擴大人民民主，優(yōu)化人大代表結構

　擴大人民民主，優(yōu)化人大代表結構

　論文導讀：通過對上述資料的分析，我們可以看出，選舉法第五次修改前，我國人大代表選舉制度在代表結構上主要存在兩方面的問題：第一，城鄉(xiāng)代表比例差距較大，農村每一代表所代表的人口數(shù)遠遠高于城市每一代表所代表的人口數(shù)。全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁指出：“值得重視的是，近幾屆全國人大代表構成中，工人和農民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農民代表人數(shù)偏少。人大代表結構優(yōu)化不但要解決城鄉(xiāng)代表比例差異的問題，還需要解決官員代表多，基層代表，尤其是工人和農民代表少的問題。關鍵詞：相同比例，代表結構，農民代表，官員代表

　一、引子 在十七大報告中，胡錦濤提到“保障人大代表依法行使職權，密切人大代表同人民的聯(lián)系，建議逐步實行城鄉(xiāng)按相同人口比例選舉人大代表”。這一建議提出以后，社會各界反響強烈，一些專家學者建議修改我國現(xiàn)行的《選舉法》，以擴大人民民主，更好的保障人民尤其是占我國人口大多數(shù)的農民的權益。

　根據(jù) 2010 年 3 月 14 日第十一屆全國人民代表大會第三次會議《關于修改〈中華人民共和國全國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定》，我國的選舉法進行了第五次修正。修改后的選舉法規(guī)定“地方各級人民代表大會代表名額，由本級人民代表大會常務委員會或者本級選舉委員會根據(jù)本行政區(qū)域所轄的下一級各行政區(qū)域或者各選區(qū)的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，

　以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配”， “全國人民代表大會代表名額，由全國人民代表大會常務委員會根據(jù)各省、自治區(qū)、直轄市的人口數(shù)，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則，以及保證各地區(qū)、各民族、各方面都有適當數(shù)量代表的要求進行分配”，“ 全國人民代表大會和地方各級人民代表大會的代表應當具有廣泛的代表性，應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表”。

　《憲法》明確規(guī)定，“一切權力屬于人民，人民行使國家權力的機關是全國人民代表大會和地方各級人民代表大會。”而作為國家權力機關的人大是一個代議機構，其主要運作是通過人大代表來實現(xiàn)的。因此，人大代表的結構和組成是否科學、是否能夠準確地代表社會各階層的利益，直接影響到人大制度職能的發(fā)揮。實現(xiàn)城鄉(xiāng)同比例選舉人大代表，增加適當數(shù)量的基層代表，目的是保障每一位具有選舉權和被選舉權的公民都能享有和實現(xiàn)憲法和法律賦予的平等權利。論文參考。它符合憲法規(guī)定的公民在法律面前一律平等的原則，有利于保障包括農民在內的廣大群眾切實能依法行使選舉權、知情權、參與權、監(jiān)督權等民主權利，并將為“新農村”的建設提供政治保障、立法保障和權利保障。

　二、我國人大代表選舉制度的演變及現(xiàn)狀 新中國成立后，我國在人大代表選舉中一直實行的是按比例原則配置選舉權制度。

　1953 年 2 月 11 日，我國第一部選舉法在中央人民政府委員會第二十

　二次會議上獲得通過。這一法律明確規(guī)定，城鄉(xiāng)人大代表可以代表不同的選民人數(shù)。在選舉全國人大代表時，農村每一代表所代表的人口數(shù)是城市每一代表所代表的人口數(shù)的八倍，也就是說，農村每一選民的實際選舉權是城市每一選民的八分之一。

　1979 年 7 月 1 日，我國第二部選舉法即現(xiàn)行選舉法，由五屆全國人大第二次會議通過。有關人大代表選舉中城鄉(xiāng)不同比例的規(guī)定，在這一法律中沒有變化。

　1995 年 2 月 28 日，我國第三次修改了現(xiàn)行選舉法。這次修改，將原來全國和省、自治區(qū)這兩級人大代表中農村與城市每一代表所代表的人口數(shù)的比例，從原來的八比一、五比一，統(tǒng)一改為四比一。論文參考。

　2010 年 3 月 14 日，我國第五次修改了選舉法。修改后的選舉法規(guī)定了對全國人民代表大會代表和地方各級人民代表大會代表的選舉，按照每一代表所代表的城鄉(xiāng)人口數(shù)相同的原則進行，并且特別強調了人大代表的廣泛性，增加了應當有適當數(shù)量的基層代表，特別是工人、農民和知識分子代表的規(guī)定。

　三、我國人大代表選舉制度在代表結構方面存在的問題及成因 通過對上述資料的分析，我們可以看出，選舉法第五次修改前，我國人大代表選舉制度在代表結構上主要存在兩方面的問題：第一，城鄉(xiāng)代表比例差距較大，農村每一代表所代表的人口數(shù)遠遠高于城市每一代表所代表的人口數(shù)；第二，在人大代表的廣泛性上還存在問題，目前比較突出的是領導干部和基層群眾的比例差距較大。

　我國之所以在城鄉(xiāng)代表的選舉上做出不同規(guī)定，主要是因為我國人口構成的工農比例相差非常懸殊，如果按照統(tǒng)一標準分配代表名額，農民代表所占的比例就會大大超過工人代表的比例。只有規(guī)定城市和鄉(xiāng)村代表分別代表不同的人口比例，才能保證工人階級在各級人大代表中占相對多數(shù)。正如鄧小平同志在 1953 年關于選舉法草案的說明中指出的，“這些在選舉上不同比例的規(guī)定，就某種方面來說，是不完全平等的，但是只有這樣規(guī)定，才能真實地反映我國的現(xiàn)實生活，才能使全國各民族各階層在各級人民代表大會中有與其地位相當?shù)拇��?rdquo;，“隨著我國政治、經(jīng)濟、文化的發(fā)展，我們將來也一定要采用……更為完備的選舉制度”，“過渡到更為平等和完全平等的選舉”。[1] 人大代表選舉制度在代表結構上另外一個值得我們關注的問題是領導干部比例偏高，而基層群眾，尤其是農民和工人的比例偏低。全國人大常委會副委員長兼秘書長盛華仁指出：“值得重視的是，近幾屆全國人大代表構成中，工人和農民代表比例呈下降趨勢，尤其是一線的工人、農民代表人數(shù)偏少。”據(jù)統(tǒng)計，目前領導干部占人大代表的比例已經(jīng)達到了 50%以上。以深圳市福田區(qū)為例，該區(qū)四屆人大共有代表 174 名，其中區(qū)委、區(qū)政府和“兩院”領導及區(qū)人大常委會組成人員 28 人，占 16%；其他國家機關領導人和工作人員 45 人，占 28.5%；企業(yè)高層管理人員包括董事長、總經(jīng)理 56 人，占 32.1%；各級各類領導干部代表占 70%左右。[2]究其原因，普遍認為有兩點：第一，領導干部的整體素質較高、占位高，考慮問題比較全面；第二，我們在工作觀念上還存在問題，將被選舉為人大代表只視為一種榮譽，卻忽

　視了作為一名人大代表的職責，即為人民服務，為人民排憂解難。

　四、優(yōu)化我國人大代表結構的必要性 “選舉的平等性，包含兩層含義”，全國人大法律委員會委員張春生解釋道，“一是投票權相等，一人一票；二是每一票的價值相等，一票一值。”受到政治、文化等各方面因素的影響，我國人大代表的選舉在過去只實現(xiàn)了部分平等，還存在城鄉(xiāng)代表的比例差別，但是，隨著社會的不斷進步，人民民主意識不斷增強，實現(xiàn)“一票一值”不但是必要的也是可行的。

　從理論上講，只有農村與城市每一代表所代表的人口數(shù)相同，才能稱之為選舉權的完全平等。隨著形勢的發(fā)展，特別是改革開放近三十年來，我國各方面的情況都發(fā)生了較大的變化。這種變化表現(xiàn)為，在廣大現(xiàn)代農民中不乏各類優(yōu)秀人才，他們深入了解農村的情況，能代表普通農民的意愿，并以此為基點來考慮國家的前途和自身的發(fā)展。因此，擴大農民代表所占的代表比例，實現(xiàn)選舉權的完全平等，有助于進一步提高人民代表大會在我國現(xiàn)實生活中的地位和作用。從農村城鎮(zhèn)化的進程看，如今的城鄉(xiāng)人口比例也發(fā)生了根本性變化。有數(shù)字為證：我國居住在城市和農村的居民人數(shù)比例已經(jīng)由 1953 年的 13：87，1979 年的 18：82，1995 年的 30：70，發(fā)展到 2009 年的 46.6：54，4。從 1995 年至今，我國城鄉(xiāng)居民人數(shù)比例平均每年長消一個百分點以上。按目前的城市化和工業(yè)化發(fā)展勢頭，到 2015 年我國的城鄉(xiāng)居民人口構成比例會達到甚至超過 50：50，而到 2020 年，將很可能會有高達 60%左右的人居住在城市里。[3]從農村社會階層構成看。農村

　近三十年改革開放的結果之一，就是使農村的社會階層構成發(fā)生了新的變化，出現(xiàn)了民營科技企業(yè)的創(chuàng)業(yè)人員和技術人員、受聘于外貿企業(yè)的管理技術人員、個體戶、私營業(yè)主、中介組織的從業(yè)人員、自由職業(yè)人員農民工等社會階層。單憑農村戶口來確認農民身份，并將他們簡單地排除在工人階級、知識分子行列之外，有失公允。

　人大代表結構優(yōu)化不但要解決城鄉(xiāng)代表比例差異的問題，還需要解決官員代表多，基層代表，尤其是工人和農民代表少的問題。

　官員雖然見多識廣，作為人大代表具有諸多優(yōu)勢，但也存在一定的弊端。首先，官員代表過多，阻礙了基層利益的表達。官員占的比例、數(shù)額太多，來自基層的代表肯定就會很少。作為官員，他們處于社會管理者的地位，相對被管理者的公眾來說有其特殊利益，在涉及許多公共事務時，他們的意見不能完全代表公眾甚至與公眾站在對立面。論文參考。基層代表身處官員扎堆的人大代表圈子中，又豈敢斗膽建言？又怎能如實反映社情民意呢？因此，官員代表不但無法成為真正的公眾利益代表，而且其所占比例過多還有可能影響基層利益的表達。其次，官員代表過多將在一定程度上影響人大所具有的立法、監(jiān)督職能。人大是代議機關，如果官員代表過多，不利于旨在制約“一府兩院”權力的相關決議案的通過，不利于通過立法、監(jiān)督等手段對“一府兩院”形成必要的制約。官員既作“運動員”，又作“裁判員”，就會出現(xiàn)自己監(jiān)督自己的尷尬情況，很難公正履行代表職責。再次，代表結構失衡影響了代表群體作用的發(fā)揮。官員代表日常工作繁忙，很難在閉會期間開展調研活動，也就不能全面、真實地了解情況，履行人大代

　表職責的質量就會大打折扣。

　我們應該承認，農民和工人的綜合素質相對較低，其中還包含一些文盲和半文盲。但我們不能以此來否定基層群體中也具有素質優(yōu)良的人存在，并以此認為假使從他們中選出代表，其履職就難以開展。事實上，隨著我國普法工作的深入，農民和工人的民主、法治意識不斷增強，他們逐漸意識到行使權利的重要性。而且，新型農民和工人，尤其是 70、80 后，他們的文化程度已經(jīng)大幅度提高，其中的很大一部分也已具備了參政議政的條件。

　由此可見，修改后的選舉法對代表結構的優(yōu)化，可以更加全面、客觀地反映我國社會結構的現(xiàn)狀，從而更大程度地體現(xiàn)人大制定法律和決策的公平公正；也使基層群眾的民意訴求得到更加直接、有效的表達，從而切實維護其合法權益。當然，要實現(xiàn)真正的民主，我們還有很多工作要做。例如，選舉法修改后，農民代表在數(shù)量和比例上都將會增加，但是，這并不意味著農民話語權的直接增加。農民代表囿于多方面的因素，如經(jīng)濟實力和自身素質等，其話語權還比較弱。如何讓農民代表真正發(fā)揮作用，增加農民代表的話語權將是我們進一步努力的方向。

　[1] 轉引自顧昂然 1994 年 12 月 21 日在第八屆全國人民代表大會常務委員會第十一次會議上《關于修改〈中華人民共和國人民代表大會和地方各級人民代表大會選舉法〉的決定和修改〈中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法〉的決定（草案）的說明》。

　[2] 楊云彪，從議案建議透視人大代表的結構比例，人大研究 2006年第 11 期。

　[3] 陳麗平，專家：修改選舉法打破城鄉(xiāng)選舉權不平等現(xiàn)狀，news.QQ.com。

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