對科級公務(wù)員晉升機制研究

　對科級公務(wù)員晉升機制的研究

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　 摘 要：一直以來，如何提高政府的行政效率和服務(wù)能力是我國公務(wù)員隊伍建設(shè)工作中的重要問題。職務(wù)晉升作為一種有效的組織激勵手段，是解決這個問題的關(guān)鍵。近年來，雖然國家為提高職務(wù)晉升的激勵效用出臺了一系列的政策和法規(guī)，在一定程度上完善了我國的公務(wù)員晉升機制，但仍然存在較多亟待解決的問題。而科級公務(wù)員這一群體由于數(shù)量龐大、結(jié)構(gòu)多元、情況多變等復(fù)雜因素，其職務(wù)晉升問題在整個公務(wù)員隊伍中就顯得尤為突出，尤其是缺乏系統(tǒng)的理論研究�？茖W(xué)合理的職務(wù)晉升制度是提高公務(wù)員工作積極性和工作效率的制度保障，而理論研究是建立制度保障的基礎(chǔ)。以廣州市海珠區(qū)公務(wù)員晉升機制為例，從晉升選拔工作中出現(xiàn)的主要問題及其原因兩方面進行分析，并針對如何完善科級公務(wù)員晉升機制提出有效建議。

　關(guān)鍵詞：晉升機制;科級公務(wù)員;海珠區(qū)

　中圖分類號：D630

　文獻標志碼：A

　文章編號：1673-291X（2019）25-0126-04

　一、選題背景及意義

　（一）選題背景

　國家公務(wù)員晉升制度是包括各種規(guī)范、標準、條件、方法和程序等因素的總和，是整個公務(wù)員管理制度中必不可少的內(nèi)容。根據(jù)長期的實踐驗證，在吸取傳統(tǒng)官吏任用制度的先進經(jīng)驗并結(jié)合現(xiàn)代西方文官制度的基礎(chǔ)上，目前發(fā)展起來的公務(wù)員管理制度已經(jīng)能夠較大程度地適合我國實際情況，符合中國特色。具體表現(xiàn)為：首先，建立了公務(wù)員職位分類，初步明確了與之相對應(yīng)的等級條件;其次，在晉升體制中引入了“功績制”，制定了科學(xué)考核評議原則;最后，將平等晉升作為每一名公務(wù)員擁有的權(quán)利，制定了民主、公正的選人用人制度。但是，目前的公務(wù)員晉升機制（尤其是針對科級公務(wù)員的晉升機制）中仍然存在著抑制公務(wù)員工作積極性和主動性的不足，其中比較突出的問題有：一是晉升決議的民主化程度不足;二是職務(wù)晉升方式過于單一;三是職務(wù)晉升機制運營不暢;四是針對職務(wù)晉升工作的監(jiān)督不到位;五是其他如“天花板”“論資排輩”“隱性臺階”等在科級公務(wù)員晉升過程中存在的普遍性問題。

�。ǘ�）選題意義

　本文以 2006 年 1 月 1 日起實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》為法律依據(jù)，通過對廣州市海珠區(qū)科級公務(wù)員職務(wù)晉升機制在實際運行中存在的各類問題及其原因進行研究分析，并從合理性和實用性兩方面出發(fā)，為建立一個更為完善的科級公務(wù)員職務(wù)晉升制度提供了一些可供借鑒的建議。建立更加公平、科學(xué)、規(guī)范、合理的科級公務(wù)員

　晉升機制，使整個公務(wù)員組織中的人力資源能夠得到合理配置，將有效發(fā)揮職務(wù)晉升對于公務(wù)員的激勵作用，不僅有助于提高科級公務(wù)員的工作積極性和工作效率，也有利于從整體上推動我國公務(wù)員的制度改革，使其更加滿足新時代的新需要。

　二、相關(guān)概念界定

�。ㄒ唬┕珓�(wù)員的相關(guān)概念界定

　1.公務(wù)員的定義。我國公務(wù)員是從機關(guān)干部演變而來的，1993 年8 月 14 日國務(wù)院頒布的《國家公務(wù)員暫行條例》明確稱為“國家公務(wù)員”，該條例對公務(wù)員范圍的規(guī)定僅限于國家行政機關(guān)的工作人員。2006 年 1 月 1 日起正式實施的《中華人民共和國公務(wù)員法》規(guī)定，只要滿足“依法履行公職、納入國家行政編制、由國家財政負擔工資福利”這三項條件的工作人員均為公務(wù)員，在法律層面明確了我國公務(wù)員范圍。

　2.公務(wù)員的職務(wù)與級別。根據(jù)我國《公務(wù)員法》的明確規(guī)定：“公務(wù)員職務(wù)分為領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)。”其中，領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)序列共有 10個層次，分別為國家級正職、國家級副職、省部級正職、鄉(xiāng)科級副職;非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層次在廳局級以下設(shè)置有 8 個層次，分別為巡視員、副巡視員、調(diào)研員、副調(diào)研員、主任科員、副主任科員、科員、辦事員。公務(wù)員的級別與其職務(wù)相對應(yīng)，由低至高依次為 27 級至 1 級。

　（二）公務(wù)員職務(wù)晉升的相關(guān)概念

　1.公務(wù)員晉升機制的含義。公務(wù)員職位管理分為兩類：升職和降職。升職是指提高公務(wù)員原有的職務(wù)，即晉升。而晉升又可分為兩類：

　一是級別晉升，由公務(wù)員的資歷和工作年齡來決定;二是職務(wù)晉升，公務(wù)員的職權(quán)和行政責任也會相應(yīng)的增加。

　2.公務(wù)員職務(wù)晉升的資格條件。根據(jù)我國逐漸完善的公務(wù)員管理制度，在滿足相關(guān)法律法規(guī)要求的同時，科級公務(wù)員的晉升資格需從年度考核、任職年限、受教育水平、履職經(jīng)歷、學(xué)習培訓(xùn)、身體狀況等六個方面進行評定。具體晉升資格條件為：一是年度考核結(jié)果連續(xù)三年達到稱職以上，二是大學(xué)�？埔陨系膶W(xué)歷，三是在當前層級的任職時間超過一年以上，四是履職經(jīng)歷及連續(xù)工齡要達到相應(yīng)要求，五是接受學(xué)習教育培訓(xùn)時間要達到相應(yīng)要求，六是身體健康狀況能夠滿足相應(yīng)工作的要求。

　3.公務(wù)員職務(wù)晉升的程序。我國最主要的公務(wù)員職務(wù)晉升方式為委任制，在該制度下的職務(wù)晉升需要四個程序：首先，動議準備階段，由組織單位根據(jù)實際情況對需要提升的職位、任職資格、晉升程序進行討論分析，再制定出開展相應(yīng)職位晉升工作的具體實施方式。其次，民主推薦階段，對本單位內(nèi)部符合晉升資格的公務(wù)員采用投票和談話的方式推薦候任人選。再次，組織考察階段，一方面由單位領(lǐng)導(dǎo)在領(lǐng)導(dǎo)會議上通過集體討論研究的方式確定考察人選，另一方面由考察工作組采取談話、查檔、訪問等方式對考察對象進行全面考察。最后，研究任職階段，單位領(lǐng)導(dǎo)根據(jù)上一階段的考察結(jié)果再次集中分析研究以確定最終的晉升人選，并進行為期五日的公示。

　三、案例分析——廣州市海珠區(qū)科級公務(wù)員職務(wù)晉升工作現(xiàn)狀

�。ㄒ唬┖Ｖ閰^(qū)公務(wù)員隊伍基本概況

　位于廣州市南部區(qū)域的海珠區(qū)共有公務(wù)員、參公人員編制共 4 857 名，其中行政編制 1 774 名、行政執(zhí)法編制 534 名、政法專項編制 2 282 名、參公事業(yè)編制 267 名。全區(qū)處級公務(wù)員職數(shù) 650 名，占總編制數(shù)的 13.4%，科級公務(wù)員職數(shù) 2 193 名，占總編制數(shù)的 45.2%。海珠區(qū)近年來的公務(wù)員隊伍發(fā)展情況呈現(xiàn)出以下特點：一是科級公務(wù)員比重較大。科級公務(wù)員的數(shù)量占全區(qū)公務(wù)員的六成以上，組成了領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)層絕大部分。二是青年公務(wù)員比重較大。近四成科級公務(wù)員年齡均在 40 歲以下，全區(qū)公務(wù)員隊伍呈現(xiàn)出一種較為合理的年輕狀態(tài)。三是具備較高專業(yè)素質(zhì)和工作能力的公務(wù)員數(shù)量逐年增加。一方面，通過廣州市統(tǒng)一組織的公務(wù)員錄用考試、軍轉(zhuǎn)公務(wù)員安置、跨區(qū)公務(wù)員調(diào)轉(zhuǎn)任等方式，錄用了很多專業(yè)人才;另一方面，通過舉辦技能培訓(xùn)較大程度地提高了公務(wù)員的工作能力。

　 （二）海珠區(qū)科級公務(wù)員職務(wù)晉升工作情況分析

　1.科級公務(wù)員的分布。海珠區(qū)科級公務(wù)員主要分布在區(qū)屬機關(guān)、各街道內(nèi)設(shè)科室、市派出機構(gòu)廣州市公安局海珠區(qū)分局三個區(qū)域。

　2.科級公務(wù)員職務(wù)晉升的基本途徑和組織實施。海珠區(qū)科級公務(wù)員的職務(wù)晉升有兩大途徑：一是領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升，二是非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)晉升。然而在針對領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)和非領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)兩大途徑開展晉升工作時，兩者之間并沒有嚴格的界限，這就增加了晉升工作的難度和復(fù)雜性，往往導(dǎo)致交叉晉升的情況出現(xiàn)。除以上兩種常規(guī)的晉升途徑之外，如果出現(xiàn)了急需補充人才的職位，個別在以往工作中表現(xiàn)優(yōu)秀、能力出眾、做出過突出貢獻的公務(wù)員，經(jīng)過嚴格的考核且達到相關(guān)要求，便有機會

　破格晉升。

　3.海珠區(qū)科級公務(wù)員職務(wù)晉升的主要方式。海珠區(qū)科級公務(wù)員職務(wù)晉升方式主要為以下三種：一是委任制職務(wù)晉升的程序。委任制亦稱任命制，指的是通過法定程序和遵循相關(guān)規(guī)定，選拔出符合一定要求的候選人，并被委派擔任一定領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的制度。二是競爭上崗制。公布競爭計劃和競賽程序，公開接受報名，再由單位內(nèi)部在結(jié)合晉升職位實際情況的基礎(chǔ)上，通過民主評議、筆試、面試等方式對滿足相關(guān)條件的公務(wù)員進行考察，并根據(jù)考察結(jié)果確定最終晉升人選。三是公開選拔的方式。除了上述兩種晉升方式外，海珠區(qū)自 2002 年起還先后開展了 5 次公開選拔任用的探索嘗試。

　四、海珠區(qū)科級公務(wù)員職務(wù)晉升存在的問題

�。ㄒ唬┞殑�(wù)晉升工作民主化程度不足

　1.職務(wù)晉升過程長官意志猶在。海珠區(qū)內(nèi)開展的絕大多數(shù)科級公務(wù)員職務(wù)晉升工作都會按照上級政策的指示來執(zhí)行，能夠較大程度地體現(xiàn)其民主性，但是仍然有極個別的組織在執(zhí)行過程中存在以領(lǐng)導(dǎo)意見為主、聽從長官意志的問題。出現(xiàn)這種問題的主要原因有以下幾個方面：一是“黨管干部”的原則使得黨委在公務(wù)員職務(wù)晉升過程占據(jù)了至關(guān)重要的位置。二是海珠區(qū)各單位主要領(lǐng)導(dǎo)同時負責黨務(wù)工作和政務(wù)工作的情況較為普遍，使其擁有絕對權(quán)威。在這種情況下，領(lǐng)導(dǎo)對候選人進行考核時不落實民主集中制原則的風險就相應(yīng)增加，公務(wù)員職務(wù)晉升工作就難以按照正常的民主進程來進行，難免淪為長官意志的工具。

　2.整體民主參與意識有待增強。一是針對科級公務(wù)員的職務(wù)晉升工作并沒有得到大部分公務(wù)員的重視;二是由于相當一部分人認為公務(wù)員最終是否晉升只能由領(lǐng)導(dǎo)說了算，便會忽視晉升工作中開展的民主評議等程序的重要性，使其流于形式，無法發(fā)揮應(yīng)有的作用;三是由于部分參與民主評議的公務(wù)員與候選人并無過多交集，對其平時的工作表現(xiàn)以及工作態(tài)度等不甚了解，就很容易導(dǎo)致跟風推薦的現(xiàn)象發(fā)生。四是部分公務(wù)員由于自身的原因以及個人情感因素，投出“關(guān)系票”“感情票”，沒有意識到民主參與過程的重要意義，導(dǎo)致科級公務(wù)員職務(wù)晉升過程缺乏一定的民主性和客觀性。

　3.民主參與范圍不夠廣泛。海珠區(qū)的部分單位在開展科級公務(wù)員晉升工作的過程中，考核評價主體不夠多元，若民主參與范圍不夠廣泛便無法得出多方面、多層次、多維度的評價意見，無法準確客觀地反映考察結(jié)果。

　（二）職務(wù)晉升方式委任制一家獨大

　由于我國計劃經(jīng)濟時代的特殊性，產(chǎn)生了委任制這一特殊的選拔機制，該機制擁有節(jié)省選拔時間、執(zhí)行效率較高、晉升流程簡明等，這就使得建國至今我國以委任制作為公務(wù)員職務(wù)晉升的主要方式。近五年，海珠區(qū)通過委任制選拔晉升的科級公務(wù)員占總晉升人數(shù)的七成以上，足以說明在海珠區(qū)公務(wù)員職務(wù)晉升方式中委任制一家獨大。其主要原因就在于上述的優(yōu)點，作為海珠區(qū)公務(wù)員職務(wù)晉升的主要方式，在干部選拔的過程中發(fā)揮了重要作用。

�。ㄈ�）職務(wù)晉升機制運行不順暢

　一方面，在各主管部門多頭管理的模式下，由于黨政分工相對獨立，各主體之間的聯(lián)系溝通不夠緊密，存在多頭管理、多頭審批。另一方面，相關(guān)工作執(zhí)行度不足。一是職務(wù)晉升通常不會將平時的工作考核納入考察重點，反而是年度考核等次占據(jù)了重要地位。二是在組織考察方面，考察組成員在執(zhí)行考察工作的過程中，個人的主觀判斷和情感因素等個體差異在很大程度上會影響考察結(jié)果的客觀性。

�。ㄋ模┞殑�(wù)晉升監(jiān)督工作不到位

　一是監(jiān)督上的被動性。個別領(lǐng)導(dǎo)干部錯誤地認為提拔晉升是好事，監(jiān)督工作會對選拔工作的效率造成一定的阻礙，因而在開展職務(wù)晉升工作過程中，監(jiān)督工作通常會受到領(lǐng)導(dǎo)用行政手段施加壓力，往往導(dǎo)致針對評選過程的監(jiān)督工作無法發(fā)揮其實質(zhì)效果。二是監(jiān)督范圍上的局部性。主要是針對科級公務(wù)員晉升工作的細節(jié)如考核材料的真實性、選拔程序合規(guī)性等局部進行監(jiān)督，缺少對相關(guān)候選人的個人道德、生活作風等多方面的監(jiān)督。三是監(jiān)督上的滯后性。即使現(xiàn)在對于職務(wù)晉升工作的監(jiān)督法律規(guī)章制度已經(jīng)完善，但是與實際情況結(jié)合起來就會造成實際操作上的困難，導(dǎo)致晉升工作的事前提前監(jiān)督與事中實時監(jiān)督的實現(xiàn)效果并不明顯，多為懲治性的事后監(jiān)督。

　（五）科級公務(wù)員晉升中的各類普遍性問題

　1.“天花板”問題。當所任職務(wù)達到一定程度后就沒有了繼續(xù)上升的空間，這類“天花板”問題對于大多數(shù)公務(wù)員而言已經(jīng)較為普遍。造成這種現(xiàn)象的原因主要是由于我國公務(wù)員職位等級是呈金字塔式分布的，層級越高的領(lǐng)導(dǎo)數(shù)量就越少，而科級公務(wù)員的數(shù)量是最多的，

　科級公務(wù)員的龐大數(shù)量與高層級領(lǐng)導(dǎo)職位的極少數(shù)量形成鮮明對比，這從本質(zhì)上就決定了只有少部分人能夠不斷晉升到更高層級的職務(wù)，這就類似于經(jīng)濟學(xué)中“供不應(yīng)求”的問題。

　2.“論資排輩”問題。所謂“論資排輩”是指資格、資歷，在開展公務(wù)員職務(wù)晉升工作的實際情況中，往往會更關(guān)注于公務(wù)員以往的資歷情況而忽視了其個人綜合能力，資歷通常都會被視為選拔的重要標準來衡量個人能力。“論資排輩”僅僅是把公務(wù)員的工作時間作為其晉升的標準，這是片面的，不符合職務(wù)晉升的規(guī)定。在實踐工作中，一個公務(wù)員是否能對國家和人民做出貢獻，并不取決于其服務(wù)年限的長短，在很多情況下都是與個人的主觀意愿或者其自身的能力有很大的關(guān)系。特別是現(xiàn)在社會的快速變化和時代的日新月異，以及科學(xué)技術(shù)的迅猛發(fā)展，以往社會的經(jīng)驗在一定程度可能不適合現(xiàn)在，年齡較大的公務(wù)員可能無法跟緊時代的步伐，“論資排輩”的做法也許與社會的發(fā)展相悖。

　 3.“隱性臺階”問題。隱性臺階是指單位內(nèi)部人員掌控或者客觀存在的同一層級之間的臺階，往往是在公務(wù)員職務(wù)晉升工作中由人為原因而形成的習以為常的做法或習慣，而不是由相關(guān)法律法規(guī)確定的明文條例，普通的干部一般不會知曉。導(dǎo)致隱性臺階問題形成的原因非常復(fù)雜，通常受到人們在傳統(tǒng)思維習慣下的不自覺行為、晉升機制不夠完善導(dǎo)致制度制約不足以及上述的“論資排輩”等陳舊觀點這類主觀因素和公務(wù)員體系呈“金字塔”結(jié)構(gòu)的局限性等客觀因素的影響。

　五、完善科級公務(wù)員晉升機制的相關(guān)建議

�。ㄒ唬┨岣呗殑�(wù)晉升工作的民主性

　1.加強民主觀念的思想教育宣傳。一方面，需要我們及時摒棄那些不符合時代發(fā)展潮流的傳統(tǒng)觀點和思想，如“官本位”等封建思想，拋棄以往的糟粕，在各項政府工作流程真正貫徹落實民主這一重要思想。另一方面，提高政治覺悟和民主意識。一是聘請相關(guān)專家到單位內(nèi)部對公務(wù)員進行講解，使其意識到自身在公務(wù)員晉升工作中的民主參與及投票意見的重要性。二是定期組織公務(wù)員到各類培訓(xùn)班進行培訓(xùn)，加強對公務(wù)員的民主思想教育，突出民主參與的重要性，不斷完善和規(guī)范科級公務(wù)員職務(wù)晉升工作機制，維護干部群眾的民主權(quán)利，提高廣大科級公務(wù)員在職務(wù)晉升工作中的民主參與意識，以思想帶動行動，貫徹落實民主參與職務(wù)晉升工作并主動參與。

　2.拓展民主參與知情渠道。一是提高職務(wù)晉升工作中各項流程的透明度，公開晉升工作中推薦、測試、考察等個程序信息，尊重單位內(nèi)部各類人員對于晉升選拔過程的知情權(quán)，確保相關(guān)監(jiān)督機構(gòu)能夠正常執(zhí)行工作。二是公開考察對象和組織考察工作情況，通過各種渠道和方式向干部群眾反饋考察對象的各種有利于了解其個人的信息，并給出確定考察對象的緣由，確保民主參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)的落實。

�。ǘ�）提升競爭性選拔機制的活力

　在提高職務(wù)晉升民主性的基礎(chǔ)上，建立一個競爭性選拔機制，有助于讓公務(wù)員找準自身定位，使他們相信只要能夠在現(xiàn)在的崗位上努力工作，做出貢獻就能獲得相應(yīng)程度的回報，那么他們就會為了能夠更大程度地發(fā)揮自己的價值而繼續(xù)積極奮斗，這樣對科級公務(wù)員職務(wù)

　晉升所帶來的激勵作用才能最大化。這首先需要加強對于單位領(lǐng)導(dǎo)的思想改造，部分單位領(lǐng)導(dǎo)依然將委任制作為開展職務(wù)晉升工作的主要方式，是為了享受其特殊的選拔方式所帶來的控制優(yōu)勢，因為使用其他的方式會有不可控因素。因此，要實行競爭性選拔任用機制以達到摒棄傳統(tǒng)的選拔機制，增強整個流程的公平性和民主性的目的，需要從思想層面消除領(lǐng)導(dǎo)干部的精神毒瘤。其次，要擴大參與競爭性選拔的公務(wù)員范圍，比如從不同單位中選拔人才，對于部分特殊職位，甚至可以將競爭性選拔的范圍擴大到全區(qū)以期安排更加合適的人才擔任相應(yīng)職位。

�。ㄈ�）科學(xué)構(gòu)建職務(wù)晉升工作制度

　1.合理規(guī)劃部門職責。有關(guān)部門應(yīng)根據(jù)具體實際情況及時完善和建立相關(guān)制度法規(guī)，明確各部門的職能，確定職務(wù)晉升工作所涉及的責任主體，理清各個部門的職能范圍。

　2.建立科學(xué)合理的考核評價制度。一是提高公務(wù)員晉升時考核評價主體的多元化水平，分散上級領(lǐng)導(dǎo)的考核權(quán)力。在考核時不僅是只考慮單位領(lǐng)導(dǎo)的評價意見，還要注重收集公務(wù)員的下屬同事及其服務(wù)對象的評價意見，最終按照不同權(quán)重得出公務(wù)員的考核結(jié)果。這種綜合多方面、多層次、多維度的評價意見，相較于領(lǐng)導(dǎo)單方面的意見無疑會更加全面、公正、公平。二是要規(guī)范考核評價的流程，形成多樣化的的考評機制。

　（四）形成合理的職務(wù)晉升監(jiān)督機制

　一是夯實責任追究制度。加強對科級公務(wù)員職務(wù)晉升各項工作環(huán)

　節(jié)的監(jiān)督，對在職務(wù)晉升工作流程中出現(xiàn)的違規(guī)操作、違反紀律等行為按照規(guī)定進行嚴肅處理。二是加強公務(wù)員晉升考察檔案管理。對公務(wù)員晉升考核的各項材料進行歸檔保管，可成立相關(guān)的督查小組隨機抽取考核材料與最終的考核結(jié)果進行比對，確保公務(wù)員晉升考核結(jié)果的真實性。三是擴大外部監(jiān)督成員的范圍。通過多渠道公開公務(wù)員職務(wù)晉升工作進程，提高外部人員如廣大社會群眾、媒體、其他單位成員等的參與度。四是加強對違規(guī)人員進行懲戒的宣傳力度。通過各種渠道曝光在公務(wù)員晉升工作中違紀違法的公務(wù)員在收到處分后所帶來的嚴重后果，為執(zhí)行職務(wù)晉升工作的有關(guān)部門提供反面教材，維護廣大公務(wù)員合法權(quán)益，營造一個良好的氛圍。

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