關(guān)于不履行法定職責行政案件的思考

　　摘要 在請求責令行政機關(guān)履行法定職責的案件中，有時行政機關(guān)尚存裁量與判斷的空間，此時法院不宜按一般不履行法定職責案作出裁判。本文以馬貴平要求沂源縣人社局、沂源縣社保處履行征繳養(yǎng)老保險費法定職責案為例，提出了此類案件應(yīng)判決責令行政機關(guān)對原告的請求重新作出處理，同時指出解決糾紛的具體途徑，并就如何從源頭上減少或杜絕糾紛的發(fā)生作了進一步探討。
　　關(guān)鍵詞 不履行 法定職責 行政條件
　　中圖分類號：D920.5 文獻標識碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.309
　　一、據(jù)以討論的案例
　�。ㄒ唬┗�本案情
　　2006年12月18日通過中國農(nóng)業(yè)銀行山東省分行，石橋供銷社作為繳款人繳納了原告馬貴平的養(yǎng)老保險費。同日被告沂源縣社會勞動保險事業(yè)處（以下簡稱“沂源縣社保處”）向原告核發(fā)了養(yǎng)老保險費繳費手冊，辦理退休手續(xù)，原告開始領(lǐng)取退休金。后原告以“石橋供銷社作為繳款人繳納的養(yǎng)老保險費是其實際墊支”為由，向沂源縣人民法院提起了民事訴訟。沂源人民法院作出了（2015）源民初字第450號民事裁定書，以原告所訴屬社會保險費征繳法律關(guān)系、不屬于勞動爭議為由駁回了原告起訴。后原告向被告沂源人力資源和社會保障局（以下簡稱“沂源人社局”）、沂源社保處以郵寄的方式提出征收養(yǎng)老保險費書面申請，二行政機關(guān)收到申請后均未給予答復。原告遂向人民法院提起了行政訴訟。
　�。ǘ�）具體審判
　　經(jīng)審理，法院認為，依據(jù)法律規(guī)定，被告沂源社保處是社會保險費征收機構(gòu)，負有社會保險費征收職責。而被告沂源人社局則負有社會保險管理職責。法院對原告要求被告沂源人社局履行養(yǎng)老保險費征收職責的請求依法不予支持。原告庭審中雖然提出要求被告沂源人社局履行監(jiān)督管理職責的請求，但是要求履行法定職責案件以訴前提出履行申請為前提，故對原告的該請求依法不予支持。被告社保處雖然依法負有社會保險費征收職責，但原告已經(jīng)辦理退休并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，不存在欠繳養(yǎng)老費的情況，且繳款憑證上載明的繳款人為石橋供銷社。對在養(yǎng)老保險費是以單位名義繳納而實際由原告墊支的情況下，被告沂源社保處是否還負有征收保險費的職責問題，被告在這方面還存在判斷空間，尚需做進一步的調(diào)查再予處理。同時，對于原告的征繳申請，被告沂源社保處負有依法處理并作出明確答復的職責。因而被告社保處應(yīng)當在查清事實，理清法律關(guān)系的基礎(chǔ)上慎重作出處理，對原告作出明確答復并說明理由。由此，依照《中華人民共和國社會保險法》第七條第二款、第六十三條，《中華人民共和國行政訴訟法》第三十八條、第七十二條，《最高人民法院關(guān)于適用<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十二條，《最高人民法院關(guān)于執(zhí)行<中華人民共和國行政訴訟法>若干問題的解釋》第二十七條第（二）項的規(guī)定，判決如下：
　　一、被告沂源縣社會勞動保險事業(yè)處對原告馬貴平要求履行征收養(yǎng)老保險費法定職責的申請重新作出處理，并于本判決生效后三十日內(nèi)對原告馬貴平作出書面答復。
　　二、駁回原告馬貴平對被告沂源縣人力資源和社會保障局的訴訟請求。
　　二、相關(guān)問題的探討
　　本案涉及的問題主要有四個：—是法院對此類不履行法定職責案件應(yīng)判決駁回原告訴訟請求還是責令行政機關(guān)在一定期限內(nèi)重新作出；二是沂源人社局對沂源社保處的上下級之間的監(jiān)督管理行為是否屬于行政訴訟的受案范圍；三是原告墊支的養(yǎng)老保險費應(yīng)通過何種途徑得到具體償還；四是如何防范類似糾紛的再現(xiàn)。
　�。ㄒ唬┬姓�機關(guān)尚存判斷栽量空間的不履行法定職責案件應(yīng)如何裁判
　　社會勞動保險事業(yè)處是法律規(guī)定的負有社會保險費征收的機構(gòu)。我國《社會保險法》規(guī)定：“用人單位未按時足額繳納社會保險費的，由社會保險費征收機構(gòu)責令其限期繳納或者補足”。故對于存在用人單位未按時足額繳納社會保險費的情形，應(yīng)由社保處責令限期繳納或補足。不過，本案原告已經(jīng)辦理退休手續(xù)并開始領(lǐng)取養(yǎng)老金，不存在欠繳養(yǎng)老保險費的情形，且繳款憑證上載明的繳款人為用人單位石橋供銷社，亦符合養(yǎng)老保險費應(yīng)由用人單位繳納的規(guī)定，故法院不宜判決被告責令石橋供銷社限期繳納保險費。但需深思的是本案能否全部（兩個被告）判決駁回原告的訴訟請求，筆者認為這樣判決同樣不妥。理由如下：案中繳款人為石橋供銷社的養(yǎng)老保險費實際是由原告自己以單位的名義交納的，即用人單位未實際向征繳部門繳納此種保險費。也可以說用人單位沒有履行社會保險法規(guī)定的相應(yīng)義務(wù)，一直處于違法狀態(tài)，若簡單地駁回原告訴訟請求，則本不應(yīng)由原告承擔的保險費難以得到償還，不利于職工合法利益的保護，也不符合社會保險法的立法目的。在本案這種復雜的情況下，被告社保處對許多問題還存在判斷的空間，尚需做進一步的調(diào)查再予處理。故被告社保處應(yīng)繼續(xù)查清案件事實、理清法律關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上對原告的請求慎重作出處理，給予原告明確的答復，講明處理的理由，而非簡單地以原告養(yǎng)老金賬戶上不存在欠繳情況為由予以拒絕。綜上，法院判決被告對原告申請重新作出處理并限期對原告作出書面答復較為妥當，有利于糾紛的最終解決。
　　（二）上、下級行政機關(guān)之間的監(jiān)督管理行為是否屬行政訴訟受案范圍
　　我國《社會保險法》第七條第二款規(guī)定“縣級以上地方人民政府社會保險行政部門負責本行政區(qū)域的社會管理工作，……”，故沂源人社局負有社會保險管理職責。不過，其并不享有社會保險費的征收職責。如前所述，沂源社保處才是社會保險費的征收機構(gòu)，負有社會保險費的具體征收職責。因此，對原告要求沂源人社局履行養(yǎng)老保險費征收職責的請求，人民法院依法不予支持是正確的。
　　本案開庭時，原告又對沂源人社局提出了要求履行對下級進行監(jiān)督管理職責的訴訟請求。我國法律既規(guī)定了公民、法人或者其他組織認為行政機關(guān)作出的行政行為違法的，可以依法申請行政復議或者提起行政訴訟，也規(guī)定了其還可以向?qū)π姓�機關(guān)具有監(jiān)督管理職責的上級行政機關(guān)反映，要求上級行政機關(guān)依法督促或者作出相應(yīng)的處理，故本案原告有權(quán)向沂源人社局——沂源社保處的上級請求監(jiān)督下級沂源社保處的工作。不過，上級行政機關(guān)對下級行政機關(guān)的監(jiān)督屬內(nèi)部的行政行為。公民、法人或者其他組織對上級行政機關(guān)基于內(nèi)部監(jiān)督管理職責作出的處理、答復或者不履行對下級行政機關(guān)的監(jiān)督管理職責等不服提起行政訴訟的，一般不符合行政訴訟的起訴條件。本案原告對沂源人社局提出的要求履行對下級部門進行監(jiān)督管理職責的訴訟請求便不屬行政訴訟受案范圍。

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