汪玉凱：深化改革要敢于觸動(dòng)既得利益——建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的幾點(diǎn)思考

　　[摘要]近來，關(guān)于建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題，引起社會(huì)各界的廣泛關(guān)注。實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度，是國際社會(huì)監(jiān)督政府和官員廉潔從政的普遍做法。落實(shí)這項(xiàng)制度的關(guān)鍵，是以憲法為基礎(chǔ)的健全法律體系及其強(qiáng)力實(shí)施。我國尚未能嚴(yán)格、系統(tǒng)地建立這項(xiàng)制度，有各種原因，其中的一個(gè)癥結(jié)在于，一些官員設(shè)阻以維護(hù)其私利。我們深化改革，要敢于觸動(dòng)某些官員的不法利益。

　　 [關(guān)鍵詞]財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度；
官員；
反腐�。�
法制

　　一

　　中國的改革開放和現(xiàn)代化建設(shè)已經(jīng)走過30年的不平凡歷程，其間所取得的巨大成就，沒有人可以懷疑。但是，有些改革之艱難，也令人困惑。其中，嚴(yán)格而系統(tǒng)性地建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，就是深化改革的應(yīng)做之事。

　　實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)公開申報(bào)制度，是國際社會(huì)普遍采取的、監(jiān)督政府及其官員是否廉潔從政的有效做法，素有“陽光法案”、“終端反腐”之稱。這項(xiàng)制度最早起源于230多年前的瑞典。1883年，英國制定了世界上第一部有關(guān)財(cái)產(chǎn)申報(bào)的法律。

　　作為杜絕和懲治公職人員腐敗行為的一種常用手段，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，主要是通過掌控官員財(cái)產(chǎn)的變化情況，最為實(shí)際、最為直接地洞察官員的行為。而這樣的掌控，常常是以政府活動(dòng)的公開、透明為前提的。在這一過程中，社會(huì)公眾扮演重要角色，成為一種強(qiáng)大的社會(huì)監(jiān)督力量。具體來說，在嚴(yán)格的官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度之下，一旦發(fā)現(xiàn)官員個(gè)人財(cái)產(chǎn)與其正常收入之間存在著差距，官員就必須作出解釋與說明。如果不能提供合法所得的證據(jù)，即便沒有證據(jù)證明是非法所得，也會(huì)被認(rèn)定是灰色收入而給予治罪。對于那些通過一定民主程序民選出來的官員，則必須在其所選舉的范圍之內(nèi)向社會(huì)進(jìn)行公示�？梢�，官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，對于官員來說，無疑是懸在其頭上的一把利劍。特別是對于那些不安分守己、敢于濫用權(quán)力的腐敗官員，更是如此。

　　從國際社會(huì)的經(jīng)驗(yàn)來看，落實(shí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的關(guān)鍵在于具備健全的法律體系，并且進(jìn)行強(qiáng)有力的實(shí)施。如果仔細(xì)觀察，人們就會(huì)發(fā)現(xiàn)，凡是嚴(yán)格實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的國家，其財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度都是以憲法或法律為基礎(chǔ)構(gòu)建起來的。其申報(bào)主體完整，涉及官員財(cái)產(chǎn)的范圍寬泛，處罰官員的不實(shí)申報(bào)也非常嚴(yán)厲。

　　以美國為例，在理查德·尼克松總統(tǒng)發(fā)生“水門事件”以前，美國雖然已經(jīng)實(shí)施官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，但因?yàn)橹饕�是�?nèi)部申報(bào)，因此，約束官員的力度比較有限。1974年，“水門事件”爆發(fā)以后，美國掀起了一場廉政風(fēng)暴，并于1978年制定了《政府行為道德法》（1989年修訂為《道德改革法》）。從此，美國正式確立了官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。按照這項(xiàng)法律的要求，美國所有公職人員，只要年薪大約在5萬美元以上，包括行政人員、國會(huì)議員、法官等，都必須申報(bào)個(gè)人財(cái)產(chǎn)。申報(bào)的期限，不僅包括任職前、任職中，甚至也包括離職后。比如，一個(gè)官員在開始任職的30天之內(nèi)，必須申報(bào)本人、配偶及其所撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況；
在職官員和雇員，每年5月15日之前，需要申報(bào)上一個(gè)年度個(gè)人、配偶和撫養(yǎng)子女的財(cái)產(chǎn)狀況；
離職官員和雇員，則需在離職30天之內(nèi)遞交離職財(cái)產(chǎn)報(bào)告。同時(shí)，法律詳細(xì)規(guī)定官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)資料的接受、保管辦法、保存期限、公開方式、查閱手續(xù)、審查，以及對拒絕申報(bào)和虛假申報(bào)的處罰辦法。在美國，由于不嚴(yán)格執(zhí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度而丟官的，大有人在。1989年，美國眾議院議長詹姆士·賴特被迫辭職，起因就是違反國會(huì)有關(guān)議員財(cái)產(chǎn)收入的法規(guī)，包括曾經(jīng)超規(guī)定賺取講課費(fèi)，而他的妻子貝蒂曾經(jīng)超額收取別人贈(zèng)送的禮品等。由此，賴特也成為美國建國200多年來，首位因?yàn)樨?cái)產(chǎn)申報(bào)問題而被迫辭職的眾議院議長。

　　二

　　這樣一個(gè)能夠抑制腐敗的重要制度，我國卻尚未系統(tǒng)地建立起來。在上個(gè)世紀(jì)80年代，我國有關(guān)方面就著手討論官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的問題，但一直沒有結(jié)果。到1994年，全國人大常委會(huì)將《財(cái)產(chǎn)申報(bào)法》正式列入立法規(guī)劃。這項(xiàng)立法和改革，直接涉及到一個(gè)社會(huì)群體———掌握權(quán)力的各級黨政官員、特別是領(lǐng)導(dǎo)干部。1995年，中共中央頒布《關(guān)于黨政機(jī)關(guān)縣(處)級以上領(lǐng)導(dǎo)干部收入申報(bào)的規(guī)定》，首次要求黨政領(lǐng)導(dǎo)干部申報(bào)收入、接受監(jiān)督，并將之作為一種制度。2000年12月，中共中央紀(jì)檢委決定，要在省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部中首先實(shí)行家庭財(cái)產(chǎn)報(bào)告制度。2001年，中共中央紀(jì)檢委和中共中央組織部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于省部級現(xiàn)職領(lǐng)導(dǎo)干部報(bào)告家庭財(cái)產(chǎn)的規(guī)定(試行)》。2004年以后，圍繞官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)的問題，中央有關(guān)部門又在多個(gè)文件、規(guī)定中予以重申。由于整體上缺乏法律依據(jù)，不少地方的貫徹執(zhí)行不很得力。

　　人們看到，這幾年來，一些地方積極落實(shí)官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度，并且進(jìn)行有益的探索。2008年，新疆維吾爾自治區(qū)的阿勒泰地區(qū)作出決定：從2009年1月1日起，該地區(qū)率先在全國試行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度。有人把試行這一制度稱之為“破冰之舉”，同時(shí)概括出4大亮點(diǎn)：一是由“收入申報(bào)”擴(kuò)大為“財(cái)產(chǎn)申報(bào)”，二是財(cái)產(chǎn)申報(bào)由個(gè)人擴(kuò)展到家庭成員，三是申報(bào)的財(cái)產(chǎn)要公開接受社會(huì)監(jiān)督，四是離任以后申報(bào)要延續(xù)3年�？梢哉f，阿勒泰地區(qū)的這一“破冰之舉”，對于預(yù)防腐敗、建設(shè)廉潔高效的政府具有重要意義，也為我國建立和推行官員財(cái)產(chǎn)公開制提供了“范本”。

　　社會(huì)各界對阿勒泰地區(qū)的做法給予高度關(guān)注。2009年1月，浙江省慈溪市也宣布正式開始試行官員廉情公示制，并且將全市一定級別黨政官員的廉情全部公布在本單位的政務(wù)公開欄里。按照這項(xiàng)制度的要求，該市的700多名副局級以上的黨政干部和國有企業(yè)領(lǐng)導(dǎo)人員，將公示“四類”廉情：一是被公示者的基本情況，分為本人及家庭基本情況，本人、配偶及未成年子女名下的房產(chǎn)、私家車擁有情況，以及出國（境）求學(xué)（定居）、經(jīng)商辦企業(yè)情況等8個(gè)小類；
二是被公示者執(zhí)行廉潔自律各項(xiàng)規(guī)定的情況，包括因公因私出國（境）情況、有否借婚喪嫁娶之機(jī)大操大辦、收受錢財(cái)以及參與賭博等5方面情況；
三是遵守廉潔從政準(zhǔn)則的情況，分為有否利用職權(quán)職務(wù)便利或影響，為本人、配偶、子女及其配偶，以及特定關(guān)系人謀取利益等11個(gè)方面的情況；
四是本人認(rèn)為需要報(bào)告和說明的其他有關(guān)情況。

　　大家對浙江省慈溪市在單位內(nèi)部公示官員廉情的結(jié)果拭目以待。就新疆阿勒泰地區(qū)的情況看，據(jù)悉，在2009年的第一天，該地區(qū)的55名縣(處)級領(lǐng)導(dǎo)干部所填報(bào)的個(gè)人財(cái)產(chǎn)申報(bào)表，如期在網(wǎng)上公示了。對此，社會(huì)的反響是積極的。

　　三

　　與以上類似，我國的“政企分開”和“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革，也探索了20多年。為什么“分開”和“轉(zhuǎn)變”如此之艱難？確實(shí)，這又是一個(gè)我們要進(jìn)一步面對的艱巨問題。早在1984年，我國就明確提出“政企分開”的改革目標(biāo)。1988年，我國又提出“轉(zhuǎn)變政府職能”的改革目標(biāo)。一個(gè)經(jīng)歷了25年，一個(gè)經(jīng)歷了21年。但是至今，這兩個(gè)問題仍然在困擾著我們。

　　如果說，政企分開、轉(zhuǎn)變政府職能這些帶有綜合性、全局性的問題，一時(shí)難以理出頭緒，需要深入探索解決，那么，對于建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度這樣相對單一的問題，就應(yīng)當(dāng)抓緊實(shí)行了。實(shí)際上，在上個(gè)世紀(jì)80年代，當(dāng)我們開始醞釀建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的時(shí)候，廉政問題遠(yuǎn)沒有后來那樣突出，官員的腐敗問題在一些層面上也沒有現(xiàn)在這樣嚴(yán)重。按理說，一個(gè)問題越突出，就越應(yīng)該下決心給予重點(diǎn)解決。這樣一來，制度的建立和完善，相對地說，也能夠更快一些。

　　筆者認(rèn)為，從根本上講，不是我們這些年來開展反腐敗的決心不大。人們都很清楚，一直以來、特別是黨的十六大以來，黨中央反腐敗的力度是非常大的。僅省部級高官腐敗分子就抓出幾十位，也獲得了社會(huì)上的廣泛好評。但實(shí)事求是地說，如此大的反腐敗力度，還沒能非常有效地遏制腐敗在一些環(huán)節(jié)上繼續(xù)蔓延的勢頭。一個(gè)重要原因，就是因?yàn)槲覀儧]有真正建立起包括官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度在內(nèi)的一系列行之有大效的監(jiān)督制度。而這一法制框架難以系統(tǒng)建立的一個(gè)癥結(jié)，筆者認(rèn)為，這自然不是簡單之事，全黨同志也一直在努力去做，但不是目前實(shí)行官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度的條件不成熟，而是這一問題的背后有某些利益群體的主觀阻撓。換句話說，當(dāng)我們的某些改革涉及到某些官員自身的特殊利益，而這些人又掌握著制定政策和主導(dǎo)政策走向的權(quán)力的時(shí)候，解決有關(guān)的問題、實(shí)行有關(guān)的改革，就會(huì)變得異常艱難。這也是人民群眾一再質(zhì)疑的重要原因，即解決那些涉及普通民眾的教育亂收費(fèi)、醫(yī)療亂漲價(jià)等事項(xiàng)的時(shí)候，有些政府部門為什么會(huì)如此果斷、快速，而涉及到官員自身特權(quán)、行政性審批、部門利益的時(shí)候，改革就變得更加困難了。

　　從這個(gè)意義上說，政府自身不僅要提出改革的目標(biāo)、舉措，更要依靠廣大民眾推進(jìn)改革的進(jìn)程。如果我們的改革不敢觸及強(qiáng)勢利益群體，改革就很難真正深入。換句話說，我們要增強(qiáng)深化改革的共識(shí)，就要敢于從包括建立官員財(cái)產(chǎn)申報(bào)制度、消除公權(quán)私用等涉及政府及其官員自身的關(guān)鍵問題入手。這樣才能真正提振人民群眾支持改革、實(shí)行改革的信心，也才能在不當(dāng)私利得到強(qiáng)力約束下樹立起官員的良好形象。

　　[參考文獻(xiàn)]

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　　[2]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).鄧小平文選：第3卷[C].北京：人民出版社，1993.

　　[3]中共中央文獻(xiàn)編輯委員會(huì).江澤民文選：第2，3卷[C].北京：人民出版社，2006.

　　來源：中共中央黨校學(xué)報(bào) 2009.2

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