江工程�。跩］.南風(fēng)窗，2004，11：（58）.?

　�、軙r(shí)捷.怒江大壩決策中的三方利益博弈［N］.國際先驅(qū)導(dǎo)報(bào)，http：//news.sina.com.cn/o/2004-04-20/09172353527s.shtml.

　�、葑T海波.公共政策的合法性探究［J］.山東行政學(xué)院山東省經(jīng)濟(jì)管理干部學(xué)院學(xué)報(bào)，2004，5：（18）.?

　�、薏芎�東，張朋.怒江大壩突然擱置背后的民間力量［J］.經(jīng)濟(jì)，2004-10-25.?

　�、邉⒘�.NGO：為弱者代言［J］.中國新聞周刊，2004，12：（34）.?

　�、嗬钭粤�.怒江爭(zhēng)壩［J］.瞭望新聞周刊，2004，49：（31）.?

　�、馓平ü猓骸墩l來決定怒江命運(yùn)》，《新聞周刊》2004.5.24

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