鄭永年：中國(guó)政治改革要從縣政開(kāi)始

　　無(wú)數(shù)的跡象表明，中國(guó)很多縣（市）級(jí)以下的區(qū)域已經(jīng)進(jìn)入嚴(yán)重的無(wú)政府狀態(tài)。這里的無(wú)政府當(dāng)然不是說(shuō)沒(méi)有政府，而是說(shuō)政府不能履行政府的功能如提供安全和服務(wù)、社會(huì)正義和公正等公共產(chǎn)品。這些年來(lái)很多腐敗和令人發(fā)指的事情都發(fā)生在縣（市）。很少會(huì)有人否認(rèn)，縣政是中國(guó)腐敗的“重災(zāi)區(qū)”。古人對(duì)縣政有經(jīng)典的總結(jié)，“郡縣治，天下安”。如果縣政發(fā)生無(wú)政府狀態(tài)，那么整個(gè)政權(quán)就會(huì)發(fā)生危險(xiǎn)。人們無(wú)須從中國(guó)數(shù)千年的歷史中尋找證據(jù)，國(guó)民黨政權(quán)的解體實(shí)際上就是從縣政危機(jī)開(kāi)始的。

　　縣政危機(jī)也給中國(guó)創(chuàng)造了一個(gè)機(jī)會(huì)來(lái)改造縣政。筆者認(rèn)為，縣政改革可以是中國(guó)總體政治改革的起點(diǎn)，并且是一個(gè)最理想的也是最具操作性的起點(diǎn)。到今天，沒(méi)有人會(huì)否認(rèn)中國(guó)政改的重要性，問(wèn)題是從何入手�；鶎哟寮�(jí)民主已經(jīng)實(shí)施二十來(lái)年了，但似乎已經(jīng)走到了頂點(diǎn)，很難再自下而上地往上推。鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主也已經(jīng)做了些試點(diǎn)，但要大規(guī)模地?cái)U(kuò)展開(kāi)來(lái)的可能性并不大。這不僅僅是因?yàn)楦鞣矫鎸?duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)一級(jí)政權(quán)是否要存在下去并沒(méi)有共識(shí)，更為重要的是從村級(jí)民主實(shí)行的情況來(lái)看，民主可能解決不了中國(guó)的基層治理問(wèn)題。況且，鄉(xiāng)鎮(zhèn)民主在法律上說(shuō)還沒(méi)有具備合法性。

　　同樣，高層民主尤其是圍繞著接班人問(wèn)題的黨內(nèi)民主這些年已經(jīng)有了實(shí)質(zhì)性的進(jìn)步，但也很難自上而下地推行下去。高層黨內(nèi)民主和基層政權(quán)治理是兩件不同的事情。在基層民主不能上移，高層黨內(nèi)民主不能下行的情況下，也就是說(shuō)缺失政治改革的動(dòng)力的情況時(shí)，就要另外尋找其他的突破口。而縣政改革就是這個(gè)突破口。

　　縣政的沿襲與發(fā)展

　　縣政歷來(lái)就是中國(guó)治理制度的核心。省級(jí)政權(quán)在元代前是中央政權(quán)的一部分（日本今天所用的“省”就是中央的“部”），元代以后成為地方政權(quán)，但其重要性仍然不如縣�！疤撌�實(shí)縣”是中國(guó)傳統(tǒng)政治的常態(tài)。在傳統(tǒng)上說(shuō)，縣以下實(shí)行自治制度（日本今天仍然延續(xù)這一制度）。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)是現(xiàn)代革命的產(chǎn)物，為當(dāng)時(shí)革命動(dòng)員、國(guó)家建設(shè)和改造社會(huì)所需。但到今天，這一級(jí)政權(quán)設(shè)置表現(xiàn)出越來(lái)越多的問(wèn)題。

　　在很多地方，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)本身已經(jīng)演變成為無(wú)政府的根源。這些年來(lái)，人們對(duì)如何改造鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)有很多的討論。一些省份也進(jìn)行了有效的改革，如撤鄉(xiāng)并鎮(zhèn)等�？傮w說(shuō)來(lái)，如果省是中央的派出機(jī)構(gòu)，那么鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)當(dāng)更多的是縣的派出機(jī)構(gòu)。在鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)定位不那么明確的情況下，沒(méi)有很大的理性去花費(fèi)很大的精力在這個(gè)層面進(jìn)行大規(guī)模的政治改革，尤其是民主化。

　　虛省實(shí)縣應(yīng)當(dāng)是中國(guó)政治改革也是中央地方關(guān)系的軸心問(wèn)題和關(guān)鍵問(wèn)題。如何“虛省”需要另文討論，這里討論如何“實(shí)縣”的問(wèn)題。

　　傳統(tǒng)上，縣是實(shí)的，縣太爺是中央政權(quán)親自選定的，縣太爺和中央政府（皇權(quán)）之間有直接的溝通管道�？h政也因此是傳統(tǒng)政治的核心。改革開(kāi)放以來(lái)的趨勢(shì)是實(shí)省虛縣，到今天縣政遠(yuǎn)遠(yuǎn)被邊緣化。這是有很多制度因素促成的。

　　改革開(kāi)放前的三十年，縣政在中國(guó)政治中有著同樣顯赫的位置。毛澤東本人對(duì)縣政就非常重視，和縣委書(shū)記溝通是毛澤東的一項(xiàng)重要議程。在制度層面，縣委書(shū)記甚至可以成為中央委員。同樣重要的是，中央實(shí)行“下管兩級(jí)”的干部管理制度，就是說(shuō)，縣和中央之間還是有直接的溝通管道。

　　改革開(kāi)放以來(lái)就不再是這樣了。首先是干部管理從“下管兩級(jí)”的制度改革成“下管一級(jí)”的制度。中央政府只管到省級(jí)干部。而縣級(jí)干部完全在省級(jí)管轄之下。這個(gè)制度變化實(shí)際上使得中央地方關(guān)系呈現(xiàn)出歐洲傳統(tǒng)上稱(chēng)之為“封建”的制度特征，就是“我的主人的主人不是我的主人”。

　　干部交流的弊端

　　現(xiàn)在的縣委書(shū)記要成為中央委員可能是天方夜譚的事情了，縣委書(shū)記要見(jiàn)到中央高層領(lǐng)導(dǎo)人也不是一件容易的事情�？h政和中央之間不存在任何制度性的關(guān)聯(lián)。中央政府所能做的就是做些制度規(guī)定，如強(qiáng)化干部交流制度。

　　干部交流制度“一刀切”地在所有層級(jí)實(shí)施。這個(gè)制度的其中一個(gè)重要意圖在于防止地方主義。在這方面的確起到很大的作用，但同時(shí)也產(chǎn)生無(wú)窮的惡果，至少在縣政層面。干部交流是自上而下決定的，就是省級(jí)政府決定縣級(jí)干部交流。在很多地方，干部交流演變成了官職買(mǎi)賣(mài)，成了上級(jí)干部腐敗的工具。很多縣級(jí)干部為了政績(jī)，拼命追求政績(jī)，因此形象工程不斷�？h政干部頻繁地調(diào)換，那里的人民一次又一次地被剝奪和掠奪。

　　社會(huì)經(jīng)濟(jì)方面縣政也被邊緣化。因?yàn)閱渭兊匕熏F(xiàn)代化理解成城市化和工業(yè)化，作為鄉(xiāng)村象征的縣自然得不到重視。實(shí)際上，很長(zhǎng)時(shí)間里，國(guó)家政策很少有向縣政傾斜的。即使是建設(shè)社會(huì)主義新農(nóng)村也僅僅是視為是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展，并沒(méi)有把縣政建設(shè)考慮在內(nèi)。這一點(diǎn)，也表現(xiàn)在近年來(lái)的“省管縣”政策。但不管怎樣，這些政策既沒(méi)有有效地促進(jìn)農(nóng)村的發(fā)展，和縣政建設(shè)更沒(méi)有任何關(guān)系�？纯从卸嗌倏h級(jí)財(cái)政處于破產(chǎn)狀態(tài)就知道問(wèn)題的嚴(yán)重性了。（當(dāng)然更不用說(shuō)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權(quán)的財(cái)政破產(chǎn)了。）在很大程度上，縣政處于政治（行政）和經(jīng)濟(jì)雙重破產(chǎn)狀態(tài)。

　　上世紀(jì)九十年代中期以后的“抓大放小”政策中的“放小”部分對(duì)縣政也帶來(lái)極為負(fù)面，甚至致命性的影響。很多所謂的縣政“黑社會(huì)化”和“放小”政策有很大的關(guān)聯(lián)。所謂的“放小”就是民營(yíng)化。這個(gè)改革設(shè)想具有戰(zhàn)略意義，通過(guò)民營(yíng)化大力發(fā)展中小企業(yè)，從而推進(jìn)地方的經(jīng)濟(jì)發(fā)展。但是在實(shí)施過(guò)程中往往演變成惡性私有化。中小企業(yè)大多屬于縣（市）級(jí)政府�？h（市）級(jí)政府本來(lái)就具有公司型政府特征。惡性私有化不僅導(dǎo)致了這一級(jí)大量國(guó)有資產(chǎn)的流失，更因?yàn)閲�繞著私有化，官員之間、官員和商人之間的紛爭(zhēng)不斷，內(nèi)部交易，腐敗升級(jí)，從而使得縣政“黑社會(huì)化”。

　　使縣擁有中心位置

　　縣政政治和經(jīng)濟(jì)上在中國(guó)總體制度上的邊緣化是很多問(wèn)題的根源，縣政改革也因此變成當(dāng)務(wù)之急�？h政改革的內(nèi)容就是要使縣政實(shí)質(zhì)化，就是說(shuō)要使縣在中國(guó)的總體政治經(jīng)濟(jì)制度上擁有中心的位置。如何使之實(shí)質(zhì)化？首先是要建立中央和縣政的直接關(guān)系，把縣政從省政那里解放出來(lái)。

　　中國(guó)有2800多個(gè)縣級(jí)行政區(qū)劃單位，在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的東部地區(qū)的很多縣的人口超過(guò)100多萬(wàn)，比世界上的很多小國(guó)家還要大；
西部有的縣盡管人數(shù)少，但地域廣袤。如何建立和中央的直接關(guān)系，就要考慮縣政主要領(lǐng)導(dǎo)人誰(shuí)來(lái)任命的問(wèn)題�？h委書(shū)記和縣長(zhǎng)數(shù)千人，中央政府要把這些人從選拔、管理、和培訓(xùn)等任務(wù)擔(dān)負(fù)起來(lái)并不是一件難事。近年來(lái)中央黨校開(kāi)始培訓(xùn)縣級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人是一個(gè)積極的發(fā)展，但還是不夠。黨的主要領(lǐng)導(dǎo)人需要把更多的精力投入縣委書(shū)記和縣長(zhǎng)的培訓(xùn)和直接領(lǐng)導(dǎo)，猶如當(dāng)年的黃埔軍校那樣。引入民主因素進(jìn)縣政也非常重要。從理論上說(shuō)，現(xiàn)在的縣級(jí)人大代表都是直選的。縣（市）級(jí)領(lǐng)導(dǎo)人和人民建立起直接的關(guān)系最有可能。當(dāng)然，也可考慮是否在縣政，必須具備現(xiàn)在的六套班子。黨政關(guān)系問(wèn)題、行政和立法關(guān)系等都可以進(jìn)行開(kāi)放式試驗(yàn)。

　　在經(jīng)濟(jì)上，近年來(lái)已經(jīng)提出省管縣制度。這個(gè)新政策較之從前的政策比較重視縣級(jí)經(jīng)濟(jì)。但是這個(gè)政策可能還不夠。因?yàn)榉侄愔埔院�，中�?guó)財(cái)政重心已經(jīng)向中央傾斜�？h級(jí)經(jīng)濟(jì)是農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的第一線。要有效促進(jìn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，不僅僅中央財(cái)政轉(zhuǎn)移要向縣級(jí)傾斜，中央稅收也要向縣級(jí)分權(quán)。現(xiàn)在稅收財(cái)政過(guò)分集權(quán)，縣級(jí)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展缺乏資金和動(dòng)力。這種情況只能通過(guò)經(jīng)濟(jì)分權(quán)來(lái)達(dá)成，而不能僅僅通過(guò)財(cái)政轉(zhuǎn)移，因?yàn)樨?cái)政轉(zhuǎn)移強(qiáng)調(diào)的是二次分配，而不是生產(chǎn)。

　　無(wú)論從政治還是從經(jīng)濟(jì)上看，縣政改革都具有巨大的優(yōu)勢(shì)。縣政改革是可控的，分區(qū)域和逐步推進(jìn)的縣政改革不會(huì)影響到整個(gè)制度的運(yùn)作。這也同時(shí)說(shuō)明，改革的成本也很低。一旦縣政改革取得成效，其必然會(huì)造成強(qiáng)大的動(dòng)力，向下推進(jìn)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的改革，向上為省級(jí)政府的改革提供壓力和動(dòng)力。最近中國(guó)中央領(lǐng)導(dǎo)層開(kāi)始把注意力放在縣級(jí)政府，再次強(qiáng)調(diào)縣委書(shū)記的重要性。這里釋放出來(lái)的信息很重要。人們也希望，對(duì)縣政的重視可以超越經(jīng)濟(jì)的范疇，而進(jìn)入政治領(lǐng)域�？h政的經(jīng)濟(jì)和政治改革成功了，就會(huì)變成中國(guó)整體制度改革的基礎(chǔ)和動(dòng)力。

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