自然保護(hù)小區(qū)管理法制研究

　　摘要 本文立足于調(diào)研珠三角自然保護(hù)小區(qū)的建設(shè)管理現(xiàn)狀，分析當(dāng)前自然保護(hù)小區(qū)發(fā)展的問題，明確自然保護(hù)小區(qū)的法律定位，并針對(duì)當(dāng)前珠三角地區(qū)自然保護(hù)小區(qū)管理法制不健全、不完善等問題提出促進(jìn)法制發(fā)展的相關(guān)舉措，確保自然保護(hù)小區(qū)的建設(shè)和管理有法可依以促進(jìn)環(huán)境法治。
　　關(guān)鍵詞 自然保護(hù)小區(qū) 管理 法律制度
　　中圖分類號(hào)：D920.4 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A DOI：10.19387/j.cnki.1009-0592.2016.12.355
　　一、研究背景
　　生態(tài)環(huán)境問題，直接關(guān)乎廣大人民群眾的生存與健康，同時(shí)也是人們生活，經(jīng)濟(jì)發(fā)展，社會(huì)安定的基礎(chǔ)和保障。
　　當(dāng)前，我國(guó)的自然環(huán)境形勢(shì)日趨惡劣，植被破壞嚴(yán)重，全國(guó)人均森林面積0.11 hm²，僅為世界平均水平的11.7%，森林覆蓋率僅為13.92%，遠(yuǎn)低于27%的世界平均水平，生物多樣性減少。2015年我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)法修訂草案的說明中指出，我國(guó)野生動(dòng)物保護(hù)形勢(shì)依然十分嚴(yán)峻。到2014年底，我國(guó)已建立自然保護(hù)區(qū)2729個(gè)，約占陸地國(guó)土總面積的15%，保護(hù)了85%左右的野生動(dòng)物種群。而自然保護(hù)小區(qū)的建立可以有效遏制野生植物生活環(huán)境破碎化、片斷化，使自然保護(hù)結(jié)構(gòu)更為合理，功能更加完善。雖然面積較小，但對(duì)改善小生態(tài)環(huán)境具有明顯的作用，眾多自然保護(hù)小區(qū)形成的群體作用，也對(duì)較大區(qū)域生態(tài)環(huán)境的改善有積極影響。在這種形勢(shì)下，對(duì)自然保護(hù)小區(qū)的建設(shè)和管理進(jìn)行法制探討，將其盡快納入法制軌道，對(duì)于規(guī)范和保護(hù)自然保護(hù)小區(qū)這種新型自然保護(hù)單位、發(fā)揮重要的生態(tài)和社會(huì)價(jià)值，顯得尤為迫切。
　　胡錦濤同志在黨的十八大報(bào)告中明確了生態(tài)文明建設(shè)的總體要求，其指出：“建設(shè)生態(tài)文明，是關(guān)系人民福祉、關(guān)乎民族未來的長(zhǎng)遠(yuǎn)大計(jì)。面對(duì)資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴(yán)重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴(yán)峻形勢(shì)，必須樹立尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然的生態(tài)文明理念，把生態(tài)文明建設(shè)放在突出地位，融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會(huì)建設(shè)各方面和全過程，努力建設(shè)美麗中國(guó)，實(shí)現(xiàn)中華民族永續(xù)發(fā)展�！绷硗�，黨的十八屆三中、四中、五中全會(huì)分別確立了生態(tài)文明體制改革、生態(tài)文明法治建設(shè)和綠色發(fā)展的任務(wù)，中央也專門制定出臺(tái)了《關(guān)于加快推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的意見》。十八大以來，習(xí)近平同志高度重視生態(tài)文明建設(shè)，努力建設(shè)美麗中國(guó)，而建設(shè)自然保護(hù)小區(qū)是推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的具體行動(dòng)和重要載體，是優(yōu)化國(guó)土空間開發(fā)格局和保護(hù)生物多樣性的主要措施，在這種背景下，必須進(jìn)一步強(qiáng)化自然保護(hù)小區(qū)法制化管理的建設(shè)，使其有法可依，促進(jìn)環(huán)境法治。本研究立足自然保護(hù)小區(qū)法制發(fā)展現(xiàn)狀，分析其面臨的發(fā)展困境，提出促進(jìn)自然保護(hù)小區(qū)法制發(fā)展的建議。
　　雖然之前已經(jīng)有部分研究針對(duì)自然保護(hù)小區(qū)管理上進(jìn)行研究，但其中大多都是從自然科學(xué)的角度尋找自然保護(hù)小區(qū)的修復(fù)辦法，很少?gòu)姆�律的角度�?guī)范自然保護(hù)小區(qū)的管理機(jī)制，權(quán)責(zé)不明確導(dǎo)致無(wú)法從源頭上解決問題。因而，從法律角度對(duì)自然保護(hù)小區(qū)進(jìn)行深入探究，并提出切實(shí)可行的法制管理模式顯得尤為重要。本文立足自然保護(hù)小區(qū)法制發(fā)展現(xiàn)狀，分析其面臨的發(fā)展困境，將對(duì)其法律制度的發(fā)展提出了若干具體建議。
　　二、自然保護(hù)小區(qū)的特點(diǎn)
　　雖然自然保護(hù)小區(qū)是一種新型的自然保護(hù)單位，但我國(guó)目前沒有對(duì)其進(jìn)行確切的定義。根據(jù)相關(guān)文獻(xiàn)，筆者將自然保護(hù)小區(qū)的定義歸納為我國(guó)（尤其是南方地區(qū)）正在逐步推廣、且數(shù)量上升較快的一類保護(hù)實(shí)體的稱謂，包括由縣級(jí)以下（含縣級(jí)）的行政機(jī)關(guān)設(shè)定保護(hù)的自然區(qū)域、在自然保護(hù)區(qū)的主要保護(hù)區(qū)域以外劃定的保護(hù)地段和由于歷史文化或傳統(tǒng)等因素自發(fā)形成的小型保護(hù)區(qū)。其主要具備以下幾個(gè)特征：
　�。ㄒ唬┍Ｗo(hù)面積小和設(shè)置靈活
　　自然保護(hù)小區(qū)設(shè)置靈活，一般存在于人口稠密、交通方便、經(jīng)濟(jì)活動(dòng)頻繁的低山丘陵地區(qū)，因其面積小，只能保護(hù)少數(shù)物種或者一個(gè)生態(tài)系統(tǒng)的碎片而成為現(xiàn)行保護(hù)區(qū)體系中的空缺的補(bǔ)充。據(jù)中國(guó)林業(yè)年鑒數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年，我國(guó)自然保護(hù)小區(qū)總計(jì)4.84萬(wàn)個(gè)，總面積1384萬(wàn)公頃，平均285.95公頃。廣西2012年建立的94個(gè)保護(hù)小區(qū)中，最大的是4274.7公頃，原為林場(chǎng)；最小的是1.87公頃，保護(hù)對(duì)象為樟樹。另有相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，全國(guó)只有不到1%數(shù)量的保護(hù)小區(qū)面積>500公頃，不超過10公頃保護(hù)小區(qū)占到總數(shù)的46%以上。
　�。ǘ�）自籌、自建、自管、自受益
　　自然保護(hù)小區(qū)作為民間群眾自發(fā)的保護(hù)生態(tài)環(huán)境形式，沒有固定的資金來源，除浙江省曾為了鼓勵(lì)保護(hù)小區(qū)的建設(shè)，明確規(guī)定給予一定的額外補(bǔ)助外，其他地區(qū)除了依照生態(tài)公益林管理辦法獲取國(guó)家或省級(jí)生態(tài)公益林補(bǔ)償外，基本沒有其他補(bǔ)償資金投入。另外，在其管理機(jī)制上，地方也沒有統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，一般都是依據(jù)白行制定的管理辦法和涉及到諸如《森林法》、《野生動(dòng)物保護(hù)法》等相關(guān)法規(guī)條款進(jìn)行管理。
　　三、自然保護(hù)小區(qū)發(fā)展現(xiàn)狀
　　1992年7月，我國(guó)建立了第一個(gè)自然保護(hù)小區(qū)。據(jù)中國(guó)林業(yè)年鑒數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2010年，我國(guó)自然保護(hù)小區(qū)總計(jì)4.84萬(wàn)個(gè)，總面積1384萬(wàn)公頃，平均285.95公頃。目前，我國(guó)各地的自然保護(hù)小區(qū)發(fā)展方興未艾，數(shù)量增長(zhǎng)迅速，全國(guó)許多地區(qū)建設(shè)了自然保護(hù)小區(qū)以保護(hù)珍稀野生動(dòng)植物或者作為城市綠化地帶，改善人居環(huán)境，如：2005年福建德化縣林業(yè)系統(tǒng)共建立各類自然保護(hù)小區(qū)113個(gè)、2014年泰州地區(qū)陸續(xù)建成了50個(gè)濕地自然保護(hù)小區(qū)、2015年廣西將建成500個(gè)自然保護(hù)小區(qū)、2016年江西婺源設(shè)立各類自然保護(hù)小區(qū)193個(gè)，保護(hù)面積達(dá)65.4萬(wàn)畝。
　　自2001年廣東省第七屆人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)第二十六次會(huì)議通過了《關(guān)于建立社會(huì)性、群眾性自然保護(hù)小區(qū)的倡議》以來，廣東也由自然保護(hù)區(qū)建設(shè)相對(duì)落后的省份一躍成為全國(guó)自然保護(hù)區(qū)數(shù)量最多的省份，基本形成了以國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)為核心、省級(jí)自然保護(hù)區(qū)為骨干、市縣級(jí)自然保護(hù)區(qū)和自然保護(hù)小區(qū)為通道的保護(hù)類型較齊全、布局較合理、管理較科學(xué)，生態(tài)效益和社會(huì)效益較顯著的自然保護(hù)區(qū)網(wǎng)絡(luò)體系，有效地保護(hù)了全省典型自然生態(tài)系統(tǒng)、自然遺跡和珍稀瀕危野生動(dòng)植物。據(jù)中國(guó)廣播網(wǎng)相關(guān)數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截止2012年廣東省已建立森林、野生動(dòng)植物和濕地類型自然保護(hù)區(qū)270個(gè)，管護(hù)面積123.15萬(wàn)公頃，占全省陸地面積的6.85%，自然保護(hù)區(qū)數(shù)量和管護(hù)面積分別是議案實(shí)施前的5.4倍和3.7倍。隨著黨的十八大深化生態(tài)文明體制的改革，國(guó)家對(duì)生態(tài)建設(shè)愈加重視，自然保護(hù)小區(qū)的數(shù)量也日益增長(zhǎng)，但目前我國(guó)卻缺乏針對(duì)性的法律管理規(guī)范，另外對(duì)于自然保護(hù)小區(qū)管理的法制研究也是處于空白狀態(tài)。

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