我國農(nóng)村土地改革幾個重點知識

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　我國農(nóng)村土地改革幾個重點知識

　一、深化農(nóng)村改革重點是“三塊地” 下個階段深化農(nóng)村改革要堅持處理好農(nóng)民和土地關(guān)系這條主線。從這方面來講，重點是“三塊地”：

　第一塊地，就是承包地。這方面的改革主要是實行“三權(quán)分置”和搞好 30 年的延包，落實集體所有權(quán)、穩(wěn)定農(nóng)戶承包權(quán)、放活土地經(jīng)營權(quán)。更好地激活土地權(quán)能，培育新型經(jīng)營主體，發(fā)展適度規(guī)模經(jīng)營。現(xiàn)在全國耕地有 5.4 億畝在各種主體間進行流轉(zhuǎn)，有 7200 萬戶的農(nóng)戶參與了流轉(zhuǎn)土地。有的是流轉(zhuǎn)出去，有的是流轉(zhuǎn)進來。土地承包到期之后再延長 30 年，這是黨的十九大給廣大農(nóng)民的一顆“定心丸”，也寫進了這次修訂的《土地管理法》。從第一輪土地承包算起，我國農(nóng)村土地承包關(guān)系將穩(wěn)定 75 年，讓各方面都有穩(wěn)定的預(yù)期。目前，我們已經(jīng)基本完成了農(nóng)村承包地的確權(quán)登記，這為下一步的 30 年延包打下了基礎(chǔ)。從明年開始，我們將選擇一部分縣市進行延包試點，總結(jié)經(jīng)驗，在試點基礎(chǔ)上形成全國的配套政策和延包的辦法，確保這項大政策能夠很好地銜接、平穩(wěn)地過渡。

　第二塊地，就是農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地。這次新修訂的《土地管理法》明確，農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地在符合規(guī)劃，并且經(jīng)過三分之二以上集體經(jīng)濟組織成員同意的情況下，可以直接入市，這是一個重大的改革創(chuàng)新。大家知道，過去農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地是不能直接入市的，需要經(jīng)過征地環(huán)節(jié)。據(jù)測算，全國

　 2 農(nóng)村集體經(jīng)營性建設(shè)用地有 4200 多萬畝，可以說這是一筆很大的財富，是農(nóng)民財產(chǎn)性收入的重要來源，也是集體經(jīng)濟的重要支柱，所以一定要管好用好。

　第三塊地，就是農(nóng)村宅基地。這是農(nóng)民的重要財產(chǎn)。這一輪機構(gòu)改革明確，農(nóng)業(yè)農(nóng)村部負責(zé)農(nóng)村宅基地改革工作。這方面，2015 年全國已經(jīng)有 33 個縣開展了改革試點。宅基地涉及到廣大農(nóng)民的切身利益，也涉及到農(nóng)村的穩(wěn)定。所以，下一步我們將按照穩(wěn)慎推進的原則，再選擇一批縣和市，深化改革試點。重點是以宅基地的“三權(quán)分置”為抓手，探索落實宅基地的集體所有權(quán)，保證宅基地農(nóng)戶的資格權(quán)，適度放活宅基地的使用權(quán)，既保障農(nóng)民權(quán)益，又為鄉(xiāng)村振興增添活力。

　這“三塊地”的改革將會為整個農(nóng)村改革和制度建設(shè)奠定更加鞏固和完善的基礎(chǔ)。

　二、農(nóng)村宅基地改革

　1、農(nóng)村宅基地改革的啟動與內(nèi)容 我國農(nóng)村宅基地改革從 2015 年開始啟動，已經(jīng)來到了第五個年頭。農(nóng)村宅基地，是農(nóng)村的農(nóng)戶或個人用作住宅基地而占有、利用本集體所有的土地。宅基地關(guān)乎千萬農(nóng)民，全國范圍內(nèi)的宅基地改革是涉及千萬人的大事，在推進是要萬分謹慎和小心。

　農(nóng)村宅基地改革就是在加強管理、保障農(nóng)民住房權(quán)益、讓農(nóng)民住有所居的基礎(chǔ)上，探索盤活閑置宅基地和農(nóng)房，增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入。2019 年這項改革主要結(jié)合發(fā)展鄉(xiāng)村旅游、下鄉(xiāng)返鄉(xiāng)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)等，探索盤活利用閑置宅基地和農(nóng)房、增加農(nóng)民財產(chǎn)性收入的辦法。開展閑置宅基地復(fù)墾試點工作，組織開展農(nóng)村宅基地

　 3 和農(nóng)房調(diào)查，摸清全國宅基地基本情況，力爭 2020 年基本完成房地一體宅基地使用權(quán)登記頒證工作。

　2、宅基地制度改革的主要目標(biāo) 一是讓農(nóng)民“ 居有其屋” ； 二是實現(xiàn)農(nóng)民的土地財產(chǎn)權(quán) ； 三是騰退多余宅基地。

　3、改革的主要內(nèi)容 一是 健全宅 基地權(quán)益保障方式 �？茖W(xué)確定“一戶一宅”的分配原則，改革農(nóng)民住宅用地取得方式，探索農(nóng)民住房保障在不同區(qū)域戶有所居的多種實現(xiàn)形式，健全農(nóng)民住房保障機制。試點實踐中，試點地區(qū)因地制宜探索戶有所居的多種實現(xiàn)形式：傳統(tǒng)農(nóng)區(qū)實行“一戶一宅”；在土地利用總體規(guī)劃確定的城鎮(zhèn)建設(shè)用地規(guī)模范圍內(nèi)，通過建設(shè)新型農(nóng)村社區(qū)、農(nóng)民公寓和新型住宅小區(qū)保障農(nóng)民“一戶一房”。因此，建議：對人均土地少、不能保障“一戶一宅”的地區(qū)，允許縣級人民政府在尊重農(nóng)村村民意愿的基礎(chǔ)上采取措施，保障其實現(xiàn)戶有所居的權(quán)利。

　二是 完善宅基地審批制度 。根據(jù)《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》（以下簡稱《意見》），改革宅基地審批制度，使用存量建設(shè)用地的，下放至鄉(xiāng)級政府審批；使用新增建設(shè)用地的，下放至縣級政府審批。試點實踐中，試點地區(qū)下放宅基地審批權(quán)限，并將相關(guān)環(huán)節(jié)全部納入便民服務(wù)體系。浙江義烏等地還結(jié)合“最多跑一次”改革，實現(xiàn)申請更便利，審批更智能。但考慮到農(nóng)民建住宅主要以盤活存量為主，且為確保耕地保護紅線和促進節(jié)約集約用地，對新增建設(shè)用地的農(nóng)轉(zhuǎn)用審批尚不具備下放條件。因此，建議：下放使

　 4 用存量宅基地審批權(quán)，明確農(nóng)村村民申請宅基地的，由鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）人民政府審核批準(zhǔn)，但涉及占用農(nóng)用地的，應(yīng)當(dāng)依法辦理農(nóng)轉(zhuǎn)用審批手續(xù)。

　三是 探索宅基地有償使用和自愿有償退出機制 。對因歷史原因形成超標(biāo)準(zhǔn)占用宅基地和一戶多宅的，以及非本集體經(jīng)濟組織成員通過繼承房屋等占有的宅基地，由農(nóng)村集體經(jīng)濟組織主導(dǎo)，探索有償使用。允許進城落戶農(nóng)民在本集體經(jīng)濟組織內(nèi)部自愿有償退出或轉(zhuǎn)讓宅基地。試點實踐中，試點地區(qū)對宅基地有償使用和自愿有償退出做了多種嘗試。如湖北宜城依據(jù)宅基地使用對象的身份及宅基地利用現(xiàn)狀，對超占部分按照時段、面積、區(qū)域等標(biāo)準(zhǔn)收取有償使用費；云南大理對利用宅基地上住房從事客棧餐飲等經(jīng)營活動的由集體按使用面積收取土地收益金；江西余江、安徽金寨對退出宅基地或放棄建房進城購房的農(nóng)戶實行購房補貼；寧夏平羅探索建立農(nóng)村老年人“以地養(yǎng)老”模式，允許農(nóng)村老人自愿將宅基地、房屋、承包經(jīng)營權(quán)退回集體，置換養(yǎng)老服務(wù)。因此，建議：原則規(guī)定鼓勵進城落戶的農(nóng)村村民依法自愿有償退出宅基地。

　此外，2018 年中央 1 號文件作出探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”的改革部署后，山東禹城、浙江義烏和德清、四川瀘縣等試點地區(qū)結(jié)合實際，探索了一些宅基地“三權(quán)分置”模式。但是，目前試點范圍比較窄，試點時間比較短，尚未形成可復(fù)制、可推廣的制度經(jīng)驗，且各有關(guān)方面對宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)的權(quán)利性質(zhì)和邊界認識還不一致，有待深入研究。因此，建議在實踐中進一步探索宅基地“三權(quán)分置”問題，待形成比

　 5 較成熟的制度經(jīng)驗后再進行立法規(guī)范。

　4、目前農(nóng)村宅基地試點地區(qū)：根據(jù)《國務(wù)院關(guān)于開展農(nóng)村承包土地的經(jīng)營權(quán)和農(nóng)民住房財產(chǎn)權(quán)抵押貸款試點的指導(dǎo)意見》《關(guān)于農(nóng)村土地征收、集體經(jīng)營性建設(shè)用地入市、宅基地制度改革試點工作的意見》，目前我國農(nóng)村宅基地試點地區(qū)集中在以下33 個縣市：華北地區(qū)， 北京市大興區(qū)、天津市薊縣、河北定州市、山 西澤州縣、內(nèi)蒙古和林格爾縣；華南地區(qū)， 河南長垣縣、湖北宜城市、湖南瀏陽市、廣西北流市、廣東佛山市南海區(qū)、海南文昌市；華東地區(qū)， 山東禹城市、上海市松江區(qū)、江蘇常州市武進區(qū)、浙江義烏市、浙江德清縣、安徽金寨縣、江西余江縣、福建晉江市；西南地區(qū)， 重慶市大足區(qū)、四川瀘縣、四川郫縣、貴州湄潭縣、云南大理市、西藏曲水縣；西北地區(qū)， 陜西西安市高陵區(qū)、甘肅隴西縣、青海湟源縣、寧夏平羅縣、新疆伊寧市；東北地區(qū)， 黑龍江安達市、吉林長春市九臺區(qū)、遼寧海城市。

　5、著重處理好的三個方面 一是保障宅基地回購資金�；鶎痈刹拷ㄗh，在土地管理法修改前，能否考慮結(jié)合農(nóng)村宅基地改革試點情況，選擇部分省、市試點修訂省級土地管理實施辦法等方式，將宅基地超標(biāo)部分有償使用納入宅基地管理范疇，同時明確宅基地有償使用內(nèi)容、收費標(biāo)準(zhǔn)、收益用途、約束機制，為全國性推開探索積累經(jīng)驗。另外，針對村集體回購資金的缺口，建議選擇部分地區(qū)，適度提高土地指標(biāo)收益，為村集體宅基地回購提供資金保障。

　二是擴大宅基地轉(zhuǎn)讓范圍。隨著城鎮(zhèn)化進程加快，很多農(nóng)村地區(qū)存在連片閑置宅基地的空心村現(xiàn)象，以及一戶多宅的情況，

　 6 須采取土地整治加強存量宅基地的再利用�；鶎痈刹拷ㄗh，應(yīng)逐漸允許將宅基地轉(zhuǎn)讓范圍擴大到鄉(xiāng)鎮(zhèn)、縣（區(qū)）內(nèi)符合宅基地申請條件的集體經(jīng)濟組織成員之間，允許宅基地上的房屋向本村集體以外居民出租。允許宅基地使用權(quán)轉(zhuǎn)讓、抵押、出租等是實現(xiàn)宅基地用益物權(quán)、增加農(nóng)民收入的有效途徑。具體來說，可適當(dāng)鼓勵進城居住的農(nóng)村村民依法、自愿有償退出宅基地。騰退的宅基地可以由本集體經(jīng)濟組織與宅基地使用權(quán)人協(xié)商回購，主要用于滿足本集體內(nèi)部的宅基地再分配或者根據(jù)國家有關(guān)規(guī)定整理利用。

　三是堅持審慎推進。宅基地改革不僅會對農(nóng)民帶來的財產(chǎn)性收益等好處，也暗藏社會風(fēng)險和金融風(fēng)險，當(dāng)前這項改革仍以試點、調(diào)研為主，在總結(jié)經(jīng)驗教訓(xùn)的基礎(chǔ)上謹慎推進。試點推開的同時，相關(guān)的法律、政策修改也在緊鑼密鼓調(diào)研中。根據(jù)今年的中央一號文件，我國將完善農(nóng)民閑置宅基地和閑置農(nóng)房政策，探索宅基地所有權(quán)、資格權(quán)、使用權(quán)“三權(quán)分置”，落實宅基地集體所有權(quán)，保障宅基地農(nóng)戶資格權(quán)和農(nóng)民房屋財產(chǎn)權(quán)，適度放活宅基地和農(nóng)民房屋使用權(quán)。

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