基層政府法律顧問制度實(shí)施困頓及其紓解

　基層政府法律顧問制度實(shí)施困頓及其紓解

　——以省 L 縣為例

　 摘要：政府法律顧問制度是法治政府建設(shè)的有機(jī)組成，在新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)進(jìn)程中具有重要意義。省 L 縣政府法律顧問制度已經(jīng)全面覆蓋，為縣域范圍內(nèi)該制度的運(yùn)行提供了可資借鑒的經(jīng)驗(yàn)。然而，囿于主客觀環(huán)境的局限，制度實(shí)施效用發(fā)揮不足。在制度全面推進(jìn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)注重導(dǎo)向切實(shí)、凝聚理性共識(shí)和健全機(jī)制建設(shè)，從而煥發(fā)制度內(nèi)在活力，實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行從“有形覆蓋”到“有效融合”的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，助力法治政府和國(guó)家治理能力現(xiàn)代化建設(shè)。

　引言

　1978 年，黨的十一屆三中全會(huì)開啟了改革開放歷史新時(shí)期，也翻開了社會(huì)主義法治建設(shè)新篇章。自此，中央和地方在推進(jìn)依法行政、建設(shè)法治政府方面開展了一系列卓有成效的工作。作為其中一項(xiàng)重要的配套制度建設(shè)，政府法律顧問制度已經(jīng)走過了 30 年的發(fā)展歷程。關(guān)于政府法律顧問制度，正式文件往往一再?gòu)?qiáng)調(diào)制度實(shí)施的重要意義，而基層政府領(lǐng)導(dǎo)干部更傾向于進(jìn)行功能價(jià)值判斷，由此形成了制度的認(rèn)可一致和差異執(zhí)行的糾結(jié)矛盾，進(jìn)而直接導(dǎo)致了制度實(shí)際運(yùn)行中的不切題、不規(guī)范，乃至流于空泛的形式化。法治政府建設(shè)的基礎(chǔ)在基層，工作重點(diǎn)在基層�；鶎邮且婪ㄖ螄�(guó)的根基，但也是其短板所在�？h域兼具鄉(xiāng)土中國(guó)和法治中國(guó)的氣息和表征，不同的治理思維與治理方式?jīng)_突交融，加之縣域之間的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度差異較大，因而基層法治政府建設(shè)也隨之存在著發(fā)展不平衡不充分的問題。以省 L 縣為分析樣本，研究政府法律顧問制度在基層現(xiàn)實(shí)情境中的實(shí)施問題，能夠?yàn)樵撝贫热�面深入推進(jìn)提供切實(shí)的路徑轉(zhuǎn)向參考。

　一、L 縣政府法律顧問制度實(shí)施情況 （一）L 縣政府法律顧問制度全面推行按照工作部署，L 縣遵循法治政府建設(shè)規(guī)律和法律顧問工作特點(diǎn)，積極推行政府法律顧問制度，努力實(shí)現(xiàn)法律顧問的全面有形覆蓋，為提高依法執(zhí)政、依法行政的能力水平提供了有益補(bǔ)充。其一，制度規(guī)范細(xì)致化。2016 年 L 縣政府制定發(fā)布了《關(guān)于全面推行政府法律顧問制度的意見》和《L 縣人民政府法律顧問工作規(guī)則》，明確了實(shí)現(xiàn)政府法律顧問有形覆蓋的具體時(shí)間節(jié)點(diǎn)，以及各單位聘請(qǐng)法律顧問的方式方法。其二，制度實(shí)施全面化。L 縣政府及部門、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）于 2017 年下半年度實(shí)現(xiàn)了政府法律顧問的全面覆蓋。其中，縣政府聘請(qǐng)了 6 名法律顧問，包括公職律師（法制辦工作人員）2 名、外聘的法律顧問 4 名；各鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）、縣部門均聘請(qǐng)了 1 名法律顧問。并且按照省市要求及時(shí)完成了全省政府法律顧問信息服務(wù)系統(tǒng)的錄入工作，2017 年 L 縣各相關(guān)單位共錄入政府法律顧問工作記錄 300 余條。（二）L 縣政府法律顧問制度實(shí)施效果政府法律顧問制度全面推行以來，L 縣的制度運(yùn)作效果初步顯現(xiàn)，如縣政府法律顧問為縣政府的法治建設(shè)發(fā)揮了積極作用。其一，參與重大行政決策。法律顧問共計(jì) 19 次列席縣政府常務(wù)會(huì)議，參與重大行政決策的討論，為縣政府的依法合理決策提供智識(shí)補(bǔ)充。其二，參與法制審核。法律顧問共計(jì) 23 次對(duì)縣政府重大投資、重大項(xiàng)目建設(shè)和重要合同進(jìn)行集中討論，提供相應(yīng)的法律審核意見。其三，參與起草規(guī)范性文件。法律顧問共計(jì)參與起草行政規(guī)范性文件 50 余件，保障文件的合法有效。其四，參與矛盾糾紛化解。法律顧問共計(jì) 51 次參與行政訴訟、行政復(fù)議案件，特別是在土地征收、房屋拆遷、土地權(quán)屬爭(zhēng)議、林地權(quán)屬爭(zhēng)議等涉及公民重大切身利益的問題上，法律顧問能夠較為充分的發(fā)揮其自身特有優(yōu)勢(shì)，以其中立性緩釋、消解爭(zhēng)議雙方對(duì)立沖突的心理狀態(tài)，以其專業(yè)性增強(qiáng)其論述的實(shí)用性和觀點(diǎn)的權(quán)威性，進(jìn)而促進(jìn)矛盾糾紛化解的進(jìn)度和效果。因而，自 L 縣的政府法律顧問制度全面推行以來，不僅在制度運(yùn)行層面實(shí)現(xiàn)了全面覆蓋，也在制度效果層面顯現(xiàn)了初步成效。

　二、L L 縣政府法律顧問制度實(shí)施困頓及原因 鑒于制度全面推行伊始，制度實(shí)施主體雙方對(duì)制度初衷和目標(biāo)的理解不一，且制度運(yùn)行環(huán)境的局限性明顯，導(dǎo)致基層政府法律顧問制度實(shí)施過程

　中出現(xiàn)了“聘而不用”、“用而不能”、“想用而不能用”等困頓。

�。ㄒ唬┢付�不用——制度虛置的主觀掣肘 “聘而不用”指的是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、部門在聘請(qǐng)了法律顧問后，并沒有用起來或者極少用，沒有發(fā)揮法律顧問應(yīng)有的作用，存在虛置化、形式化現(xiàn)象。其主觀原因是 L 縣政府領(lǐng)導(dǎo)干部的法治思維和法治能力相對(duì)不足，尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道），進(jìn)而直接影響了其對(duì)政府法律顧問制度的理解和實(shí)施。其一，基層政府主要負(fù)責(zé)人存在法治意識(shí)較為薄弱的情況，缺乏對(duì)法治的尊崇，又疏于對(duì)法律顧問制度的了解和熟悉，也欠缺對(duì)法律顧問應(yīng)有的重視。一方面，L 縣整體法治氛圍較為淡漠。L 縣位于“九山半水半分田”的浙西南地區(qū)，，人口約 29.7 萬，曾屬于省 26個(gè)欠發(fā)達(dá)縣之一，于 2015 年底“摘帽”后屬于加快發(fā)展縣。整體上，社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展較弱，鄉(xiāng)土氣息較濃重，熟人社會(huì)的基本特征較明顯。日常生活中，更加注重人情關(guān)系，基于法治信仰的內(nèi)生動(dòng)力缺乏，尊崇法治的氣氛較為淡漠。另一方面，大多領(lǐng)導(dǎo)干部的法治觀念較為偏狹。大多領(lǐng)導(dǎo)干部的法治意識(shí)不到位，對(duì)法治的理解較為片面、狹隘，談及法治或者法律時(shí)，往往將其直接等同于“打官司”。由此，也存在對(duì)法治政府建設(shè)不夠重視的情況�？h鄉(xiāng)政府依法行政的內(nèi)部驅(qū)力相對(duì)不足，在法治政府建設(shè)過程中，理念與實(shí)踐不能夠?qū)崿F(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一。其二，制度全面推行過程中，基層政府與法律顧問對(duì)制度了解不深入、理解不一致，因而存在對(duì)法律顧問的角色定位不準(zhǔn)確，以及對(duì)制度運(yùn)行的共識(shí)不足的情況，限制了法律顧問作用的發(fā)揮。一方面，一些領(lǐng)導(dǎo)干部的治理思維較為局限。尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）領(lǐng)導(dǎo)干部的治理思維井管拘墟，路徑依賴表征明顯，相較于法治思維和法治方式，其更為崇尚非規(guī)范化的處理方法，對(duì)所謂的“土法子”自信有余而理性不足。而且不看好政府法律顧問制度之于“土辦法”的互補(bǔ)性或者替代性，認(rèn)為遇到法律事務(wù)臨時(shí)再找律師也一樣的。另一方面，一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）負(fù)責(zé)人在政府法律顧問制度運(yùn)行過程中，將法律顧問的參與視為徒增麻煩的非必要程序，或者將其作為粉飾決策科學(xué)性的道具。不僅質(zhì)疑法律顧問專業(yè)能力，甚至排斥法律顧問的實(shí)質(zhì)參與。由此，其對(duì)政府法律顧問制度的重要性認(rèn)識(shí)不足，進(jìn)而對(duì)相應(yīng)的具體工作也不重視。往往遇事想不起來用法律顧問，或者不讓法律顧問提前介入，之后又把法律顧問倉促喊來“撐場(chǎng)面”，以應(yīng)付程序要求。此外，L 縣政府法律顧問費(fèi)用普遍較低（年費(fèi)為 0.5—1.5 萬元），直接影響了法律顧問作用的發(fā)揮。由此，聘用主體存在因費(fèi)用低而不好意思“使喚”法律顧問的善意顧慮，而受聘主體則因費(fèi)用低在一定程度上影響履職積極性和主動(dòng)性。其三，基層政府在推行政府法律顧問制度過程中，存在機(jī)械化思維傾向，僅是迫于上級(jí)壓力傳導(dǎo)而必須做的一項(xiàng)工作任務(wù)，以應(yīng)付專項(xiàng)考核及年終考核，缺乏對(duì)自身內(nèi)在需求的理性分析和認(rèn)識(shí)，其明顯表征就是口頭上認(rèn)為制度本身很好，但實(shí)際上并不重視。例如，L 縣政府為了應(yīng)對(duì)年度法治政府建設(shè)考核評(píng)價(jià)工作，于 2017 年 11 月 27 日下發(fā)了《關(guān)于認(rèn)真做好省政府對(duì) L縣政府法治政府建設(shè)（依法行政）考核相關(guān)工作的緊急通知）》，要求各法律顧問聘用單位在 11月 29 日前，錄入本單位聘請(qǐng)的法律顧問工作記錄不少于 5 條。由此觀之，一方面，各單位對(duì)法律顧問工作不夠重視，常規(guī)工作記錄錄入工作都沒有及時(shí)跟進(jìn)。另一方面，面對(duì)指標(biāo)化考核任務(wù)要求，各單位在法律顧問工作上或多或少存在突擊性的應(yīng)付現(xiàn)象。例如，該通知關(guān)于不少于 5 條工作記錄的要求與最終考核時(shí)各單位錄入法律顧問工作記錄共計(jì) 300 余條的結(jié)果，二者數(shù)據(jù)基本吻合即是佐證。

�。ǘ�）用而不能——制度乏力的客觀局限 “用而不能”指的是一些鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣部門在具體工作中有需要政府法律顧問協(xié)助解決問題的時(shí)候，法律顧問不能夠及時(shí)、有效的發(fā)揮作用。其客觀原因是，L 縣的政府法律顧問的聘用需求較大，而全縣的法律工作者數(shù)量較少且專業(yè)能力不足，二者之間形成明顯的供不應(yīng)求的關(guān)系。其一，L 縣的法律從業(yè)者數(shù)量少，聘請(qǐng)政府法律顧問的單位多，二者供求比例失衡。一方面，L 縣的政府法律顧問的聘用需求較大，共計(jì) 54 個(gè)聘用主體，包括市政府、19 個(gè)鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）以及 34 個(gè)部門。另一方面，符合受聘條件的法律人才數(shù)量較少。L 縣并無高等院校，沒有專職法學(xué)教師或者專家，符合政府法律顧問聘用條件的主體，包括 3 家律師事務(wù)所，共計(jì) 12 名律師，以及 3 家法律服務(wù)所，共計(jì) 15 名社會(huì)法律工作者。其中，L 縣的律師數(shù)量占比全縣人口數(shù)量的 0.04‰，占比全省律師數(shù)量的 0.62‰。

　L 縣政府法律顧問供求情況 聘用主體 具有受聘資格主體 實(shí)際受聘主體 縣政府 縣部門 鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）

　法學(xué)教師/專家 律師 法律 工作者 律師/法律 工作者 1 34 19 0 12 15 18 54 27 18

　 其二，法律顧問作用發(fā)揮具有客觀局限性。在供不應(yīng)求的客觀局限下，形成了政府法律顧問的工作量明顯不合理的情形，限制了顧問作用發(fā)揮和制度實(shí)施實(shí)效。從政府法律顧問供求主體數(shù)量來看，比例明顯失衡。L 縣的政府法律顧問聘用主體共 54 個(gè)，可受聘主體共 27 個(gè)，供求比例為1:2。實(shí)際工作中，18 人受聘，供求比例為 1:3。從法律顧問角度來看，平均每個(gè)顧問受聘于 3 個(gè)單位，其中最多的 1 名顧問受聘于 13 個(gè)單位。從村（社）法律顧問角度來看，全市的 27 名社會(huì)法律工作者，均按照縣司法局的要求，擔(dān)任所劃片區(qū)的村（社）法律顧問。L 縣 444 個(gè)行政村、13個(gè)社區(qū)，共計(jì) 457 個(gè)聘用主體，平均每個(gè)顧問受聘于 17 個(gè)村（社），其中最多的 1 名顧問受聘于30 多個(gè)行政村。在合理考慮現(xiàn)實(shí)要素的情況下，律師和法律工作者的本職工作是很繁忙的，加之政府法律顧問與村（社）法律顧問的身份交叉重疊賦予一身，有些還同時(shí)擔(dān)任企業(yè)法律顧問。由此，政府法律顧問的工作量可想而知。這些情形導(dǎo)致他們分身乏術(shù)，疲于應(yīng)對(duì)，難免無暇兼顧，勢(shì)必影響政府法律顧問的作用發(fā)揮，進(jìn)而影響該制度的運(yùn)作實(shí)效。

　其三，部分法律從業(yè)者自身存在專業(yè)素養(yǎng)較差和專業(yè)能力不足等問題。L 縣的 12 名律師年齡結(jié)構(gòu)和專業(yè)類型不夠優(yōu)化，且大多側(cè)重于民商和刑事專業(yè)領(lǐng)域，較為缺乏行政法專業(yè)領(lǐng)域的理論儲(chǔ)備和實(shí)踐積累，不能夠發(fā)揮應(yīng)有作用。

　 L 縣 12 名律師的基本情況

　年齡 學(xué)歷 業(yè)務(wù)類型 20-30 30-40 40-50 50-60 60-70 大專 本科 研究生 民商 刑事 行政 數(shù)量 1 5 0 4 2 1 10 1 12 12 2 占比 8．3% 41.7% 0% 33.3% 16.7% 8.3% 83.3% 8.3% 100% 100% 16.7% 注：業(yè)務(wù)類型的數(shù)據(jù)來源于 2017 年度主管部門對(duì)律師的考核

　其四，囿于不熟悉縣情鄉(xiāng)情民情，且沒有政府工作相關(guān)經(jīng)驗(yàn)，不了解政府工作規(guī)則，導(dǎo)致一些政府法律顧問的綜合能力有欠。在面對(duì)實(shí)際的具體問題時(shí)，不能夠站在全局角度進(jìn)行及時(shí)有效的分析和處理，進(jìn)而不能夠滿足鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府、縣部門的實(shí)際工作需求。律師主管部門、政府法律顧問主管部門對(duì)此均有所反映，部分具有法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)背景或者從事過法律工作的鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）主要負(fù)責(zé)人對(duì)此有著更為直觀的感受。

　關(guān)于 L 縣政府法律顧問服務(wù)能力的主要觀點(diǎn) 走訪對(duì)象 專業(yè)或履歷 主要觀點(diǎn) L 縣司法局：J 副局長(zhǎng)、T 副局長(zhǎng)和 Z 科長(zhǎng) 均有法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷和從事法律實(shí)務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn) 本縣的律師和法律工作者人員數(shù)量太少，專業(yè)水平較為局限，且管理相對(duì)松散，如律師受聘為政府、企業(yè)的法律顧問的基本信息以及履職情況等都沒有登記備案。

　L 縣法制辦：L 主任、W 副主任和L 科長(zhǎng) 均有法學(xué)專業(yè)學(xué)習(xí)經(jīng)歷和從事法律實(shí)務(wù)工作的經(jīng)驗(yàn) 本縣政府法律顧問的專業(yè)素養(yǎng)和水平有待提高，對(duì)政府工作不熟悉、不了解，直觀感覺他們大多并沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。

　A 鎮(zhèn)的 Z 鎮(zhèn)長(zhǎng) 曾在縣司法局履職 對(duì)本縣律師的專業(yè)素養(yǎng)和能力水平等基本情況較為熟知，認(rèn)為律師素養(yǎng)和水平整體較差，律師管理和培訓(xùn)有待加強(qiáng) Z 鎮(zhèn)的 L 鎮(zhèn)長(zhǎng) 曾經(jīng)就讀于北京大學(xué)，取得了法律碩士學(xué)位 在與本縣部分律師的工作接觸中，感受到他們專業(yè)素養(yǎng)有欠，且疏于對(duì)鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的了解，相應(yīng)實(shí)踐能力不足。

　 （三）想用而不能用——悖離初衷的副作用

　“權(quán)利保障是政府治理追求的內(nèi)在價(jià)值，是現(xiàn)代政府行為的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，也是政府的基本責(zé)任。”從公民權(quán)利救濟(jì)角度而言，政府法律顧問制度在 L 縣的運(yùn)行還產(chǎn)生了一個(gè)值得注意的違背制度初衷的副產(chǎn)品——“想用而不能用”。根據(jù)《中華全國(guó)律師協(xié)會(huì)律師執(zhí)業(yè)行為規(guī)范》關(guān)于“利益沖突審查”之規(guī)定，在民事訴訟、行政訴訟、仲裁案件中，同一律師事務(wù)所的不同律師不得同時(shí)擔(dān)任爭(zhēng)議雙方當(dāng)事人的代理人。據(jù)此，當(dāng) L 縣公民與縣政府、部門以及鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生糾紛或者爭(zhēng)議而訴諸法律途徑時(shí)，不能聘請(qǐng)已受聘為其法律顧問的律師，以及與其同所的律師作為自己的代理人。即公民權(quán)利救濟(jì)受到了制度運(yùn)行的客觀影響甚至阻礙。其一，縣部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）通常只聘請(qǐng) 1 名法律顧問，或?yàn)槁蓭熁驗(yàn)樯鐣?huì)法律工作者。若為律師，在 L 縣公民與某縣部門或者鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）發(fā)生糾紛爭(zhēng)議時(shí)，則不可以從該律師所在律師事務(wù)所聘請(qǐng)代理人，可以從另外兩家律所尋求代理律師。相對(duì)而言，此種情形下，公民權(quán)利救濟(jì)受到的影響較小。其二，L 縣政府外聘的 4 名法律顧問，分別來自于該縣僅有的 3 家律師事務(wù)所，其中包括了 3 家律所的主任。囿于作為政府法律顧問后，該縣所有律師的角色、立場(chǎng)發(fā)生客觀轉(zhuǎn)變，在 L 縣的公民在與縣政府發(fā)生爭(zhēng)議并訴諸法律途經(jīng)時(shí)，不能從本地聘請(qǐng)代理律師，只能舍近求遠(yuǎn)地從外地聘請(qǐng)律師代理行政復(fù)

　議或者行政訴訟案件。這種情況下，公民的權(quán)利救濟(jì)成本（時(shí)間、精力、錢財(cái)）在很大程度上要額外增加，而這原本是制度運(yùn)行過程中應(yīng)該考慮到的，也是制度實(shí)施時(shí)應(yīng)該加以避免的悖離性現(xiàn)象。

　三、基層政府法律顧問制度推進(jìn)的路徑轉(zhuǎn)向 （一）整合“壓力傳導(dǎo)”與“需求導(dǎo)向” 1.理性正視“壓力傳導(dǎo)”與“需求導(dǎo)向”的特點(diǎn)其一，壓力傳導(dǎo)具有歷史合理性。自始至今，“我國(guó)法治政府建設(shè)依靠的是一種典型的政治推動(dòng)機(jī)制”，即中央通過各種文件對(duì)各級(jí)政府行為提出具體要求，實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的各項(xiàng)預(yù)定目標(biāo)。壓力傳導(dǎo)指的是在這種機(jī)制下，政府內(nèi)部通過自上而下、層層傳導(dǎo)的政治與行政力量，推動(dòng)法治政府相關(guān)制度的運(yùn)行。在政府法律顧問制度的推行過程中，壓力傳導(dǎo)具有穿透力強(qiáng)和成效明顯等優(yōu)勢(shì)。其二，需求導(dǎo)向具有現(xiàn)實(shí)正當(dāng)性。需求導(dǎo)向是指基層政府在推進(jìn)自身法治建設(shè)進(jìn)程中，對(duì)政府法律顧問制度有著客觀的現(xiàn)實(shí)需求，這也是該制度的生命力所在。基層政府承擔(dān)著眾多繁雜的日常行政事務(wù)，無一不涉及法律問題。在基層政府法律顧問制度的推行過程中，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持需求導(dǎo)向，充分考慮基層對(duì)該制度的實(shí)際需求。2.合理調(diào)適“壓力傳導(dǎo)”與“需求導(dǎo)向”的關(guān)系應(yīng)然狀態(tài)下，二者一表一里，表里如一。制度運(yùn)行實(shí)踐中，存在上級(jí)政府的壓力傳導(dǎo)與基層政府的需求導(dǎo)向兩張皮的傾向。在政府法律顧問制度進(jìn)一步推行過程中，宜妥帖處理好自上而下的壓力傳導(dǎo)與自覺萌發(fā)的需求導(dǎo)向之間的關(guān)系。其一，辯證看待壓力傳導(dǎo)與需求導(dǎo)向。一方面，在政治推動(dòng)機(jī)制之下，政府法律顧問制度易被作為一項(xiàng)行政任務(wù)來抓，而壓力傳導(dǎo)的方式則容易使之陷入以會(huì)議貫徹會(huì)議、以文件傳達(dá)文件的窘境，乃至進(jìn)一步加劇法治政府進(jìn)程中重制度建設(shè)、輕制度應(yīng)用的格局。另一方面，囿于內(nèi)生的法治信仰缺乏與外在的壓力傳導(dǎo)傾向，基層政府聘請(qǐng)政府法律顧問的主觀需求較小，與其客觀需求形成了明顯反差，不利于政府法律顧問制度的實(shí)質(zhì)推進(jìn)。其二，妥帖糅合壓力傳導(dǎo)與需求導(dǎo)向。在制度全面推進(jìn)時(shí)，應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持壓力傳導(dǎo)與需求導(dǎo)向并重理念。一方面，審慎對(duì)待需求導(dǎo)向，逐步實(shí)現(xiàn)基層政府從“要我聘”到“我要聘”的思維轉(zhuǎn)變，由此，紓解基層政府聘請(qǐng)法律顧問的客觀需求大與主觀需求小之間的矛盾。另一方面，妥善調(diào)和壓力傳導(dǎo)與需求導(dǎo)向，將外在強(qiáng)加的約束與內(nèi)在自生的需求相統(tǒng)一，避免制度落實(shí)流于表面形式或者產(chǎn)生“排異反應(yīng)”。

　（二）統(tǒng)合“契約方”為“共同體” 1.理清政府法律顧問的角色定位政府法律顧問角色定位的理清明晰，是處理好政府與法律顧問關(guān)系的前提，是政府法律顧問制度有效運(yùn)行的關(guān)鍵。其一，政府法律顧問是領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維養(yǎng)成的助力者。政府法律顧問通過為重大行政決策提供法律意見，以及為法治政府建設(shè)典型示范創(chuàng)建項(xiàng)目提供論證等方式，助推領(lǐng)導(dǎo)干部法治思維的養(yǎng)成。其二，政府法律顧問是深入推進(jìn)法治政府建設(shè)的參與者。政府是法治政府建設(shè)的主體，政府法律顧問是參謀、助手、“智囊團(tuán)”，二者是法治政府建設(shè)協(xié)作者。其三，政府法律顧問是政府社會(huì)理性對(duì)話交流的溝通者。政府法律顧問在參與矛盾糾紛化解，以及政府與社會(huì)資本重大項(xiàng)目的談判簽約時(shí)，可以發(fā)揮政府與社會(huì)理性溝通的橋梁作用，促進(jìn)政府治理與社會(huì)治理的良性互動(dòng)。2.改善政府與法律顧問的互動(dòng)關(guān)系其一，“重視和凸顯政府法律顧問作用是法治政府的顯著標(biāo)志”。政府應(yīng)當(dāng)尊重法律顧問，重視法律顧問工作，為其作用發(fā)揮搭建好平臺(tái)，喚發(fā)并強(qiáng)化其自覺性。領(lǐng)導(dǎo)干部既要避免“法律萬能”的思維定式，賦予政府法律顧問不能承受之重；也要避免“法律無用”的虛無主義，盲目質(zhì)疑和排斥法律顧問履職。其二，政府法律顧問應(yīng)當(dāng)自尊自愛，強(qiáng)化身份自覺和履職自覺。既要堅(jiān)持專業(yè)素養(yǎng)和能力的提升，也要克服被動(dòng)應(yīng)付的心理狀態(tài)，盡快適應(yīng)角色轉(zhuǎn)變，熟悉政府工作規(guī)則和方式，自覺地站到政府機(jī)關(guān)的立場(chǎng)和角度去思考和處理有關(guān)法律問題。3.形塑法治政府建設(shè)共同體“一項(xiàng)凝聚了絕大多數(shù)成員共識(shí)的制度或決策往往廣受認(rèn)同，而這正是從根源上消除執(zhí)行不力現(xiàn)象的最基礎(chǔ)和最有效的手段。”政府與法律顧問在形式上表現(xiàn)為“契約關(guān)系”，是彼此的“契約方”，實(shí)質(zhì)上是法治政府建設(shè)共同體。在理清政府法律顧問角色定位，以及優(yōu)化政府與法律顧問之間互動(dòng)的基礎(chǔ)上，應(yīng)當(dāng)逐步增進(jìn)互相理解，強(qiáng)化彼此的身份認(rèn)同和理念融合，注重優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)，凝聚理性認(rèn)識(shí)，形成制度共識(shí)，將思維和行動(dòng)同步調(diào)頻至全面

　建設(shè)法治政府，形塑法治政府建設(shè)共同體。其一，從基層政府角度而言，應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化意識(shí)引領(lǐng)行動(dòng)。“法治實(shí)施是全面依法治國(guó)的生命。”政府嚴(yán)格依法行政是法治實(shí)施高效的關(guān)鍵。因此，基層領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)增強(qiáng)法治意識(shí)，提升學(xué)習(xí)運(yùn)用法治思維和法治方式的能力，更全面地看待自身工作的實(shí)際需求。其二，從法律顧問角度而言，應(yīng)當(dāng)注重理論結(jié)合實(shí)踐。在從事政府法律顧問工作中，更準(zhǔn)確地理解自身定位，切實(shí)深入了解縣情鄉(xiāng)情民情，認(rèn)識(shí)法治建設(shè)實(shí)踐的多樣性和復(fù)雜性，增長(zhǎng)社會(huì)閱歷和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，提升與基層政府依法行政工作相關(guān)的實(shí)務(wù)專業(yè)素養(yǎng)和能力，積極爭(zhēng)取黨政一把手這個(gè)“關(guān)鍵少數(shù)”的肯定和支持。

�。ㄈ�）“精耕細(xì)作”機(jī)制建設(shè) 1.優(yōu)化工作機(jī)制：廣度與深度的交互推進(jìn)其一，拓展參與廣度，明確法律顧問發(fā)揮作用的領(lǐng)域。政府法律顧問的基本職責(zé)，包括為行政決策提供法律意見，參與規(guī)范性文件、重大合同的起草，參與處置矛盾糾紛和重大突發(fā)事件，參與行政復(fù)議、訴訟、仲裁等法律事務(wù)。在鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略實(shí)施的進(jìn)程中，法律顧問還應(yīng)當(dāng)在扶貧幫困資金使用、土地征收征用、產(chǎn)業(yè)培育發(fā)展等領(lǐng)域發(fā)揮更多作用，推進(jìn)鄉(xiāng)村治理能力現(xiàn)代化。其二，加大參與深度，細(xì)化法律顧問發(fā)揮作用的環(huán)節(jié)。囿于法治政府建設(shè)進(jìn)路呈現(xiàn)出“重事后救濟(jì)和問責(zé)、輕過程規(guī)范機(jī)制”等結(jié)構(gòu)性缺陷，基層政府法律顧問也存在重事后補(bǔ)救、輕過程規(guī)范的問題�；�于對(duì)這一問題的反思，應(yīng)當(dāng)確立以事前防范和事中控制法律風(fēng)險(xiǎn)為主、事后法律補(bǔ)救為輔的政府法律顧問工作原則。即在做好末端的補(bǔ)救性的基礎(chǔ)上，更加注重中游的過程性和前置的預(yù)防性，從而實(shí)現(xiàn)法律顧問提供法律服務(wù)的全過程和全域性。其三，改進(jìn)參與方式，健全法律顧問發(fā)揮作用的機(jī)制。政府法律顧問應(yīng)當(dāng)按照工作要求，針對(duì)不同事項(xiàng)分別提供法律咨詢、法制審核、糾紛調(diào)解、案件代理等法律服務(wù)。與之相對(duì)應(yīng)，法律顧問在參加座談會(huì)、論證會(huì)、研討會(huì)和出具法律意見書、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估報(bào)告等服務(wù)方式的基礎(chǔ)上，“有責(zé)任從專業(yè)角度主動(dòng)開展專題調(diào)研和研究”。此外，可以建立“以案說法”制度，以身邊事例的生動(dòng)性引發(fā)縣鄉(xiāng)干部群眾學(xué)法用法的積極性。還可以建立“年檢”制度，通過一年以來動(dòng)態(tài)跟蹤式的法律服務(wù)，對(duì)基層政府的依法行政狀態(tài)進(jìn)行“診斷”分析，出具關(guān)于法治政府建設(shè)（依法行政）的“體檢報(bào)告”，及時(shí)總結(jié)經(jīng)驗(yàn)與不足，提出改進(jìn)舉措建議。2.強(qiáng)化管理機(jī)制：他律與自律的必要結(jié)合其一，加強(qiáng)組織領(lǐng)導(dǎo)。在省政府主管部門對(duì)全省政府法律顧問工作的指導(dǎo)、監(jiān)督和協(xié)調(diào)下，市、縣政府主管部門負(fù)責(zé)政府法律顧問制度的推進(jìn)和管理工作，并對(duì)本級(jí)政府及所屬工作部門的政府法律顧問工作進(jìn)行指導(dǎo)和規(guī)范�？h級(jí)政府主管部門應(yīng)當(dāng)強(qiáng)化責(zé)任，加強(qiáng)對(duì)鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）政府、街道辦事處的政府法律顧問工作的常態(tài)化、動(dòng)態(tài)化指導(dǎo)和規(guī)范。其二，完善考核評(píng)價(jià)。一方面，完善省市對(duì)縣鄉(xiāng)政府法律顧問工作的考評(píng)。將“政府法律顧問制度推行情況”納入了全省年度法治政府建設(shè)（依法行政）考核評(píng)價(jià)指標(biāo)體系，并不斷完善考評(píng)細(xì)則，督促發(fā)揮政府法律顧問的應(yīng)有作用。另一方面，加強(qiáng)縣級(jí)政府對(duì)各部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府法律顧問工作的督導(dǎo)和考評(píng)，綜合考慮其職責(zé)履行和專業(yè)素養(yǎng)等因素，并將考評(píng)結(jié)果作為續(xù)聘、解聘、獎(jiǎng)勵(lì)的重要依據(jù)。其三，加強(qiáng)顧問自律。在顧問自律方面，政府法律顧問應(yīng)當(dāng)定期主動(dòng)向服務(wù)對(duì)象匯報(bào)工作情況，主動(dòng)交流工作思路。在行業(yè)自律方面，律師協(xié)會(huì)應(yīng)當(dāng)定期組織律師開展政府法律顧問專題研討會(huì)和培訓(xùn)班。3.調(diào)整經(jīng)費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)：自利與公益的適當(dāng)兼顧“制度的制定既要正確引導(dǎo)成員的利益走向，又要正視和平衡成員的利益需求。”政府法律顧問的酬勞問題，關(guān)乎政府與顧問的關(guān)系協(xié)調(diào)，以及制度運(yùn)行的平滑順暢，宜兼顧市場(chǎng)化與公益性，將二者適當(dāng)?shù)娜诤�。鑒于基層政府工作經(jīng)費(fèi)緊張，基層政府法律顧問酬勞結(jié)算，宜采取基本服務(wù)費(fèi)用與辦案按件計(jì)費(fèi)相結(jié)合的模式。其一，在市場(chǎng)化要素方面，基層政府法律顧問大多是律師或者社會(huì)工作者，其職業(yè)特點(diǎn)之一是自收自支、自負(fù)盈虧，具有市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的自利特征。其二，在公益性要素方面，政府是為人民服務(wù)的，其負(fù)責(zé)的公共事務(wù)服務(wù)于公共利益，天然具有公共性、普惠性。由此，政府法律顧問從本質(zhì)上是服務(wù)于公共利益。其三，在間接效益方面，作為政府法律顧問，律師、社會(huì)法律工作者的身份和聲譽(yù)皆有受益，尤其是其客戶群體的拓展與案源質(zhì)量的提升，這些對(duì)其社會(huì)價(jià)值的彰顯和經(jīng)濟(jì)收入的提高有著間接而又直觀的裨益。4.改善運(yùn)作模式：平臺(tái)與方式的因地制宜政府法律顧問制度效能提升，應(yīng)當(dāng)在挖掘內(nèi)力的基礎(chǔ)上借力外援。其一，在挖掘內(nèi)在潛力方面，

　強(qiáng)化政府法制機(jī)構(gòu)組織建設(shè)和隊(duì)伍建設(shè)，有效發(fā)揮其在政府法律顧問隊(duì)伍中的主體作用。一方面，增強(qiáng)政府法制工作力量，確保法制人員的專崗專職，在執(zhí)法職責(zé)較多、任務(wù)較重的部門、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）適時(shí)增加法制人員。另一方面，應(yīng)當(dāng)加強(qiáng)公職律師的培養(yǎng)，發(fā)掘公職律師的力量，突破各自服務(wù)于本職單位的刻板局面，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)全縣公職律師的作用發(fā)揮。其二，在借力外援方面，借助專業(yè)的政府法律顧問平臺(tái)，充分吸收外地高層次法律專家的智識(shí)力量補(bǔ)給。在法治建設(shè)較為落后和法律專業(yè)人才較為缺乏的情境下，突破畫地為牢的地域困局，引進(jìn)法律人才，彌補(bǔ)法律資源尤為必要，關(guān)鍵是要開拓工作思路，借鑒先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。無論是 1988 年 9 月深圳市政府設(shè)立的法律顧問室，還是 2018 年 11 月廣州市政府聘請(qǐng)的第二屆政府法律顧問，都是在立足本地資源的基礎(chǔ)上，從外地引進(jìn)復(fù)合型、高層次法律專家。具體而言，可以嘗試由設(shè)區(qū)市政府搭建專門服務(wù)平臺(tái)，聘請(qǐng)外地法律專家，建立本市域政府法律顧問庫，打造服務(wù)于各縣（市、區(qū)）的基層政府法律事務(wù)的“智囊團(tuán)”和“微智庫”。如此，不僅可以增強(qiáng)基層政府與法律顧問彼此選擇的靈活度和結(jié)果的適配度，還可以打破行政區(qū)劃的地域性局限，稀釋政府法律顧問來源的數(shù)量和質(zhì)量等問題的顯性表征，促進(jìn)政府法律顧問的作用發(fā)揮和政府法律顧問制度的有效運(yùn)行。此外，也無礙于公民權(quán)利救濟(jì)成本，充分尊重和保障公民的權(quán)利救濟(jì)空間。

　結(jié)語

　政府法律顧問制度的建立和發(fā)展，緣于法治政府建設(shè)的客觀要求，有益于新時(shí)代全面推進(jìn)依法治國(guó)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。其功能價(jià)值不僅在于為建設(shè)法治政府補(bǔ)充專業(yè)力量和提升治理能力，更在于“通過法治實(shí)踐提高政府工作人員法治思維和依法行政能力”�；鶎诱�府法律顧問制度不是基層法治政府建設(shè)的裝飾品，而是其有機(jī)組成。完善基層法律顧問制度的實(shí)施路徑，對(duì)于深入推進(jìn)基層法治政府建設(shè)，“形成高效的法治實(shí)施體系”，促進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，以及增強(qiáng)人民群眾對(duì)于依法治國(guó)的滿意度和獲得感有著重要的現(xiàn)實(shí)意義。該制度的有效運(yùn)行，有賴于在明確制度實(shí)施正當(dāng)性的基礎(chǔ)上，逐步增強(qiáng)政府與法律顧問的制度共識(shí)度和行動(dòng)自覺性，同時(shí)強(qiáng)化法律顧問的履職規(guī)范性和作用積極性。具體而言，應(yīng)當(dāng)把握制度實(shí)施的切實(shí)導(dǎo)向，凝聚制度主體的理性認(rèn)知和法治共識(shí)，以及因地制宜地調(diào)適機(jī)制建設(shè)，實(shí)現(xiàn)基層政府法律顧問制度從“有形覆蓋”到“有效融合”的現(xiàn)實(shí)轉(zhuǎn)向，從制度建設(shè)到制度應(yīng)用的實(shí)質(zhì)轉(zhuǎn)變，“讓制度充分用起來而不只是建起來，才能實(shí)現(xiàn)法治政府建設(shè)的初衷，賦予制度以生命和活力”。

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