智慧政府功能定位及建設(shè)路徑探究

　當(dāng)前，我國社會(huì)經(jīng)濟(jì)形態(tài)與以往大不相同，各類矛盾性問題發(fā)生了巨大變化，傳統(tǒng)的社會(huì)治理方式與當(dāng)下經(jīng)濟(jì)社會(huì)現(xiàn)實(shí)情況已不相適應(yīng)。在新時(shí)期，科技支撐已是增強(qiáng)新時(shí)代社會(huì)治理執(zhí)行力的基礎(chǔ)性力量和重要抓手�；�于大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能等新技術(shù)的誕生和持續(xù)發(fā)展，技術(shù)驅(qū)動(dòng)的政府再造和社會(huì)治理創(chuàng)新成為新的發(fā)展趨勢(shì)，同時(shí)新的信息技術(shù)也為解決當(dāng)前政府治理所面臨的現(xiàn)實(shí)困境提供了的新途徑。創(chuàng)新社會(huì)治理方式，更加精準(zhǔn)、科學(xué)地履行政府職能，是智慧政府建設(shè)的目標(biāo)和方向。作為一種嶄新的行政形態(tài)，智慧政府具有明顯的理論先于實(shí)踐的特點(diǎn)，它的建設(shè)尚處于探索期，功能定位和改革途徑亟需作進(jìn)一步的探究。

　征 一、智慧政府的產(chǎn)生及其特征

　 新型信息技術(shù)已深入到現(xiàn)代社會(huì)的方方面面，深刻影響并改變了其運(yùn)行方式，政府是公共權(quán)力行為最為核心的主體，必須直面技術(shù)變革帶來的治理理念及方式的改革，政府應(yīng)依據(jù)現(xiàn)代社會(huì)的新形態(tài)，探索建立新的公共權(quán)力運(yùn)行模式。政府信息化建設(shè)所呈現(xiàn)出的移動(dòng)性、社會(huì)性、虛擬性、個(gè)性化等全新特征，是信息技術(shù)變革和電子政務(wù)創(chuàng)新的不斷交互、融合、發(fā)展的新階段，智慧政府概念正是在這一背景下誕生的。

　電子政務(wù)的應(yīng)用提升了政府的綜合管理技術(shù)和效率，強(qiáng)化了政府部門的整合能力。現(xiàn)實(shí)世界的政府機(jī)關(guān)可能是各個(gè)部門獨(dú)立存在、獨(dú)立運(yùn)行，但借助互聯(lián)網(wǎng)虛擬世界，可以構(gòu)建緊密聯(lián)系并形成整體的政府，通過信息技術(shù)達(dá)到跨部門協(xié)同配合，在網(wǎng)絡(luò)世界中形成一體化的"智慧政府"，創(chuàng)造可持續(xù)的公共價(jià)值。智慧政府不僅強(qiáng)調(diào)新興信息技術(shù)的應(yīng)用，也強(qiáng)調(diào)多方主體的協(xié)同、互利。相對(duì)于傳統(tǒng)政府概念，智慧政府在主體、職能和運(yùn)行層面存在明顯不同。

　 從主體的角度來看，智慧政府涵蓋政府、企業(yè)和社會(huì)公眾，他們既是智慧政府建設(shè)的參與者，也是智慧政府建設(shè)的服務(wù)對(duì)象。維護(hù)社會(huì)安全與穩(wěn)定、推動(dòng)政府各項(xiàng)事業(yè)發(fā)展的職責(zé)在政府，政府自身即是推進(jìn)智慧政府建設(shè)的重要主體。企業(yè)是社會(huì)發(fā)展的基礎(chǔ)動(dòng)力，是政府發(fā)揮經(jīng)濟(jì)功能的根基。企業(yè)為智慧政府建設(shè)提供必要的資金及科技支撐，政府也為企業(yè)發(fā)展提供更好的政策支持。另外，智慧政府建設(shè)的本心是服務(wù)于廣大人民，為社會(huì)公眾提供智能化的生產(chǎn)生活方式。

　 從職能的角度來看，政府的主要責(zé)任包括公共安全、財(cái)政管理、社會(huì)保障、醫(yī)療衛(wèi)生、教育科技、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、自然資源開發(fā)利用等。就智慧政府而言，它以面向社會(huì)公眾（或組織）服務(wù)為目的，通過各類智慧應(yīng)用系統(tǒng)進(jìn)行政府運(yùn)營、管理和服務(wù)，比如智慧化社會(huì)管理、智慧化公共安全、智慧化公共服務(wù)等，涵蓋政

　府核心任務(wù)，共同支撐政府更智慧地發(fā)揮其政治、經(jīng)濟(jì)和社會(huì)文化功能。

　 從運(yùn)行的角度而言，網(wǎng)絡(luò)技術(shù)尤其是大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新型技術(shù)的發(fā)展，為智慧政府的建設(shè)、運(yùn)行提供了重要的技術(shù)支撐。數(shù)據(jù)或信息流貫穿于整個(gè)智慧政府的業(yè)務(wù)過程，智慧政府相當(dāng)于一個(gè)統(tǒng)一協(xié)調(diào)的智能系統(tǒng)，接收信息、分析識(shí)別、傳輸信息、反饋信息，并與各主體交交互作協(xié)。依托于不同種類的通信方式，將分散在人員個(gè)體、組織部門及政府機(jī)關(guān)所占據(jù)的數(shù)據(jù)集中并建立聯(lián)系，突破信息壁壘、時(shí)空限制，達(dá)到信息的連通、整合。而且，在智慧政府的運(yùn)行中，應(yīng)用大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)手段，可以對(duì)特定事項(xiàng)進(jìn)行智能化分析，輔助政府決策及高效實(shí)施管理行為。

　 總之，智慧政府具有智能化、主動(dòng)性、實(shí)時(shí)性、集成性等特征。智慧政府的服務(wù)應(yīng)當(dāng)連通多個(gè)部門并實(shí)現(xiàn)部門整合，實(shí)現(xiàn)移動(dòng)電子政府，能夠在任何地點(diǎn)、時(shí)間為社會(huì)公眾提供便捷服務(wù)，實(shí)時(shí)回應(yīng)社會(huì)需求，并充分考慮弱勢(shì)群體的參與度及交流度，提供無障礙平等化的優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)。

　位 二、智慧政府的功能定位

　 智慧政府就是要實(shí)現(xiàn)政府社會(huì)管理等職能的自動(dòng)化、精細(xì)化、數(shù)字化、網(wǎng)絡(luò)化和智能化。從本質(zhì)上看，智慧政府是服務(wù)型政府

　的延伸，智慧政府的功能主要體現(xiàn)在智慧管理上，政府運(yùn)用信息技術(shù)實(shí)現(xiàn)扁平式、無中心式的治理結(jié)構(gòu)。

　定 （一）數(shù)字化的政策制定

　 制定政策是政府履行管理職責(zé)的基本行政行為。信息技術(shù)的高速發(fā)展使海量數(shù)據(jù)集聚，深刻改變了經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)治理以及人類生活模式。在大數(shù)據(jù)時(shí)代，數(shù)據(jù)這一核心要素直接決定了社會(huì)治理方式及調(diào)整的方向，尤其體現(xiàn)在政策的制定上，應(yīng)基于數(shù)據(jù)獲取準(zhǔn)確的信息和依據(jù)而制定更為科學(xué)有效的政策。政府的具體決策也應(yīng)依據(jù)可靠的數(shù)據(jù)分析提出，借助大數(shù)據(jù)收集民意、輿情等大量零散信息，進(jìn)行提煉分析，進(jìn)一步轉(zhuǎn)化為政策資源，推動(dòng)政府提供高水準(zhǔn)的公共產(chǎn)品和服務(wù)。

　 依據(jù)大數(shù)據(jù)制定政策，不但能夠明確記錄過去的情況，更能預(yù)測(cè)未來的發(fā)展變化趨勢(shì)。當(dāng)下我國正著手在宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控中運(yùn)用大數(shù)據(jù)技術(shù)，國務(wù)院及其部門充分挖掘大數(shù)據(jù)資源，以數(shù)據(jù)平臺(tái)為抓手大力推進(jìn)在線審批和監(jiān)管平臺(tái)建設(shè)，為宏觀調(diào)控提供服務(wù)。地方各級(jí)政府也基本建立了經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)平臺(tái)，以聯(lián)建共享為導(dǎo)向，著力打造數(shù)據(jù)獨(dú)特、分析深入、及時(shí)回應(yīng)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行監(jiān)測(cè)、預(yù)測(cè)機(jī)制，為宏觀決策提供了高精準(zhǔn)的數(shù)據(jù)信息�？傊�，智慧政府便于科學(xué)地制定政策，實(shí)時(shí)反映政策實(shí)施情況，并根據(jù)反饋，進(jìn)一步改進(jìn)和完善政策，加強(qiáng)公共政策實(shí)施的積極效果。

　務(wù) （二）智能化的監(jiān)管服務(wù)

　 管理和服務(wù)的質(zhì)量直接反映政府工作水平和能力。新技術(shù)的來臨改變了政府管理及服務(wù)模式，許多國家政府開始探索、建立與公民密切聯(lián)系、便于公民進(jìn)行辦理戶籍、社保等相關(guān)事務(wù)的新型政務(wù)模式。在我國，各地方已經(jīng)建立線上行政服務(wù)系統(tǒng)，相關(guān)服務(wù)型的事項(xiàng)基本實(shí)現(xiàn)了線上操作、辦理。隨著智能化應(yīng)用的普及，日�；顒�(dòng)及事務(wù)辦理都可以通過網(wǎng)絡(luò)快速完成。智慧政府的監(jiān)管服務(wù)也應(yīng)不斷地向更加便于公民、更加高效的線上智能化方向改進(jìn)。

　 在實(shí)現(xiàn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的總目標(biāo)下，首要的就是實(shí)現(xiàn)政府治理能力向現(xiàn)代化方向不斷完善。智慧政府可以使政府的具體權(quán)限及職能更加公開、明確，公民更加精確、清楚地知悉，便于其對(duì)政府行為進(jìn)行監(jiān)督和規(guī)范，減少權(quán)力尋租，有效防治腐敗。智慧政府著力實(shí)現(xiàn)"權(quán)在用、云在看"，確保政府權(quán)力監(jiān)督到位，履職到位，政府的權(quán)力清單和權(quán)力運(yùn)行都在網(wǎng)上留下痕跡。智慧政府將大數(shù)據(jù)技術(shù)與行政部門的辦公平臺(tái)連接，以統(tǒng)籌各個(gè)行政環(huán)節(jié)，形成技術(shù)保障型的權(quán)力監(jiān)督體系，改善權(quán)力的運(yùn)行模式，對(duì)權(quán)力進(jìn)行全程化監(jiān)督。

　理 （三）網(wǎng)絡(luò)化的協(xié)同治理

　社會(huì)協(xié)同治理是傳統(tǒng)社會(huì)管理方式的進(jìn)一步改善。智慧政府推動(dòng)了行政管理自治機(jī)制的形成，使行政命令成為被管理者的自主性選擇而不是被動(dòng)性的接受。智慧政府的管理者和被管理者的良性互動(dòng)關(guān)系，使得政府從發(fā)出"行政指令"的管理機(jī)構(gòu)，變?yōu)橐匀嗣駷橹行牡摹⒆鹬?quot;顧客"滿意度的"服務(wù)者"。

　 網(wǎng)絡(luò)化治理是與等級(jí)制和市場化相對(duì)的治理機(jī)制，在相同的制度體系下，政府、市場和市民社會(huì)的參與者為實(shí)現(xiàn)一定的公共價(jià)值而聯(lián)合行動(dòng)。智慧政府的建立促使協(xié)同治理新格局、治理結(jié)構(gòu)網(wǎng)絡(luò)化快速形成，比如武漢市運(yùn)用云計(jì)算、物聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)等技術(shù)，構(gòu)建統(tǒng)一的社會(huì)管理創(chuàng)新平臺(tái)，依托大數(shù)據(jù)的技術(shù)支撐，基于網(wǎng)格化管理理念，將各類資源納入全市的統(tǒng)一平臺(tái)，建立健全社會(huì)管理服務(wù)體系。

　務(wù) （四）精準(zhǔn)化的公共服務(wù)

　 智慧政府為人民日益增長的美好生活需要做出智能的精準(zhǔn)化響應(yīng)，基于智慧政府的智慧公共服務(wù)使得公共服務(wù)決策更科學(xué)、公共服務(wù)供給更精細(xì)、公共服務(wù)體系更科學(xué)、公共服務(wù)監(jiān)管更有效。

　 對(duì)政府公共服務(wù)而言，智慧政府基于大數(shù)據(jù)等智能化技術(shù)，可以通過對(duì)公民的行為數(shù)據(jù)進(jìn)行深入分析，使差異化、個(gè)性化的公共服務(wù)需求更容易被識(shí)別，提升政府公共服務(wù)供給的準(zhǔn)確性、

　有效性、實(shí)用性，政府的管理與社會(huì)主體的需求之間形成一種良性互動(dòng)的形態(tài)。智能化分析可以提前對(duì)社會(huì)公眾的現(xiàn)實(shí)需求作出預(yù)先研判及實(shí)時(shí)反饋，使政府作為管理者、服務(wù)者對(duì)信息的把控更加及時(shí)、精準(zhǔn)。

　向 三、智慧政府建設(shè)的路徑和方向

　 作為一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)工程，智慧政府建設(shè)和發(fā)展是一個(gè)漸進(jìn)過程，創(chuàng)新政府管理體制機(jī)制、加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)、促進(jìn)信息集成共享、推動(dòng)民眾廣泛參與是智慧政府建設(shè)的關(guān)鍵。

　制 （一）創(chuàng)新政府管理體制機(jī)制

　 當(dāng)前，我國的政府管理體制主要屬于"條、塊"結(jié)構(gòu)。這類體制易導(dǎo)致中央和地方的政策不能很好銜接、不同政府機(jī)構(gòu)之間職責(zé)不明晰，行政管理難以統(tǒng)一協(xié)調(diào)。智慧政府建設(shè)必須著眼于整體，要統(tǒng)籌規(guī)劃、統(tǒng)一管理，要求各個(gè)專業(yè)部門和系統(tǒng)之間的密切配合。推進(jìn)智慧政府建設(shè)，首先需要強(qiáng)有力的組織保障，必須堅(jiān)持統(tǒng)一性、一致性，形成職責(zé)明晰、分工明確的體制機(jī)制，強(qiáng)調(diào)政策制定、行政管理等工作的智慧化，實(shí)現(xiàn)多部門整合、對(duì)接、協(xié)同、互動(dòng)，為智慧政府建設(shè)營造良好的制度環(huán)境。

　 作為行政管理體制改革的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，"大部制"正在科學(xué)規(guī)劃、周密設(shè)計(jì)、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)、穩(wěn)步推行。結(jié)合智慧政府建設(shè)，應(yīng)建立跨部門協(xié)作的科學(xué)化工作機(jī)制，形成"虛擬大部制"的形態(tài)，進(jìn)而全

　方位促進(jìn)行政管理體制改革。在中央層面，各部委之間應(yīng)建立暢通的信息交流、事務(wù)協(xié)作的機(jī)制；在地方層面，加強(qiáng)不同地域間的信息共享、密切聯(lián)系、工作協(xié)調(diào)。

　設(shè) （二）加強(qiáng)數(shù)據(jù)平臺(tái)建設(shè)

　 大數(shù)據(jù)技術(shù)是智慧政府建設(shè)的技術(shù)前提和根本保障，也是我國達(dá)到現(xiàn)代化社會(huì)治理目標(biāo)的基礎(chǔ)支撐。信息技術(shù)的迅猛發(fā)展，引導(dǎo)全社會(huì)步入了大數(shù)據(jù)時(shí)代，生產(chǎn)方式、生活方式、社會(huì)組織方式以及政府治理模式都進(jìn)行了深刻變革，同時(shí)也引起了社會(huì)治理理念和思維的根本性轉(zhuǎn)變。大數(shù)據(jù)技術(shù)在提升執(zhí)行力、制約權(quán)力、決策科學(xué)化、管理精準(zhǔn)化、公共服務(wù)多樣化、治理模式多元化等方面都具有極其關(guān)鍵的作用。因此，智慧政府建設(shè)的核心基礎(chǔ)在于數(shù)據(jù)平臺(tái)。

　 首先，應(yīng)建立健全大數(shù)據(jù)安全體系，對(duì)潛在安全風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行有效防控，保障大數(shù)據(jù)體系的平穩(wěn)發(fā)展。在智慧政府建設(shè)過程中，數(shù)據(jù)管理方式具有網(wǎng)絡(luò)廣泛覆蓋、技術(shù)深度互聯(lián)、功能受眾多元等特征，數(shù)據(jù)的來源及系統(tǒng)的形式已不是傳統(tǒng)的以機(jī)構(gòu)為主體的相對(duì)獨(dú)立的形態(tài)，而是突破數(shù)據(jù)信息壁壘的一個(gè)互聯(lián)開放的整體，同時(shí)信息或數(shù)據(jù)所存在的安全隱患的來源、類型等方面都與以往不盡相同。目前我國核心信息技術(shù)實(shí)力不足，信息化建設(shè)中核心技術(shù)、產(chǎn)品和服務(wù)對(duì)外依賴度比較高，風(fēng)險(xiǎn)隱患集聚。同時(shí)，政府信息管理法規(guī)有待完善，不能很好保障智慧政府運(yùn)行中的數(shù)據(jù)

　或信息切實(shí)安全，尤其在個(gè)人信息和隱私保護(hù)方面的法律法規(guī)還很不健全，無處不在的智慧網(wǎng)絡(luò)使個(gè)人信息和隱私容易受到威脅，信息安全保障體系沒能跟進(jìn)物聯(lián)網(wǎng)、互聯(lián)網(wǎng)、云計(jì)算、數(shù)據(jù)處理的發(fā)展速度，網(wǎng)絡(luò)安全面臨著嚴(yán)峻的挑戰(zhàn)。

　 其次，政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用是大數(shù)據(jù)發(fā)展的關(guān)鍵點(diǎn)，要從頂層設(shè)計(jì)出發(fā)，改革創(chuàng)新體制和機(jī)制，做好大數(shù)據(jù)規(guī)劃、總體設(shè)計(jì)，推進(jìn)政務(wù)大數(shù)據(jù)應(yīng)用，在宏觀經(jīng)濟(jì)分析、大數(shù)據(jù)征信、安全生產(chǎn)、質(zhì)量監(jiān)管、熱點(diǎn)數(shù)據(jù)分析、城市管理、交通運(yùn)輸、民生保障等重點(diǎn)領(lǐng)域建立一系列的數(shù)據(jù)分析和應(yīng)用模版，借助數(shù)據(jù)管理研究，查詢數(shù)據(jù)資源，明確可開放的數(shù)據(jù)種類和數(shù)量，以及重要數(shù)據(jù)開放標(biāo)準(zhǔn)等。另外，應(yīng)發(fā)揮大數(shù)據(jù)在經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)上的功能，加強(qiáng)數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展力度，引導(dǎo)和培育物聯(lián)網(wǎng)產(chǎn)業(yè)，優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，加速大數(shù)據(jù)的產(chǎn)業(yè)規(guī)�；�以及尖端技術(shù)創(chuàng)新化。與此同時(shí)，為了實(shí)現(xiàn)大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)帶動(dòng)相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展和新舊動(dòng)能轉(zhuǎn)換的目標(biāo)，要以股權(quán)、投資、基金、眾籌等融資方式，引進(jìn)大量資金助推大數(shù)據(jù)產(chǎn)業(yè)建設(shè)，加大支持技術(shù)攻關(guān)、產(chǎn)品研制、產(chǎn)業(yè)鏈打造、推廣和應(yīng)用等。

　享 （三）促進(jìn)信息集成與共享

　 智慧政府是在新型科學(xué)技術(shù)的基礎(chǔ)上建立起來的，基于信息公開、共享與連接來實(shí)現(xiàn)各個(gè)機(jī)構(gòu)及部門的統(tǒng)一協(xié)作，并形成更為科學(xué)的行政決策及相關(guān)政策。然而，在過去相當(dāng)長的一段時(shí)期，

　我國各級(jí)政府部門的信息化建設(shè)均以自身職能進(jìn)行數(shù)據(jù)收集、應(yīng)用，數(shù)據(jù)各主體間的流通共享較弱，甚至相互間沒有聯(lián)系，各自孤立，形成信息壁壘，對(duì)行政管理及公共服務(wù)造成阻礙，群眾"辦事"困難，無法實(shí)現(xiàn)"最多跑一趟"的高效辦理程序，解決問題的根本是打通各部門的信息渠道，實(shí)現(xiàn)共享互通。近年來，黨中央國務(wù)院先后出臺(tái)多項(xiàng)措施，還專門成立了促進(jìn)數(shù)據(jù)大發(fā)展部級(jí)聯(lián)席會(huì)議，推動(dòng)信息共享工作。為充分發(fā)揮數(shù)據(jù)信息資源的現(xiàn)實(shí)價(jià)值，應(yīng)加快建立各個(gè)獨(dú)立組織機(jī)構(gòu)的信息集成、共享平臺(tái)，加緊完善政府信息公開規(guī)定，促進(jìn)各組織機(jī)構(gòu)的信息準(zhǔn)確、公開，實(shí)現(xiàn)部門之間統(tǒng)一的信息整合、集成、共享，推動(dòng)政府管理的公正和透明。

　與 （四）促進(jìn)民眾廣泛參與

　 智慧政府不再是唯一的決策主體，而是"元治理"的主體，企業(yè)、社會(huì)組織、公民參與其中，形成參與式管理的新格局。目前部分地方依然存在政府網(wǎng)站對(duì)外交流渠道分散，限制了政府與市民之間訴求與回應(yīng)，公民參與社會(huì)治理無法落實(shí)到實(shí)處。時(shí)下，互聯(lián)網(wǎng)已成為新時(shí)期民意的最大載體，公民參與公共管理、社會(huì)治理愈發(fā)便捷也更為重要，通過網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)匯聚民意民智，尊重人民意志，回應(yīng)人民關(guān)切。智慧政府建設(shè)是一項(xiàng)長期的社會(huì)發(fā)展工程，不但要有技術(shù)、資金等基礎(chǔ)保障，更要有政府與社會(huì)主體強(qiáng)化合作交流，合力建設(shè)智慧政府。建設(shè)智慧政府，首先要真正樹

　立以人民為中心的發(fā)展理念，要讓人民通過技術(shù)的應(yīng)用，更好地參與到智慧政府的建設(shè)和運(yùn)行之中，提升民眾廣泛參與的主動(dòng)性和積極，同時(shí)民眾的參與程度也直接反映了智慧政府建設(shè)的現(xiàn)實(shí)成效。為凝聚社會(huì)各方力量共同建成優(yōu)質(zhì)的智慧政府，智慧政府的建設(shè)路徑必須以人民大眾的利益為根本，強(qiáng)化信息公開、打通信息渠道、完善監(jiān)督機(jī)制。

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