平臺型政府及行政法律關(guān)系初論

　摘要：黨的十九大報告中明確提出了“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”的具體要求。平臺型政府在未來的治理模式中必有一席之位，而平臺型公共行政事務(wù)的發(fā)展推動行政法學研究界域的擴展，其雙向、賦權(quán)、協(xié)同、混同的特性對傳統(tǒng)行政法律關(guān)系及其構(gòu)建提出了新的挑戰(zhàn)。構(gòu)建新型平臺型行政法律關(guān)系，重構(gòu)行政管理關(guān)系各方的地位和行為規(guī)范，是我國行政法治建設(shè)的歷史使命和重要現(xiàn)實課題。

　一、引言

　2018 年 7 月 31 日，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于加快推進全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺建設(shè)的指導意見》(國發(fā)[2018]27 號)，就深入推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”，加快建設(shè)全國一體化在線政務(wù)服務(wù)平臺，全面推進政務(wù)服務(wù)“一網(wǎng)通辦”做出部署。法治政府是一種服務(wù)型政府，而依法行政是全面推進政務(wù)服務(wù)的根本保障，全國政務(wù)服務(wù)平臺的加快建設(shè)對新型的行政法律關(guān)系構(gòu)建，提出了時代要求。

　 在網(wǎng)絡(luò)時代，平臺成為重要的經(jīng)濟組織形式。從早先銀聯(lián)、沃爾瑪，到近來的滴滴、優(yōu)步，平臺經(jīng)濟正在深刻地改變?nèi)藗兊纳�活模式。需要引起注意的是�?ldquo;民間企業(yè)組織常常是行政組織改革所欲效仿學習之對象。”正如《改革政府:企業(yè)家精神如何改革著公共部門》一書中所揭示的一樣，企業(yè)管理領(lǐng)域的改革時常引發(fā)一部分人的思考:公共部門應當如何繼續(xù)改造，應當向私營部門借鑒些什么。Tim O’Reilly 敏銳察覺到了政府機構(gòu)在平臺浪潮中的機制變遷。在 2009 年他首次提出了“平臺型政府”(Government as a Platform，簡稱 GaaP)的概念，并提出了政府本源上就是為了促進集體參與協(xié)作的基礎(chǔ)性平臺的設(shè)想。在平臺型治理模式下，政府應是公民行動的召集者和推動者，而非公民行動的先行者。在國內(nèi)，亦有學者關(guān)注到了平臺理論同時兼具公共行政理論工具理性和價值理性譜系色彩的特性，其指出:“公共平臺戰(zhàn)略理論有可能在未來成為公共行政學界的主導理論之一。”也有學者指出:就目前來看，“在公共治理領(lǐng)域，公共平臺不斷涌現(xiàn)，但公共平臺研究卻具有明顯的局限性與滯后性。”

　 有行政的地方必應有行政法。從行政法學的角度來看，關(guān)于平臺現(xiàn)象至少要做出兩個層面的回應:一個層面是政府應如何對平臺主體、活動、規(guī)則、責任進行有效規(guī)范，另一個層面是如何在時空范圍內(nèi)回應政府本身在平臺時代中的流變。而關(guān)于后者仍漣漪未現(xiàn)。

　 現(xiàn)今政府治理型態(tài)復雜化與模式多樣性的格局已經(jīng)成為各國政府所必須要面對探討的話題。在 2015 年英國政府的數(shù)字化轉(zhuǎn)型戰(zhàn)略中，“數(shù)字政府即平臺”戰(zhàn)略既是其指導思想，也是其核心內(nèi)容，其主張電子商務(wù)發(fā)展過程中形成的平臺運營模式，可以作為以平臺為基礎(chǔ)提供政府公共服務(wù)的參考樣本。平臺型政府與相應的平臺型治理模式的出現(xiàn)，從本源上說，是康德式個人目的論的功勞，具體表現(xiàn)為政府職能定位的現(xiàn)代轉(zhuǎn)變�，F(xiàn)代社會，在美國、英國、德國等發(fā)達經(jīng)濟體中，“助推論”已經(jīng)成為一種新的公共管理時尚和監(jiān)管改革方法論。政府機構(gòu)主宰、決斷、統(tǒng)御、操縱等陳珂功能徐徐隱退，輔助、佐理、支撐、助推的手段作用緩緩顯現(xiàn)。政府的工具性價值取代天賦神授的威權(quán)價值，人的終極價值得以尊重，行政相對人成為真正意義上獨立于政府權(quán)力的主體，而非行政上之負擔。在我國，平臺型政府與黨和國家提出的構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府理念相契合，平臺型治理模式是實現(xiàn)“共建共享共治”的治理模式的現(xiàn)實路徑。開拓平臺型行政法律關(guān)系之研究界域，重塑國家與公民在行政法上的地位關(guān)系和行為規(guī)范，是我國行政法學建設(shè)未來將面臨的一道重要課題。為將平臺型行政法律關(guān)系伊始上升為可供辯解和被質(zhì)疑的一套理論范式，避免東鱗西爪、自說自話，本文結(jié)構(gòu)將分為淵源梳理、命題提出、體系搭建、現(xiàn)象解釋四步走，以圖理論系統(tǒng)的初步建立。

　二、平臺型政府的戰(zhàn)略意涵

　(一)國外平臺型政府的理論背景

　人們需要的理想型政府是何樣的?前輩先賢們給出了諸多答案:法治政府、有限政府、透明政府、責任政府、開放政府、整體性政府等等。現(xiàn)今又有一種新的回答:“精益政府”(lean Government，簡稱 l-Government)。精益思想源起于豐田生產(chǎn)系統(tǒng)，并在發(fā)展過程中逐漸衍生出五大要義:確定顧客所需價值、識別產(chǎn)品/服務(wù)價值流、生產(chǎn)持續(xù)流動、按照需求拉動生產(chǎn)、盡善盡美管理。在近些年時間里，由全球制造業(yè)和物流公司開發(fā)的業(yè)務(wù)流程改進方法(Business Process Improvement Methodologies，簡稱 BPIMs)被廣泛運用于公共部門組織中，尤其是精益思想和六西馬格管理法。精益政府是政府日益增加的管理工具之一，旨在通過減少復雜性、不確定性和浪費的途徑降低成本提高政府的運行效率。

　如何理解所謂的精益政府?在西方政治哲學譜系中的國家理論有兩個極端:一端是古典自由主義的“守夜人式的國家”;另一端是各種各樣的烏托邦理論。烏托邦被設(shè)想為具有最大最多的國家職能，能夠解決人類社會的所有問題，而“守夜人式的國家”只履行保護責任，將國家職能減少到最低限度。麥迪遜等憲治倡導者們更多地選擇了向“守夜人式的國家”這一邊傾斜，他們坦誠承認政府的不可或缺，并同時強調(diào)這一政府應當是有限政府。但是事實上，古典自由主義對防范政府侵蝕個人自由的過度追求導致了權(quán)力的不當分離，政府職能遭到了削弱，這無法滿足近現(xiàn)代對國家在社會經(jīng)濟方面的功能需求。為此，一種“最低限度的強有力國家”的說法被提出。這一看似矛盾的提法導致了精益政府概念的興起，其核心內(nèi)涵是:“花更少的錢，辦更多的事”。流程標準化、(僅)提供在線服務(wù)、數(shù)據(jù)開放、社交媒體、參與式創(chuàng)新、公共部門的規(guī)模和復雜程度降低是精益政府導向帶來的變化。它是對電子政府(e-Government))、轉(zhuǎn)型政府(t-Government)方式的繼承，而少花錢多辦事的目標使得精益政府區(qū)別于二者獨立成為一股浪潮。盡管歐美國家已經(jīng)有了不少推廣精益政府管理方式的實踐，但理想化的精益政府仍是一種預測理論。兩個主要因素決定了精益政府是否能成為可能:一是平臺及平臺技術(shù)的運用，二是協(xié)同復雜網(wǎng)絡(luò)中合作單位的治理能力。平臺型政府及其相應的治理模式是精益政府理念的實現(xiàn)路徑。在精益政府狀態(tài)中，公共組織專注于協(xié)同功能的發(fā)揮，他們引入平臺機制激發(fā)創(chuàng)新，促進與其他公共組織、企業(yè)、公民間的互動關(guān)系。

　精益政府是目標，平臺型政府是手段，這便是二者之間的關(guān)系。長期以來，人們一直認為數(shù)字技術(shù)有可能徹底改變公共行政，但由于諸多因素制約，很多國家都苦于實現(xiàn)這一目標。Wing Lam 試圖對限制因素進行了列舉，指出了電子政府集成在戰(zhàn)略、技術(shù)、政策和組織方面存在的 17 大障礙。人們的結(jié)論是單純依靠數(shù)字技術(shù)是無法實現(xiàn)理想化的精益政府的。進入 21 世紀，平臺市場以其具有間接網(wǎng)絡(luò)效應的交易治理機制深刻地改變了傳統(tǒng)的市場經(jīng)濟交易模式，通過提供穩(wěn)定的場所、技術(shù)、服務(wù)等組件，放大交易規(guī)模，形成平臺效應。不過這些變革皆存在于私營領(lǐng)域，是否能夠?qū)⑵脚_治理機制引入公共行政，這又再次喚起了管理者和理論家的熱情。透過思考可以發(fā)現(xiàn)，通過平臺技術(shù)，可以減輕政府在經(jīng)濟社會管理中的負擔，擴充公共行政的社會主體力量，實現(xiàn)公共行政的顧客導向要求，一并契合流程標準化、數(shù)據(jù)開放、參與式治理等政府管理需求，從而減少公共支出，提升公共效益。“數(shù)字政府即平臺”，數(shù)字技術(shù)加上平臺技術(shù)，“通過海量實時動態(tài)更新的數(shù)據(jù)資源和透明開放的政府服務(wù)平臺，帶來了政府與民眾的良性互動，促進了政府決策的科學化和民主化進程，”看似可以為達致理性化的精益政府鋪平道路。

　具體如何解釋精益政府與平臺型政府的關(guān)系呢，這源于平臺型政府與“集市理論”的緊密聯(lián)系。傳統(tǒng)公共行政的方式被 Donald F.Kettl 譏諷為一種“自動售貨機式(a vending machine model)”政府，人們投幣—納稅，然后獲得商品—服務(wù)。當人們沒有得到期望的東西時，人們的參與僅限于抗議，本質(zhì)上，就是抱著自動售貨機搖晃，這根本無助于問題的解決。平臺理念是一種新的契機，Helen Margetts 和 Andre Naumann 認為:如今，在平臺型政府相關(guān)概念的支撐下，政府在數(shù)字技術(shù)基礎(chǔ)上通過共享數(shù)據(jù)、軟件和服務(wù)的方式解決了不同政府機構(gòu)之間集體行動的問題，從而實現(xiàn)了改善政府及其治理的效率與效益，少花錢多辦事的愿景。平臺型政府把政府視為市場的管理者而非自動售貨機，這時就產(chǎn)生了一個為人們商品選擇提供諸多可能的開放集市，這與被動局限選擇的“自動售貨機式”政府形成了本質(zhì)性的區(qū)別。“集市理論”成為了銜接解釋精益政府與平臺型政府之間的橋梁，而管理者、理論家對公共行政

　方式能夠產(chǎn)生變革的殷切期望，使得平臺機制在公共部門領(lǐng)域提升到新的高度。各國政府，尤其是英國，對平臺概念表達出了切實的興趣。在英國，2015 年 11 月，平臺概念吸引了 18 億英鎊的直接投資用于數(shù)字政府轉(zhuǎn)型，另外還有 4.5 億英鎊專門用于數(shù)字政府服務(wù)。其采用了發(fā)動社會資源開放協(xié)作、分布式治理的開源模式，即:中心平臺不負責直接管理所有數(shù)據(jù)，而是凝聚共識、制定標準、免費提供通用工具幫助分支機構(gòu)自建符合標準的對外開放數(shù)據(jù)平臺，形成元數(shù)據(jù)可跨系統(tǒng)同步、原始數(shù)據(jù)可互操作的分布式開放數(shù)據(jù)平臺群落。不過，更接近理想的國家要屬愛沙尼亞。自 1999 年起，愛沙尼政府發(fā)展了平臺概念的三個層面，底層的數(shù)據(jù)注冊、信息交換、安全識別和前端門戶形成了一個平臺，在此基礎(chǔ)上建立了數(shù)字化服務(wù)，被公民、專家、企業(yè)廣泛用于公共和私營部門的交互和交易當中，以數(shù)字政府為名贏得了全球聲譽。

　(二)我國平臺型政府的具體實踐

　我國國家治理現(xiàn)代化的問題同樣正在日益緊密地和技術(shù)關(guān)聯(lián)在一起，尤其是因為當代信息通信和平臺治理技術(shù)的發(fā)展已經(jīng)深刻滲透到人們的生活當中，在過去的 20 年時間里，我國在互聯(lián)網(wǎng)和電子平臺領(lǐng)域取得了舉世矚目的成績。幾乎所有的交易或交互都以技術(shù)為中介互聯(lián)互通，這通常會重構(gòu)交互的節(jié)點和中心。第三次技術(shù)革命組織架構(gòu)的最大貢獻就是創(chuàng)造了“平臺”這一快速配置資源的框架，平臺成為參與型公共治理中不容忽視的關(guān)鍵詞。公共平臺的范圍極為廣泛，學者劉家明認為公共平臺可以分為生產(chǎn)平臺、技術(shù)平臺、雙邊平臺三種基本類型。不過這樣一來，亞運會、聽證會、公共文化平臺等等到都納入了公共平臺的研究范疇。這一理解未免過于寬泛，龐雜無章。既然是現(xiàn)代意涵上的平臺概念是建立在雙邊市場理論基礎(chǔ)上的，那么平臺型政府理應要符合雙邊市場的典型特征，包括交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、價格的非對稱性、相互依賴性和互補性。在我國，平臺型政府目前的具體實踐主要包括政務(wù)服務(wù)平臺、公共資源交易平臺和政府數(shù)據(jù)開放平臺等等數(shù)字政府建設(shè)模式。

　黨的十九大報告明確指出:“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式，增強政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府。”政務(wù)服務(wù)平臺是推動政府治理現(xiàn)代化，持續(xù)推進“放管服”改革，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府的有力支撐。推進“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”工作是黨中央、國務(wù)院為構(gòu)建人民滿意的服務(wù)型政府做出的重大決策部署。經(jīng)過多年發(fā)展，電子政務(wù)已經(jīng)成為我國政府高效履職不可或缺的手段。2016 年，國務(wù)院印發(fā)了《“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”技術(shù)體系建設(shè)指南》，確立了“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)服務(wù)”平臺總體架構(gòu)，并將政務(wù)服務(wù)信息的匯聚發(fā)布劃分為面向社會的需求側(cè)與面向政府內(nèi)部的供給側(cè)，實現(xiàn)政務(wù)服務(wù)的平臺化與協(xié)同化。同年，國家發(fā)改委等 14 部委聯(lián)合發(fā)布《公共資源交易平臺管理暫行辦法》，對公共資源交易平臺的運行、服務(wù)和監(jiān)督管理等內(nèi)容做出了詳盡規(guī)定。而部分省份對平臺機制的實踐走在全國前列。以廣東省為例，從 2017 年的《廣東“數(shù)字政府”改革建設(shè)方案》開始，到后續(xù)的《廣東“數(shù)字政府”發(fā)展總體規(guī)劃》《廣東“數(shù)字政府”建設(shè)總體規(guī)劃》《廣東“數(shù)字政府”建設(shè)行動計劃》，廣東廣東統(tǒng)一規(guī)劃建設(shè)全省政務(wù)云平臺，整個政務(wù)云按照“1+N+M”的布局規(guī)劃建設(shè)，即是“1”個省級政務(wù)云平臺、“N”個特色行業(yè)云平臺、“M”個地市級政務(wù)云平臺。政務(wù)云平臺還可為黨委、人大、政協(xié)等單位提供服務(wù)。在技術(shù)上支持與第三方云平臺對接，改變以往部門系統(tǒng)分割、煙囪林立、業(yè)務(wù)隔離、資源分散的局面。

　現(xiàn)在的問題在于，我國的數(shù)字政府建設(shè)的愿景仍是在前臺與部門后端系統(tǒng)之間建立一個中間層，通過中間層開放互操作性技術(shù)標準使得系統(tǒng)能夠跨部門交互，而無需關(guān)注其他組件的位置、數(shù)據(jù)格式、硬件平臺或?qū)崿F(xiàn)技術(shù)。這還停留在相對初始的電子政務(wù)集成與實現(xiàn)系統(tǒng)互操作性的階段，還未形成通過協(xié)同平臺雙邊交互最終促進公共行政的基本理念。

　總體而言，還是要以雙向思維予以看待。一方面，政府在大多時候都表現(xiàn)為一個十分保守、固步自封的利益集團。不僅政府作為一個封裝整體對社會、市場和公民形成相對封閉，政府內(nèi)部各個職能部門之間亦相互隔塞。這與平臺開放、包容、賦權(quán)、創(chuàng)造的理念格格不入，政府并沒有成為一個面向所有人開放、募集創(chuàng)新思想、聯(lián)結(jié)社會群體的公共平臺。另一方面，由于平臺理念可以取代監(jiān)管層次結(jié)構(gòu)從而減少政府全能主義的管控傾向，促進公民的自我表達和交互過程。這與我國民主化創(chuàng)新和公共治理的參與性轉(zhuǎn)變等一系列方向形成了一種自然的聯(lián)系。例如在政府數(shù)據(jù)開放網(wǎng)絡(luò)平臺方面，已經(jīng)有學者指出政府數(shù)據(jù)開放應是國家機關(guān)及經(jīng)法律授權(quán)行使公共管理職能的各類社會組織

　依照法律規(guī)定向公眾公開其所掌握的、用于記錄與公共利益密切相關(guān)的各類事實的物理符號，公民可憑借制度化的合法途徑，以便利順暢的方式獲知、取得和使用其中所需的數(shù)據(jù)，通過對這些數(shù)據(jù)進行比照分析，從中發(fā)現(xiàn)行政管理和決策活動中的問題或發(fā)現(xiàn)各種改善方案，并基于對數(shù)據(jù)分析結(jié)果的理解展開公共辯論或直接傳達給各政府部門，要求其對此做出明確回應和改進的過程。支持公眾上傳數(shù)據(jù)和應用程序的行為，在平臺上提供相應的渠道，在動態(tài)上強調(diào)雙方理解內(nèi)容上的互動性。

　(三)平臺型政府的概念化解析

　“數(shù)字政府即平臺”，平臺型政府作為一個全新的基礎(chǔ)性政府類型范疇，其概念的結(jié)構(gòu)性分析對于數(shù)字政府的建設(shè)發(fā)展具有重要的指導意義。關(guān)于平臺型政府概念的研究具體應當解決以下問題:平臺型政府指稱什么、平臺型政府運作的基本規(guī)律如何、平臺型政府包含哪些子類型或階段等等，從而獲得對平臺型政府概念的一個全方位統(tǒng)合性認識。從法學理論的角度對平臺型政府的概念化解析和類型化闡釋，本文借助了“內(nèi)涵要素—維度屬性—層次結(jié)構(gòu)”的分析路徑。

　平臺型政府包含著豐富的內(nèi)涵要素，它主要源于人們的這樣一個觀念變化。社會問題的產(chǎn)生可不會注意到公共行政的界限何在，不管你是公共部門還是私營部門或者是由個人來解決。通常情況下，重大社會問題的解決需要形成一個多方行動者共同協(xié)力的治理體系。這就對一個合作性的生態(tài)系統(tǒng)產(chǎn)生了制度需求。Helen Margetts 和 Andre Naumann 對 Tim O’Reilly 所設(shè)想的概念做了很好的概括:平臺型治理是的一個利用技術(shù)更好地解決集體行動問題的自然過程。公民掌握解決地方和國家層面問題的必要技能，政府能隨時隨地向公民提供他們所需的信息，公民被賦權(quán)激發(fā)創(chuàng)新，從而最終改善政府的治理。基于這些特征，政府被精簡到了僅�；�礎(chǔ)設(shè)施、核心應用、協(xié)同規(guī)則等基本要素，政府的前行靠的是政府內(nèi)外人士的創(chuàng)新、開發(fā)和推動。Tim O’Reilly 指出:開放、簡化、參與、“向黑客學習”、數(shù)據(jù)挖掘、容許試錯、以身作則應是平臺型政府治理模式的七大原則。Marijn Janssen 和 Elsa Estevez 認為平臺型政府要做的是:第一，協(xié)調(diào)信息交互流動;第二，動員行動者促進合作與創(chuàng)新;第三，監(jiān)控活動的進行情況。政府應是召集者和推動者，而非先行者。

　平臺型政府至少具有平臺治理技術(shù)、公共行政方式、公眾參與價值三重基本維度屬性。平臺型政府第一重維度屬性指涉一種治理技術(shù)手段，平臺型政府依托了雙邊市場中的平臺治理技術(shù)。雙邊意味著平臺型政府扮演的是中間角色服務(wù)于雙邊主體。這種雙邊平臺治理技術(shù)主要有三個特征:價格非對稱性、交叉網(wǎng)絡(luò)外部性、依賴性和互補性，其不依賴少數(shù)機構(gòu)的封閉技術(shù)體系，而是圍繞某一開源系統(tǒng)為基礎(chǔ)建設(shè)開放社區(qū)生態(tài)，強調(diào)所有系統(tǒng)工具面向全社會免費開放共享、社會各界協(xié)同創(chuàng)新，使得平臺治理模式具備了開放、透明、創(chuàng)新、互動、規(guī)�；�等特點。平臺型政府第二重維度屬性指涉一種公共行政方式，傳統(tǒng)的政府職能履行方式主要表現(xiàn)為政府直接對社會經(jīng)濟的干預、命令、控制，平臺型政府信息系統(tǒng)互聯(lián)開放共享，治理模式轉(zhuǎn)向促進主體交互性，通過橫向協(xié)調(diào)政府與市場主體以及政府內(nèi)部之間利益關(guān)系的方式間接促進公共行政，體現(xiàn)出社會開放性、權(quán)力多中心和雙向互動的特性。平臺型政府第三重維度屬性指涉一種公眾參與價值。隨著現(xiàn)代社會的數(shù)據(jù)開放、萬眾創(chuàng)新，政府與公眾的關(guān)系正在出現(xiàn)顯著變化，個體為基本元素的公眾參與變得更為容易實現(xiàn)。平臺型政府為公眾參與提供了新的契機，傳統(tǒng)公共行政的方式使得公共部門絕對主導了行政過程，公眾雖能公開和理性的討論，但起到的只是參議、監(jiān)督的作用。而平臺型政府以更加開放的心態(tài)把民眾當作“合作伙伴”和城市問題的“決策者”，轉(zhuǎn)換了公眾對公共行政的支持形式，直接運用社會主體力量，給民眾提供廣泛的參與機會，強調(diào)了參與式治理的不可或缺，從告知性、咨詢性的象征參與到合作性、決策性的實質(zhì)參與，依靠社會公眾深度參與公共行政松綁政府的行政負擔，政府開放的同時也激活了公眾的社會創(chuàng)造力。

　論及平臺型政府的層次結(jié)構(gòu)，可以將其劃分為初始階段的平臺型政府和高級階段的平臺型政府。平臺治理思維不僅是一種開放共享的思維，更是一種交往互動的思維。初始階段主要解決的是技術(shù)層面的問題，指一種技術(shù)革命，高級階段主要解決的是觀念層面的問題，指一種民主復興。在初始階段，平臺型政府的論域范圍觸及了平臺建設(shè)運營的經(jīng)驗事實領(lǐng)域和平臺秩序維護的邏輯規(guī)范領(lǐng)域。平臺型政府依靠開放互通的平臺治理機制協(xié)調(diào)不同利益主體之間

　的政策、信息和執(zhí)行沖突，推動數(shù)據(jù)資源整合，提升政府整體行政的效率。而在高級階段，平臺型政府的論域范圍觸及了平臺所涉價值予以評價的領(lǐng)域。利用平臺運營模式轉(zhuǎn)變政府的職能履行方式，由傳統(tǒng)的政府控制轉(zhuǎn)向促進主體交互性，提升政府與社會公眾之間的協(xié)同互動，新型的公共領(lǐng)域參與理性提供了政治權(quán)威的合法性，政府公共治理也朝著更為開放化、民主化、平權(quán)化和自由化的方向發(fā)展。

　綜上所述，平臺型政府是指在公共行政領(lǐng)域以實現(xiàn)人民所期望的“政府能夠少花錢多辦事”的目標為治理導向，以間接網(wǎng)絡(luò)效應的平臺機制為治理手段，政府通過提供穩(wěn)定和開放的場所、規(guī)則、技術(shù)、信息、服務(wù)等基礎(chǔ)性組件，消除不同利益主體之間的政策沖突，吸引、召集、撮合、協(xié)同和監(jiān)管多元主體共同合作參與公共行政，政府的職能履行方式由傳統(tǒng)的政府控制轉(zhuǎn)向促進主體交互性，從而精簡、松綁、減輕政府在公共行政的復雜程度、負擔和支出，完成公共事務(wù)管理和服務(wù)職能效率履行，形成政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的共建共治共享的新型政府治理模式。

　三、平臺型政府對我國行政法治的挑戰(zhàn)

　(一)行政法理層面

　在行政法學研究中，行政法學的理論基礎(chǔ)問題十分重要。從 20 世紀 80 年代初開始，我國行政法學者圍繞“行政法理論基礎(chǔ)”這一主題，展開了激烈的學術(shù)討論，在這一學術(shù)爭鳴過程中，平衡論脫穎而出，重構(gòu)了我國行政法學的理論體系。其核心觀點認為，管理論和控權(quán)論這兩種傳統(tǒng)行政法的理論模式采取“權(quán)力”視角會產(chǎn)生研究的盲區(qū)，應轉(zhuǎn)換為“關(guān)系”視角，突出相對方的主體性、行政關(guān)系主體的平等性和公眾參與對于行政過程的重要性，突出行政法是調(diào)整行政主體和相對方的關(guān)系的原則和規(guī)范。行政機關(guān)與相對一方之間的權(quán)利義務(wù)關(guān)系，構(gòu)成了最基本的行政法關(guān)系。二者之間從對立到統(tǒng)一、從不平衡到平衡的矛盾運動過程，構(gòu)成了行政法發(fā)展的歷史。平衡論暗含著行政權(quán)與公民權(quán)之間的對峙的理論假定。但是在現(xiàn)代復雜的行政過程中，這一理論假定難以成立。例如三方主義理論認為行政權(quán)力之外的力量改變了傳統(tǒng)的國家與社會的二元對立框架，基于技術(shù)、管理上的考慮，可以將行政權(quán)力下放給調(diào)控對象之外的第三方。這樣就形成了超越行政主體與相對方的復雜利益結(jié)構(gòu)，形成了三元博弈的新格局。平臺型政府理論對三方主義理論進行了繼承與發(fā)展，構(gòu)建了平臺主體、供給主體、需求主體的平臺范式三方關(guān)系。此外，平臺型政府往行政法學的理論基礎(chǔ)問題中注入了不同的交往理性的元素，強調(diào)不僅應當注重行政權(quán)力與公民權(quán)利之間的互動，還應當注重行政權(quán)力在公民權(quán)利之間互動中的作用，乃至在其他行政權(quán)力之間互動中的作用，將行政法的任務(wù)由行政權(quán)與公民權(quán)的平衡過渡到主體間的交互。

　首先，平衡論二元結(jié)構(gòu)關(guān)系的理論預設(shè)缺陷為平臺型政府理論的生成提供了空間�，F(xiàn)代社會國家任務(wù)的拓展和公共治理的興起，使得行政法關(guān)系的結(jié)構(gòu)和內(nèi)容都發(fā)生了重大改變。在此背景下，能否依然以行政權(quán)和公民權(quán)為核心來建構(gòu)行政法關(guān)系，特別是將行政權(quán)與公民權(quán)之二元對立關(guān)系作為一種主要的、唯一的、乃至理想的行政法關(guān)系來對待，而忽略對其他種類和性質(zhì)的行政法關(guān)系的關(guān)注，似可斟酌。行政權(quán)與公民權(quán)二元對峙的理論假定成為了平臺型政府理論的批判標的。二元對峙的理論假定使得官民之間的共同價值不斷消解，導致了政府與公眾之間的疏離感與不信任感加重。如何將行政機關(guān)與相對人剝離出二元對峙的格局是當代行政法要著重予以解決的問題。平臺型政府理論所蘊含的行政法律關(guān)系是對二元行政法關(guān)系的超越。

　其次，平臺型政府理論強化了三方主義理論在我國的研究適用與進一步發(fā)展。三方主義理論由澳大利亞學者伊恩·艾爾斯與約翰·布雷斯韋特共同提出，他們認為根據(jù)產(chǎn)業(yè)情況與規(guī)制目的的不同，規(guī)制權(quán)可以下放給企業(yè)本身、公共利益集團或者被規(guī)制企業(yè)的競爭者。三方主義理論認為應該同時發(fā)揮政府、企業(yè)之外的第三方的力量，利用公共利益集團來防止有害的俘獲，才能實現(xiàn)真正、有效的合作。發(fā)現(xiàn)與阻止不法行為是第三方義務(wù)的核心內(nèi)容。三方主義理論關(guān)于第三方主體制止和控制義務(wù)內(nèi)容的論述、第三方義務(wù)正當性的探討以及第三方義務(wù)與行政規(guī)制的比較使用等內(nèi)容為平臺運行與責任設(shè)定的研究作了鋪墊。不過，平臺型政府與三方主義理論也存在較大不同，例如三方主體的關(guān)系構(gòu)建存在差異，平臺型政府中的第三方指代平臺方;三方主義理論主要討論行政規(guī)制關(guān)系，而平臺型政府不僅涵蓋公共管理與秩序行政，更多地涉及公共服務(wù)與給付行政;在第三方義務(wù)制度中，政府通過設(shè)定相應的懲罰措施迫使

　私人主體幫助政府完成法律實施任務(wù)，私人主體是被強迫從事違法行為發(fā)現(xiàn)、阻止工作的;而平臺型政府主要依靠平臺內(nèi)主體的自愿性參與;第三方義務(wù)主體實施該義務(wù)所付出的成本并無相應的補償或者補償很少，而平臺內(nèi)主體往往能夠通過平臺召集與交互的運行機制獲得規(guī)�；�收益，等等�？傊�，平臺型政府理論要求三方主義理論移植到平臺模式的特定場景，進一步細化三方主義理論的具體適用情形，同時擴展三方主義理論在福利行政、給付行政、服務(wù)行政中適用范圍。

　最后，平臺型政府理論以交往理性重塑了公共領(lǐng)域中政府行政、社會協(xié)同與公眾參與的方式。哈貝馬斯認為，主體間的交往行為是生活世界得以再生產(chǎn)的中介。商談民主與交往理性是法律獲得認同和尊重的終極理由，因商談民主法律才被信服，法律才賴以生存和發(fā)展，法律才具備合法性。交往不但是人的一種行為方式，更是人的一種基礎(chǔ)性的存在方式。一切由人組建構(gòu)成的組織亦是如此，如果沒有交往行為，組織的意義也不復存在。人與人之間、人與組織之間、組織與組織之間的交往實踐構(gòu)成了最根本的存在特質(zhì)。據(jù)此路徑思考就可以拋棄以往行政法關(guān)于權(quán)力平衡的視角，轉(zhuǎn)而從主體間性的角度理解行政機關(guān)與相對人之間的關(guān)系。政府與公眾之間的交往媒介，從政府到公眾，叫行政行為，從公眾到政府，叫協(xié)商式參與，當一方做出行為，而他方采取了相應的回應，他們就進入了一種關(guān)系領(lǐng)域，構(gòu)成了主體間性。從“主體間性”出發(fā)去研究行政法問題，行政法所調(diào)整的不再只是行政機關(guān)與相對人之間的權(quán)力平衡，而是行政機關(guān)與相對方之間的互動關(guān)系。如果說平衡論揭示了行政法治是一個從不平衡到漸趨平衡的過程，那么交往理性在行政法理論中的適用則解決了行政法律的合法性的基本問題。合法性是一種建立在主體間性之上的合理交往過程的必然結(jié)果。將行政法置于主體間的交往過程中去考察，每個主體都是行政法實踐的參與者，行政法律的合法性存在于主體間理性的交互活動中。更進一步的是，與以往雙互交往的模式不同，平臺型政府理論以平臺行為為媒介構(gòu)建了一個新型的交往范式。分為兩個層次，第一個層次是平臺型政府與平臺內(nèi)主體之間的直接交往，第二個層次是平臺型政府所促進的平臺內(nèi)主體之間的交往。在主體間性的交往維度中，行政法應當在主體間的理解、相互承認、交易等行為活動的過程中同時起到促進與約束作用，確保每個平臺參與者的權(quán)利得到所有其他人的普遍承認和尊重。此外，交往理論以語言學為前提，在政府與公眾之間建立的“交往共同體”的方式只能是民主商談。而平臺型政府理論需求公眾更深度地參與公共事務(wù)，不能僅僅停留在相互理解的層面，而應當成為“集市”活動的組成部分，作為行動者具體地配合承擔部分公共事務(wù)職能。

　(二)行為方式層面

　我國行政法的基本立場是既引導公共行政，又限制公共行政。主要手段是通過對紛繁復雜、無法預測的行政活動進行提煉歸納，納入固定化與模式化的行政行為模板，總結(jié)一般特性，設(shè)定法律要求，避免行政恣意。而當新興行政現(xiàn)象不在類型化的行政行為“模板清單”當中時，行政法的解釋能力和約束作用就會出現(xiàn)疲軟的局面。政府作為平臺進行治理的方式無疑與傳統(tǒng)行政處罰、行政許可、行政強制等行為執(zhí)行方式存在著較大的不同，所做出的大量行為難以劃入到傳統(tǒng)行政處理的范疇，其對行政法的挑戰(zhàn)主要表現(xiàn)在以下三個方面。

　首先，雙邊性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法是以行政權(quán)力的運行為核心的，只關(guān)注行政權(quán)力從行政機關(guān)作出，到作用到行政相對人身上的過程，行政法的視野局限在行政機關(guān)———行政相對人這一對稱的二元關(guān)系之中。在平臺型政府中，政府負責、社會協(xié)同、公眾參與，提供平臺的政府部門作為一個“平臺商”居于中間，左右雙向供給側(cè)需求側(cè)存在的是多樣性的“商家”與“用戶”。以數(shù)字政府為例，至少存在平臺設(shè)施提供方、平臺應用開發(fā)方和平臺應用使用方三者關(guān)系，通常是一對多或者多對多的局面。參與主體呈現(xiàn)出雙邊多維的格局，治理者與需求者瞬時轉(zhuǎn)換，存在著錯綜復雜的行動線條。如何重新檢視行政機關(guān)與行政相對人之間的行政法上地位，如何對多主體之間的利益關(guān)系進行權(quán)衡協(xié)調(diào)，這當中牽扯到權(quán)力歸屬、程序正當、責任劃分等一系列新問題，傳統(tǒng)行政法根本難以應對。

　其次，賦權(quán)性的挑戰(zhàn)。傳統(tǒng)行政法對權(quán)力的外放極為小心翼翼，法規(guī)的過度捆綁與社會活力的釋放需求并不相匹配。在平臺型政府中，政府試圖將公權(quán)力的行使賦予更富有激情和創(chuàng)造力的人民、企業(yè)，政府將主動尋求人民、企業(yè)積極履行傳統(tǒng)上屬于公務(wù)員應處理的事務(wù)，使其分享原本獨占的治理權(quán)力，形成多元或多中心治理的治理格局，政府與社會之間的傳統(tǒng)界限正在變得模糊。法律應當允許政府精簡何種程度或限制膨脹到何種程度，應當要求政府提供

　怎樣的可供開放的基礎(chǔ)公共設(shè)施等等都值得討論。而且，由于交叉網(wǎng)絡(luò)外部性的存在，公共基礎(chǔ)設(shè)施只有在達到一定的臨界用戶數(shù)量后才能提供價值。相較于公私合營的個案選擇，平臺的準入要應對公共需求浮動、進駐長期固定的特點，政府依據(jù)什么標準、理由和動態(tài)調(diào)整機制裁量吸引、篩選適格的自然人、法人或其他組織賦予權(quán)力(利)，他們的行為及其法效力又如何獲得理解。這給傳統(tǒng)行政法關(guān)于政府職能內(nèi)涵及邊界范圍的研究帶來了新的課題。

　再次，協(xié)同性的挑戰(zhàn)。公共行政是以行政任務(wù)為導向的。傳統(tǒng)行政法關(guān)注的任務(wù)完成主要是由單個具體行政行為所產(chǎn)生的直接效益匯總，換言之，行政活動可以視作是片段化行政任務(wù)的依次階段重復履行。雖然其中也關(guān)注行政協(xié)同的重要性，但協(xié)同充當?shù)闹皇鞘侄喂δ�，并非行政之目的。在平臺型政府中，作為平臺的政府其任務(wù)是在復雜網(wǎng)絡(luò)中安排、管理、協(xié)調(diào)不同主體之間的交互行為，如何不間斷地促進互動往來，既是思維起點，也是任務(wù)終點。協(xié)同行為往往伴隨著權(quán)力配置與運行之外的信息流、標準化、模塊化等各式各樣的增值功能和服務(wù)，如何在行政法的譜章上看待這些新的元素，值得討論。而且相較于縱向的層級命令，橫向的行政協(xié)調(diào)一直是傳統(tǒng)行政法的薄弱環(huán)節(jié)，建立在權(quán)力觀主義上的行政行為論根本不能很好地適應這些平等關(guān)系領(lǐng)域的研究，現(xiàn)有研究貢獻不足。

　最后，混同化的挑戰(zhàn)。一方面，國家公權(quán)力與社會私權(quán)力在一定條件下，會為了經(jīng)濟發(fā)展和社會穩(wěn)定，形成一定的共謀治理機制。另一方面，國家公權(quán)力內(nèi)部各行政部門的劃分與配合，形成跨部門協(xié)作機制。隨著多元不同治理主體的出現(xiàn)，如何界定各治理主體之間的關(guān)系就成為了一個十分必要的問題。例如關(guān)于一項行政許可申請，其許可條件和標準由作為平臺的行政服務(wù)中心依據(jù)法律規(guī)范具體裁量確定的，而許可決定是由職能部門作出的，許可的受理、發(fā)放和送達可能又委托了快遞企業(yè)。管理協(xié)作、公私合作導致后果混同，若行政許可相對人的權(quán)益受到侵害，其要面對的是一個機構(gòu)混同體。如何理解公共平臺責任的問題就陷入了困境，后果混合必然要求進行相應的理論反思。

　(三)規(guī)范制度層面

　首先，既有規(guī)制邏輯的解釋力日漸不足。平臺型政府是一種“助推型政府”，基本干預邏輯就是:政府基于一種家長主義的姿態(tài)和倫理，以選擇框架設(shè)計作為核心抓手實施一種以“捍衛(wèi)自由選擇權(quán)”作為權(quán)力限制裝置的助推式干預，以盡可能矯正社會面?zhèn)�體的有限理性或認知缺陷，從而達到克服行為化市場失靈和增進公共利益的目的。這與傳統(tǒng)的政府干預市場失靈的邏輯方式形成了不同。我們需要一種以“開放與分享”為特征的整體法律框架，在行政法領(lǐng)域?qū)崿F(xiàn)從行政管制法到行政治理法的轉(zhuǎn)變。以往命令控制型規(guī)制和激勵型規(guī)制政策法規(guī)的原則和精神在平臺上難以適用。平臺型政府要求法律規(guī)范構(gòu)建出一個多中心、回應性、協(xié)同化的政府監(jiān)管制度體系，主張公共事務(wù)管理規(guī)則中體現(xiàn)出合作、協(xié)商的精神，充分體現(xiàn)出政府開放性、權(quán)力多中心和雙向互動的特性，以協(xié)調(diào)化的規(guī)則方式履行事務(wù)并解決各主體之間的分歧和矛盾，為公眾提供選擇框架。與之相對應的，是一套促進開放共享的法規(guī)制度和政策體系，這套法規(guī)應當意旨于強制消除政府之間的各種壁壘，建立起跨部門工作組、跨部門網(wǎng)絡(luò)化合作關(guān)系和政策執(zhí)行機制，使政府部門掌握的資源得到最大化的開發(fā)和利用，從原則精神、組織機構(gòu)、管理機制、隱私與數(shù)據(jù)安全、政策實施與評估等各方面為政府的開放共享構(gòu)建起法律框架，用以保障公眾信息共享和參與的權(quán)利。

　其次，既有法律難以規(guī)范新的義務(wù)與權(quán)利。平臺型政府是一種“數(shù)字型政府”，隨著政府平臺數(shù)據(jù)開發(fā)活動的興起，政府平臺決策來自基于大數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)思考和深度分析，政府是平臺數(shù)據(jù)的擁有者與分享者，具有公權(quán)力屬性，法律規(guī)范必須要解決平臺新型權(quán)利帶來的公權(quán)力治理問題。第一，在平臺數(shù)據(jù)的收集方面，政府平臺有法定的權(quán)威收集各種信息，法律規(guī)范確立起平臺參與者的數(shù)據(jù)權(quán)屬，如何在公益和私權(quán)之間保持平衡，“如何賦權(quán)政府部門采集哪些數(shù)據(jù)，賦權(quán)政府部門留存管理、處理利用哪些數(shù)據(jù)”。第二，在平臺數(shù)據(jù)的加工方面，如何監(jiān)管和督促政府平臺使用統(tǒng)一標準驅(qū)動促進數(shù)據(jù)融合與數(shù)據(jù)共享，確保數(shù)據(jù)的準確性和一致性。第三，在平臺數(shù)據(jù)的提供方面，法律規(guī)范如何設(shè)置原始數(shù)據(jù)與二次數(shù)據(jù)開放的程度，如何防止數(shù)據(jù)的割據(jù)壟斷，阻礙信息流動，如何通過聽證會、論證會等正當程序的設(shè)置跨越政府與公眾之間的信息鴻溝，改善信息不對稱狀況，如何看待非公平合理的選擇性開放對接或限制開放對接的行為?第四，在平臺參與者對數(shù)據(jù)的使用方面，法律規(guī)范如何保障公眾對平臺的訪問、查詢與互動利益。當平臺參與者無法獲得優(yōu)質(zhì)的信息交換和技術(shù)共享服務(wù)以及網(wǎng)絡(luò)信息安全制度保障時，其權(quán)益應當如何保障?第五，在基于數(shù)據(jù)的平臺運營管理方面，政府如何在平臺交易、流通環(huán)節(jié)中防范信息泄露風險與制定保護策略保護個人隱

　私和數(shù)據(jù)安全?如何確定政府平臺使用數(shù)據(jù)對他人所造成損害的責任承擔?如何認識政府平臺對平臺參與者的基于數(shù)據(jù)的信用記錄、行政監(jiān)督管理及懲戒行為?

　最后，既有司法解紛制度遭遇新的困難。平臺型政府是一種“合作型政府”，形成了新的權(quán)利義務(wù)關(guān)系與利益結(jié)構(gòu)，立法界定的缺失可能導致責任主體不明而相互推卸責任，現(xiàn)有的行政訴訟制度難以調(diào)整。現(xiàn)行《中華人民共和國行政訴訟法》以行政行為為核心構(gòu)建，將行政行為以外涉及到的諸多利益都排除在了訴訟保護范圍之外。即使是行政行為制本身，也存在不少缺陷。例如《中華人民共和國行政訴訟法》第 26 條第四款規(guī)定:“兩個以上行政機關(guān)作出同一行政行為的，共同作出行政行為的行政機關(guān)是共同被告”;第五款規(guī)定:“行政機關(guān)委托的組織所作的行政行為，委托的行政機關(guān)是被告”。這與《中華人民共和國行政許可法》第 26 條第二款統(tǒng)一辦理行政許可的規(guī)定的適用形成了爭議。為此《最高人民法院關(guān)于審理行政許可案件若干問題的規(guī)定(法釋[2009]20 號，20091214)》第五條特別做出解釋:“當事人對行政許可行為不服提起訴訟，以對當事人做出具有實質(zhì)性影響不利行為的機關(guān)為被告”。行政許可法規(guī)定的統(tǒng)一辦理是指一級政府確定一個部門受理行政許可申請并轉(zhuǎn)告有關(guān)部門提出意見，由該部門根據(jù)有關(guān)部門的意見對申請人予以答復的制度。在統(tǒng)一辦理的情形下，該行政許可行為是經(jīng)過有關(guān)部門分別提出意見之后辦理的，體現(xiàn)了統(tǒng)一辦理機關(guān)、其他有關(guān)部門的意志，如果一概由統(tǒng)一辦理機關(guān)作被告，有失公平。這里的統(tǒng)一辦理機關(guān)與有關(guān)部門之間為行政合作關(guān)系，統(tǒng)一辦理機關(guān)即可視為平臺型政府。事實上統(tǒng)一辦理機關(guān)與有關(guān)部門之間的行政合作關(guān)系遠比轉(zhuǎn)告辦理復雜多倍，從政策制定、到標準化、再到行政監(jiān)督等等。司法解釋確定的實質(zhì)性影響歸責原則實際上是簡化了平臺與“平臺內(nèi)經(jīng)營者”的法律關(guān)系，私法上討論了平臺的連帶責任、補充責任、相應責任等等，而公法范域的簡化處理導致了當事人利益保護范圍受到了減損。問題就是到底應當如何界定政府作為平臺時的行政責任，如何確定所謂的實質(zhì)性利益損害?非實質(zhì)性的利益損害如何受到法律保護?

　四、平臺型行政法律關(guān)系的體系構(gòu)造嘗試

　政府行政并沒有先于法的權(quán)力。為了應對平臺型政府對傳統(tǒng)行政法的挑戰(zhàn)，有必要先予形塑一種平臺型政府法律關(guān)系，將行政法的規(guī)制范圍放寬到整個平臺所涉的行政關(guān)系當中，調(diào)整對象擴展為所有與行政相關(guān)的法主體。所謂平臺型政府法律關(guān)系，是指政府作為一個平臺履行公共服務(wù)職能時各法主體之間，受行政法規(guī)范所形成的關(guān)系，它是整體法秩序中無數(shù)法律關(guān)系的組成之一。法律關(guān)系在行政法中尚處于起步階段，其成熟的標志不僅應包含對現(xiàn)實經(jīng)驗的細致歸納，對制度規(guī)則的邏輯演繹，還要與復雜現(xiàn)實保持密切關(guān)聯(lián)，向其開放并為其提供基本導引。當下要尋找一種本土化后的行政法律關(guān)系體系化的研究成果無疑具有一定難度。不過理論的抽象程度往往與其能適用的范圍成正比，這為開闊視野比較借鑒提供了可能性。臺灣學者賴恒盈認為，法律關(guān)系概念之要素，至少包括法主體本身，其行為可能性和不同法主體間其行為可能性之關(guān)聯(lián)性的有關(guān)問題。“所謂行政法律關(guān)系，則可認系指涉及行政主體與行政活動之法律關(guān)系。因此，其主要內(nèi)容包括:行政組織理論(法主體)、行政過程理論(法主體自身之行為可能性)、以及行政上權(quán)利義務(wù)關(guān)系(法主體間行為可能性之相互關(guān)系，權(quán)利論)。”藉此行政法律關(guān)系論之體系構(gòu)造嘗試，本文移至平臺語境下展開討論。

　(一)行政法主體———平臺上利益的結(jié)構(gòu)與歸屬

　首先，主體資格。平臺上哪些是行政法秩序承認的主體?法與權(quán)利系一體兩面的概念，原則上不發(fā)生所謂如何自客觀法導出主觀權(quán)利問題，僅有如何判斷法之歸屬問題。當兩個以上法主體間各自行為(可能性)彼此形成一種互相指涉關(guān)系時，權(quán)利稱為“法之主觀屬性”。組織或個人要在行政法上被認定，則不能只觀察這個組織或個人的事實性，而是要先觀察其是否為一個法秩序所指向的法歸屬主體。誰能成為行政法律關(guān)系上之主體前提是要擁有法主體資格，即具備承擔義務(wù)或享有權(quán)利的能力。在平臺活動中，國家與人民之間的法律關(guān)系離傳統(tǒng)那種“高權(quán)與臣民”的描述已經(jīng)越來越遠了，人民選擇、合意的意思表示已經(jīng)不再是行政法律關(guān)系上的一個附屬配件而被忽略。平臺型政府法律關(guān)系要徹底拋開傳統(tǒng)以國家與社會作二元劃分、行政行為是公權(quán)力作用與私主體、政府是不能滲透的統(tǒng)一法人等陳舊觀點。除了作為平臺的政府因法規(guī)范的一般承認能成為法上主體之外，任何能夠以自己獨立名義在法律上獲得利

　益歸屬的自然人、法人或者其他組織都具備主體資格的可能性，都能在平臺上進行公共參與或受平臺活動所影響，從而構(gòu)成行政法律關(guān)系上關(guān)聯(lián)的一環(huán)。

　具體而言，平臺上的法主體應當具備“交往性資質(zhì)”。平臺交往活動是以促進交易為目的的活動。就平臺自身而言，要求其具備的“交往性資質(zhì)”包括:召集供給方參與平臺活動的能力;吸引消費方參與平臺活動的能力;撮合交易達成的能力。而對依托平臺活動的主體而言，要求其具備的“交往性資質(zhì)”包括:提供某種產(chǎn)品或服務(wù)的能力，對應的是提出某種需求的能力;自己的產(chǎn)品或服務(wù)能夠被交易，對應的是有條件消費某種產(chǎn)品或服務(wù);與他人達成交易共識及活動。具備上述“交往性資質(zhì)”，涉及平臺活動的自然人、法人或者其他組織始得具備平臺上法主體資格。

　其次，組織分類。如前文所述，除了平臺的提供方之外，平臺的參與方是雙向多維的，主體構(gòu)造目的在于拉近所發(fā)生的行政事實與行政法規(guī)范秩序間的距離。概括之后平臺上的法主體可以分為三類:平臺主體、供給主體和消費主體。三類主體必須同時存在才有可能形成平臺型政府法律關(guān)系。平臺主體是指政府作為居間方向需求互存的雙邊主體提供交易的機會或媒介服務(wù)。它通常向平臺雙邊提供實體或虛擬場所、交互規(guī)則、標準化、交易撮合、數(shù)據(jù)開放等服務(wù)及渠道，供平臺雙邊開展公共交易或活動。供給主體是公共產(chǎn)品或服務(wù)提供方法律地位的擬制化，消費主體是公共產(chǎn)品或服務(wù)消費方法律地位的擬制化。

　最后，利益結(jié)構(gòu)。各類法主體之間聯(lián)結(jié)著的是法律上對某項利益的分配關(guān)系，同時法規(guī)范對不同的平臺關(guān)系分配的差別化的法律效果�？梢詫⑵脚_型政府法律關(guān)系具體描述為以下種類:第一，平臺主體與供給、消費主體間的關(guān)系。平臺主體是平臺型政府法律關(guān)系的唯一聯(lián)結(jié)點，是能夠形成相應法規(guī)范的前提組件，其他主體不可能越過平臺主體而形成法律關(guān)系。平臺主體通過撮合供給、消費主體間交易或交互收獲公共利益。第二，供給主體與消費主體之間的關(guān)系。兩者都是平臺型政府行為所指涉的對象，由于雙邊平臺交叉網(wǎng)絡(luò)外部性的存在，兩者之間的關(guān)系具有利益依賴和需求互補的特征。它們之間是一種交叉網(wǎng)絡(luò)性的利益關(guān)系，即一邊供給主體的數(shù)量增加、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提升，會導致平臺消費主體數(shù)量的增加，最終使得其他供給主體獲得收益。而一邊消費主體數(shù)量的增加同樣會導致平臺供給主體數(shù)量的增加、公共產(chǎn)品或服務(wù)的提升，最終使得其他消費主體獲得收益。第三，不同供給主體之間、不同消費主體之間的關(guān)系。這些主體之間存在著多重關(guān)系，這里做一些列舉:不同供給主體之間可能存在合作協(xié)同的關(guān)系，不同消費主體之間可能存在著共同參與的關(guān)系。不同供給主體彼此之間、不同消費主體彼此之間可能存在一種“反對利害關(guān)系”或者“互換的利害關(guān)系”。例如，平臺進駐供給主體受審核限制，有意申請進駐的主體與業(yè)已進駐的主體之間的利益結(jié)構(gòu)，即構(gòu)成“反對沖突結(jié)構(gòu)”。而兩個有意申請進駐的主體之間，即構(gòu)成“互換沖突結(jié)構(gòu)”。

　(二)行政過程———平臺上利益的形成與消減

　“法律關(guān)系不是結(jié)果集中的，而是狀態(tài)取向的，其所關(guān)心的，不再只是行政決定程序的終點，而包括法律關(guān)系變動的過程本身。其不再局限于形成法律關(guān)系之形式要件，而亦重視法律關(guān)系所產(chǎn)生之實質(zhì)的權(quán)利義務(wù)的得喪變更。”平臺型法律關(guān)系類屬于繼續(xù)性法律關(guān)系，這里要分析的是哪些法主體法的意思表示、行為或者哪些事實可能會引起平臺型法律關(guān)系的變動。

　首先，召集行為。召集行為可以細分為吸引、選取、審核登記三個階段，吸引行為產(chǎn)生親近關(guān)系的法律效果，選取行為產(chǎn)生管理關(guān)系的法律效果，審核登記行為產(chǎn)生權(quán)利義務(wù)關(guān)系設(shè)立的法律效力。召集行為的發(fā)生，確立了供給主體和消費主體作為平臺內(nèi)主體的地位，也由此法主體得以獲得平臺類法規(guī)范上的法律主體地位。需要注意的是公共平臺與私營平臺的不同之處在于存在強制召集的情形，出于公共安全、公共利益或人身健康、生命財產(chǎn)等方面的考慮。這種強制召集代表了公權(quán)力的強力行使，其所形成的行政法律關(guān)系理應成為法規(guī)范關(guān)注調(diào)整的重點內(nèi)容。

　其次，撮合行為。撮合行為是指平臺主體為召集和推動自然人、法人或者其他組織以平臺行政的方式參與公共行政而作的平臺基礎(chǔ)性建設(shè)以及便利化服務(wù)，包括實體或虛擬場所的構(gòu)建、交互規(guī)則的制定、標準化服務(wù)、信息發(fā)布、合同管理、服務(wù)評價等行為。需要指明的是平臺主體的撮合行為既是一個先于平臺活動發(fā)生的先行行為，又是一個

　持續(xù)行為。先行的撮合行為并不直接與供給主體和消費主體發(fā)生關(guān)系，是純粹的內(nèi)部行為，平臺類法規(guī)范不對此行為進行調(diào)整。而當供給主體和消費主體參與到平臺活動中時，平臺主體的撮合行為產(chǎn)生不同法律效力，受法規(guī)范調(diào)整。

　再次，交互行為。交互行為多為關(guān)涉公共產(chǎn)品或服務(wù)領(lǐng)域內(nèi)的雙務(wù)合作或交易。假設(shè)拋開平臺，交互行為一部分可納為公法關(guān)系，一部分可納為私法關(guān)系，取決于交互雙方的主體身份性質(zhì)。但由于這些行為都發(fā)生在公共平臺之上，因此將其全部納入公法的調(diào)整范疇亦有一定道理。交互行為會對法律關(guān)系的變動產(chǎn)生影響，但并非所有的平臺型政府法律關(guān)系都因交互行為的結(jié)束而終止，原因是公共產(chǎn)品或服務(wù)使用關(guān)系的自然及法定消失并不能直接導致行政法律關(guān)系的消滅，只要參與主體的法主體地位仍舊存在，相應的平臺型政府法律關(guān)系就得以長期存續(xù)。

　最后，評價、投訴行為。區(qū)別于平臺自身為撮合交互而對供給方和消費方所進行的評價，平臺參與主體也會對公共產(chǎn)品或服務(wù)的提供者或內(nèi)容進行評估，發(fā)生評價行為甚至是投訴行為，以尋求平臺主體解決爭議。當平臺主體開始對評價、投訴進行處理時，公法上的關(guān)系又得以生成。如何確立調(diào)查方，評價刪除或不刪除，投訴受理或不受理，采取什么樣的糾紛解決措施，對責任方進行怎樣的懲戒處理等等，都是行政型法律關(guān)系外延所及的范圍。

　(三)權(quán)利義務(wù)關(guān)系———平臺上利益的規(guī)整與保護

　行政法學的重心在于對行政活動事實經(jīng)驗的規(guī)范，其中最主要的功能在于對超出行政法秩序框...

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