養(yǎng)老保險制度“并軌”改革完善對策

　養(yǎng)老保險制度“ 并軌” 改革的完善對策 如何實現(xiàn)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度的平穩(wěn)并軌以確保全國統(tǒng)一勞動市場的形成，保障經(jīng)濟社會的穩(wěn)定發(fā)展，是機關事業(yè)單位工作人員退休保障制度改革至關重要的環(huán)節(jié)之一。目前，我國養(yǎng)老保險制度“并軌”改革還存在一些約束條件，主要是政治支持缺失，利益沖突顯著;轉軌成本巨大，基金收支失衡;補充機制滯后，體系發(fā)展受阻。為破解改革深化過程中的困境和難題，需要健全相關配套措施，打破長期存在的體制機制問題，形成改革的聯(lián)合動力;多項制度齊下，緩解收支壓力;形成多層次、可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系。

　一、養(yǎng)老保 險制度“ 并軌” 改革的約束條件 (一)政治支持缺失，利益沖突顯著 社會保障制度體現(xiàn)了一個社會各群體的利益關系，養(yǎng)老保險制度的改革則是各利益群體相互競爭和妥協(xié)的結果。在“官本位”的思想引導下，機關事業(yè)單位員工天生有著職業(yè)優(yōu)越感，自認為其職業(yè)聲望遠高于企業(yè)，再加上近年來機關事業(yè)單位養(yǎng)老金替代率連續(xù)多年高于企業(yè)(見圖 1)，因而與企業(yè)養(yǎng)老保險制度“并軌”改革在他們心中就意味著“降級”。當機關事業(yè)單位員工產(chǎn)生心理落差，認為自己會在改革中利益受損時，就會做出抵制行為，這也是目前我國養(yǎng)老保險雙軌制改革面臨的政治約束體現(xiàn)。回顧我國養(yǎng)老保險雙軌制的改革進程，2009年試點省份的并軌改革失敗正是政治支持缺失、參與群體阻撓、民眾呼聲反對的真實寫照。再者，雙軌制改革一直以來是由上而下單方面制定的，民眾缺乏參與權、表達權，缺乏制度公平的程序正義保障［1］。

　(二)轉軌成本巨大，基金收支失衡 將機關事業(yè)單位福利化的退休金制度轉化為社會化養(yǎng)老金制度，必然要涉及到轉軌成本問題。機關事業(yè)單位人員自 2014 年 10 月才開始進行養(yǎng)老保險基金的積累，而轉軌后涉及日益增多的退休人員養(yǎng)老金的發(fā)放問題，這就意味著需要考慮養(yǎng)老金賬戶如何補齊、需要補齊多少等問題。因此，需要對并軌后機關事業(yè)單位養(yǎng)老金賬戶所承擔的轉軌成本進行測算。根據(jù)韓燁在《再分配理論視閾下我國養(yǎng)老保險雙軌制改革研究》中所提到的，對于養(yǎng)老保險制度改革的轉軌成本分兩個方案進行計算:一是一次性做實養(yǎng)老金賬戶，消除轉軌成本，即轉軌成本=∑繳費率×平均工資水平×繳費年限×總人數(shù)，經(jīng)測算合計約 9.8 萬億元，占 2015 年 GDP 總值的 15%，占全國財政收入的61%，即若 2015 年一次性補齊所有養(yǎng)老金賬戶，則需耗費一半多的財政收入，轉軌成本巨大。二是未來逐期消除養(yǎng)老金轉軌成本，即轉軌成本=∑分年齡組承擔的支付比例×替代率×平均工資水平，經(jīng)測算合計約為 12.21 萬億元，且將在 2040 年左右達到成本支出的最大值，我國的養(yǎng)老保險體系將在未來 30 年面臨嚴峻的支付壓力。如此龐大的轉軌成本由誰來支付，成為當前不可回避的問題［2］。從表 1 全國職工養(yǎng)老保險基金收支狀況統(tǒng)計的數(shù)據(jù)可看出，雖然我國養(yǎng)老保險基金的累計結余逐年增長，但截止到 2014 年底，“收不抵支”的省份已增加至 23 個，負結余總額達 1321 億元。它造就了我國養(yǎng)老保險基金積累的“增長悖論”:宏觀層面來看，養(yǎng)老基金有大量結余，運行制度良好;而微觀層面來看，部分省份的養(yǎng)老基金“收不抵支”問題尚未得到有效解決且缺口不斷增大。根據(jù)機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險改革原則，本次改革為增量改革，保證在職人員收入不下降，退休人員待遇不下調(diào)，通過增量進行結構調(diào)整和機制轉換。按此原則進行改革可以大幅度降低改革阻力，保證制度并軌這一根本目標的完成。因而，各級財政需在不降低工資水平的前提下為職工繳納養(yǎng)老保險、職業(yè)年金，這將導致自收自支事業(yè)單位和差額事業(yè)單位的籌資難度增加，地方政府將面臨巨大財政壓力。

　(三)補充機制滯后，體系發(fā)展受阻 作為養(yǎng)老保險制度的補充機制，企業(yè)年金發(fā)展滯后，職業(yè)年金定位偏差，商業(yè)保險作用甚微，阻礙了我國多層次養(yǎng)老保險體系的均衡推進和完善，成為制約養(yǎng)老保險制度并軌改革的又一個約束因素。1．企業(yè)年金發(fā)展滯后。作為養(yǎng)老保險體系的第二支柱，企業(yè)年金制度已建立并運行 12 年，但與基本養(yǎng)老保險相比，其整體水平還很低。據(jù)人社部統(tǒng)計公報，截至 2015 年底，我國企業(yè)年金積累基金規(guī)模 9526億元，僅占城鎮(zhèn)基本養(yǎng)老保險基金累計結余 3.6 萬億元的 26.95%，占當年 GDP 不到 1.5%。建立年金的企業(yè)數(shù)量僅為 75454 家，不到全國企業(yè)法人單位的 10%，遠低于發(fā)達國家 40%以上的水平。而參與人數(shù)為 2316 萬人，也僅是城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險參保人數(shù)的 6.55%，占城鎮(zhèn)就業(yè)人口的比例只有 2.99%，與發(fā)達國家接近 60%的水平相去甚遠。中國社會保險學會會長、人社部原副部長胡曉義指出，目前企業(yè)年金覆蓋面仍然較小，“在全局上還很難說已經(jīng)發(fā)揮了重要的補充作用”。若企業(yè)年金參與率不能得到有效提高，基本養(yǎng)老保險依然承受巨大壓力，構建“多層次混合型”福利體系的目標將難以實現(xiàn)［3］。2．職業(yè)年金定位偏差。職業(yè)年金是機關事業(yè)單位基本養(yǎng)老保險的補充機制，對降低基本養(yǎng)老保險替代率，緩解財政壓力起著很重要的作用，在保障待遇水平不下降的前提下建立職業(yè)年金，具有強制性、福利性等特點。有關專家認為，職業(yè)年金的發(fā)展會倒逼企業(yè)年金的發(fā)展，促進養(yǎng)老保險體系第二支柱的整合與統(tǒng)一。但凡事都有兩面性，職業(yè)年金在給企業(yè)年金的發(fā)展提供動力的同時也給予了壓力，壓力一旦不能消解將會形成新的雙軌制，引發(fā)更加懸殊的待遇差距不公平現(xiàn)象。3．商業(yè)保險作用甚微。作為多層次養(yǎng)老保險體系的第三支柱，商業(yè)保險是個人和家庭自我保障的一個重要工具。但由于缺少稅收政策扶持，價格居高不下，風險管理優(yōu)勢不明顯，導致其社會認同程度不高，與歐美等國家相比發(fā)展狀況差距較大，在整個養(yǎng)老保障體系中所占比例過低。此外，民眾的保險知識也有限，對商業(yè)保險的了解不多，缺乏信任，致使其第三支柱的制度補充作用遠沒有發(fā)揮出來，與發(fā)達國家的社會保障體系存在很大差距。

　二、養(yǎng)老保險制度“ 并軌” 改革的完善對策 (一)健全配套措施，克服改革阻力 養(yǎng)老保險制度改革的首要問題是處理好涉及人群的利益，獲得充分、廣度、持久的支持。通過相關配套制度的建立健全，打破長期存在的體制機制問題，形成改革的聯(lián)合動力，促進政府、各利益群體和民眾對改革的持續(xù)參與和支持，緩解改革阻力，推動改革進程，確保改革成功［4］。1．在進行收入分配制度改革時要堅持注重效率、維護公平。初次分配要注重效率，創(chuàng)造機會公平的競爭環(huán)境，維護勞動收入的主體地位;再分配要注重公平，提高公共資源配置效率，縮小收入差距。同時，要規(guī)范收入分配秩序，理順收入分配關系，提高勞動者報酬在國民收入中的比重，充分調(diào)動勞動者的積極性;規(guī)范灰色收入，加大對腐敗的懲治力度，清理非法收入。建立以市場為主導，政府、雇主、雇員三方協(xié)商的工資決定機制與增長機制。2．要推進機關事業(yè)單位人事制度改革。目前，機關事業(yè)單位養(yǎng)老保險制度改革已塵埃落定，但此次改革并未統(tǒng)籌考慮機關事業(yè)單位的編制外人員，留下了編內(nèi)外“同工不同酬”的遺留問題。要想解決這個問題，首先要推進人事制度改革。隨著事業(yè)單位分類改革基本完成，從 2011 年開始啟動的新一輪事業(yè)單位改革的上半場已經(jīng)告一段落，下半場的改革內(nèi)容主要包括事業(yè)單位的編制創(chuàng)新改革，編外人員的安置以及高校、醫(yī)院等單位取消編制管理等。目前北京高校針對編外人員普遍采取“備案制管理”，即如果一所高校有 800 個編內(nèi)人員，500 個編外人員，那就需要備案 1300 個職工崗位，并以此為基礎做財務預算。但這只是一個框架式的方案，更細節(jié)的內(nèi)容仍然需要在改革的試點和探索中發(fā)掘出一套新的管理規(guī)范。3．要完善機關事業(yè)單位人員的薪酬福利制度。工資福利制度的健全、科學與否對養(yǎng)老保險改革會產(chǎn)生重要影響。隨著并軌改革的推進，機關事業(yè)單位退休人員基本養(yǎng)老金計發(fā)辦法與企業(yè)保持一致并同步進行待遇調(diào)整，但在職人員工資卻沒有完善的制度化調(diào)整機制。當前機關事業(yè)單位的工資制度存在“低工資、多補貼、濫福利”現(xiàn)象，整個薪酬結構不合理，甚至有些單位的地方補助性福利和工資外收入可達總收入的三分之二。國家已開始采取政策措施對機關事業(yè)單位在職人員工資結構進行調(diào)整，但需要進一步建立常規(guī)的薪酬調(diào)整機制，規(guī)范福利范疇，增加基本工資比例，實現(xiàn)收入信息的公開透明，為完善機關事業(yè)單位人員的養(yǎng)老保險制度掃除障礙［5］。

　(二)制度多管齊下，緩解收支壓力 1．提高統(tǒng)籌層次，增強基金抗力。目前，我國大部分地區(qū)的基本養(yǎng)老保險制度還只實現(xiàn)了省、市級統(tǒng)籌，河北省于 2014 年 7 月實現(xiàn)了企業(yè)職工基本養(yǎng)老保險的省級統(tǒng)籌，運行順利，改革效果顯著。十八屆五中全會明確提出“實現(xiàn)職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌，劃轉部分國有資本充實社保基金”。不同省份的經(jīng)濟發(fā)展水平和人口年齡結構存在較大差異，所以養(yǎng)老保險基金結余也盈虧不一。根據(jù)《中國統(tǒng)計年鑒》(2016)的數(shù)據(jù)顯示，截至 2015 年末，城鎮(zhèn)職工基本養(yǎng)老保險基金累計結余位居全國前三位的廣東省(6532.8 億元)、江蘇省(6532.8億元)、浙江省(3163.7 億元)占全國基金結余總額的 36%。如果我國實現(xiàn)了職工基礎養(yǎng)老金全國統(tǒng)籌這一目標，那么就可以實現(xiàn)在不同省份之間調(diào)劑盈虧，緩解養(yǎng)老金收支平衡壓力，增強基金的抗風險能力，同時也解決了基本養(yǎng)老保險關系的跨省轉移接續(xù)問題［6］。2．規(guī)范調(diào)整機制，避免主觀盲目。養(yǎng)老金調(diào)整機制應遵循的原則是:第一，為保證退休職工基本生活水平不降低，要考慮物價上漲因素;第二，為使退休職工分享經(jīng)濟發(fā)展成果，應考慮經(jīng)濟增長因素，且不能給經(jīng)濟發(fā)展帶來負擔;第三，應進行規(guī)范化調(diào)整，制定公開性的相對市場化的調(diào)整機制。因此，養(yǎng)老金調(diào)整應綜合考慮物價上漲率和實際工資增長率兩個指標，且一般情況下，每年啟動一次調(diào)整機制，并與企業(yè)基本養(yǎng)老金同步調(diào)整，在出現(xiàn)嚴重的通貨膨脹等特殊情況下，還可在年內(nèi)啟動應急調(diào)整機制。養(yǎng)老金調(diào)整幅度=物價上漲率+實際工資增長率的一定比例。2001—2013 年，中國年均物價上漲率為 2.5%，機關事業(yè)單位職工平均實際工資增長率為 11.5%，同時假定退休職工分享經(jīng)濟發(fā)展成果的比例為 30%，由此得出退休職工基本養(yǎng)老金調(diào)整幅度建議為:2.5%+11.5%×30%=5.95%�！蛾P于 2015 年中央和地方預算執(zhí)行情況與 2016 年中央和地方預算草案的報告》指出，自 2016 年 1 月 1 日起按 6.5%左右提高企業(yè)和機關事業(yè)單位退休人員養(yǎng)老金標準。3．延遲退休年齡，減輕養(yǎng)老負擔。退休年齡關乎退休人數(shù)和在職職工人數(shù)，是養(yǎng)老保險制度中舉足輕重的一個變量，其制定應以不同人群特征為前提，綜合考慮勞動價值水平、勞動力供需、人均預期壽命等因素，同時兼顧對特殊、困難群體的照顧。我國現(xiàn)執(zhí)行的漸進式延遲退休年齡政策，既符合按部就班、穩(wěn)中求變的漸進主義原則，又符合適度社會保障理論，既有利于在職職工逐步適應和接受，又可減輕家庭和社會的養(yǎng)老負擔，對基本養(yǎng)老保險基金的收支平衡壓力起到了有效緩解作用。4．加強基金管理，健全投資運營。2015 年 8 月 23 日，國務院頒布了《基本養(yǎng)老保險基金投資管理辦法》，明確了基本養(yǎng)老保險基金投資運營采用信托管理模式，但并未指定具體的受托機構。全國社會保障基金理事會一直致力于社會保障基金的投資管理、運營工作，自 2000 年成立以來至 2014 年末，全國社會保障基金年均投資收益率 8.38%，累計投資收益額 5611.95 億元，積累了豐富的理投經(jīng)驗，極有可能成為基本養(yǎng)老保險基金投資運營的受托單位。針對此次改革中出現(xiàn)的養(yǎng)老保險基金收支平衡壓力問題，引入社會保障基金可以為養(yǎng)老基金的支付能力吃上一顆“定心丸”，也會對正在建設中的統(tǒng)一的養(yǎng)老保險制度發(fā)揮積極作用。此外，還需要認真考慮的一個問題是———基本養(yǎng)老保險基金究竟是采取國家集中投資管理方式(比如委托給全國社會保障基金理事會)，還是選取多家符合資質(zhì)條件的商業(yè)養(yǎng)老基金管理機構進行分散投資?本文認為，如果采取集中投資管理方式，則需要避免政治干預問題;而如果采取分散投資管理方式，則需要控制管理成本，以及考慮投資風險如何分擔等問題。

　(三)推進多元體系，促進改革深化 一個健康的、多層次、可持續(xù)的養(yǎng)老保險體系，應該由基本養(yǎng)老保險、企業(yè)年金(或職業(yè)年金)、商業(yè)保險共同組成。這其中，基本養(yǎng)老保險提供最基本保障，企業(yè)年金(或職業(yè)年金)、商業(yè)保險也是保障“老有所養(yǎng)”的主要力量。隨著養(yǎng)老保險制度并軌改革的逐步推進，基本養(yǎng)老保險的頂層政策設計已完成，推進多支柱養(yǎng)老保險體系的發(fā)展是改革的趨勢和必然。1．推進企業(yè)年金和職業(yè)年金協(xié)同發(fā)展，發(fā)揮第二支柱積極作用。職業(yè)年金的建立要遵循權利與義務相對應的原則，做到公平與效率相結合。在資源配置方面，政府除了承擔資金來源并制定一定的稅收優(yōu)惠政策外，不直接參與年金的運營和管理。市場是年金資源配置的主體，資金運營投向、機制和過程都要公平、公正、公開、透明，同時在政府的有效監(jiān)管下運作;在層次維度上，不同行業(yè)要允許有一定的差異性，但這種差異性應控制在一定范圍內(nèi);在空間維度上，要隨參保人員的流動而具有可攜帶性。職業(yè)年金的順利推進將對企業(yè)年金形成倒逼態(tài)勢，刺激和帶動企業(yè)年金協(xié)同發(fā)展，使企業(yè)年金并入職業(yè)年金發(fā)展的快車道，促進越來越多的企業(yè)建立企業(yè)年金制度，并從根本上消除在制度改革中出現(xiàn)的新的“雙軌制”。《國務院辦公廳關于印發(fā)機關事業(yè)單位職業(yè)年金辦法的通知》(國辦發(fā)〔2015〕第 18 號)的出臺，意味著養(yǎng)老保險制度改革又向前邁進了一步，年金將在提高退休人員養(yǎng)老保障水平方面發(fā)揮重要作用，彌補單一層次的養(yǎng)老保險給付給財政帶來的負擔和壓力。2．提高商業(yè)保險的社會認同，鼓勵第三支柱承擔養(yǎng)老責任。商業(yè)保險是個人和家庭自我保障的一個重要工具。與政府主導的基本養(yǎng)老保險相比，具有多樣性、便利性等優(yōu)點。無論是從人力、技術、信息還是資本來說，商業(yè)保險公司在風險管理方面都具有很大的優(yōu)勢。2014 年，國務院出臺的《關于加快發(fā)展現(xiàn)代保險服務業(yè)的若干意見》和《關于加快發(fā)展商業(yè)健康保險的若干意見》大大促進了我國商業(yè)保險服務能力的提升，有助于推進多層次社會保障體系建設。李克強總理在 2015 年 3 月 5 日的“政府工作報告”中也指出，要“推出個人稅收遞延型商業(yè)養(yǎng)老保險。大力發(fā)展普惠金融，讓所有市場主體都能分享金融服務的雨露甘霖。”我們不能期望基本養(yǎng)老保險將所有的事情都辦好，實現(xiàn)“老有所養(yǎng)”，還需要家庭和個人未雨綢繆，做好基本養(yǎng)老保險之外的功課。在未來社會分工更加明確的背景下，商業(yè)保險將成為養(yǎng)老保險體系強大的主力軍。

　三 、結語 養(yǎng)老保險制度并軌改革符合社會保障公平、可持續(xù)發(fā)展的基本原則。當前是改革的初期階段，政策執(zhí)行和落實效果都有待檢驗。本文針對深化改革過程中可能遇到的困境和難題進行了分析研究，并探索了破解困境的有效途徑，為推進改革的良性、可持續(xù)發(fā)展提供參考。相信更加公平合理的全國養(yǎng)老保險制度在不久的將來一定會實現(xiàn)。

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