面向整體政府改革與行政主體理論重塑

　摘要 行政主體理論作為行政法學(xué)體系的理論原點(diǎn)，自西方舶來(lái)之后，被我國(guó)行政訴訟的現(xiàn)實(shí)需要迅速工具化，難以發(fā)揮其理論基礎(chǔ)的功能。革新行政主體理論需要回到其本來(lái)的世界——公共行政的場(chǎng)域。全面回應(yīng)我國(guó)整體政府改革和社會(huì)行政擴(kuò)展的趨勢(shì)，按照國(guó)家行政和社會(huì)行政兩個(gè)層面改造行政主體理論，將國(guó)家作為政治意義上的行政主體，各級(jí)政府作為法律意義上的行政主體，“剝奪”各級(jí)政府職能部門的行政主體資格。賦予各類從事公共行政的政府外組織“準(zhǔn)行政主體”的公法身份。解除行政主體與行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告之間的連帶關(guān)系，按照“誰(shuí)行為誰(shuí)被告（復(fù)議被申請(qǐng)人）”的原則簡(jiǎn)化行政救濟(jì)，有利于更好地保護(hù)公民、法人和其他組織的合法權(quán)益。走出行政主體和行政行為的循環(huán)論證，將行政主體作為確定行政行為的一個(gè)因素。

　引言 20 世紀(jì) 80 年代以來(lái)，中西方社會(huì)均呈現(xiàn)出社會(huì)結(jié)構(gòu)逐漸分化，跨越邊界的公共事務(wù)日益復(fù)雜化，社會(huì)利益愈加多元并相互沖突，使得危機(jī)管理、環(huán)境保護(hù)、健康保障等棘手的難題接踵而至。人們開(kāi)始反思科層治理帶來(lái)的結(jié)構(gòu)僵化、效率低下、反應(yīng)遲鈍、競(jìng)爭(zhēng)治理的管理碎片化和服務(wù)分裂性等弊端，并認(rèn)為分類細(xì)密 、層級(jí)分明的行政系統(tǒng)無(wú)法實(shí)現(xiàn)有效治理，這些問(wèn)題需要跨越政府和社會(huì)之間的邊界、政府與政府之間的邊界、政府內(nèi)部部門與部門之間的邊界才能得到有效治理和解決。整體政府和整體性治理的理論應(yīng)運(yùn)而生，旨在推動(dòng)社會(huì)公共事務(wù)向整體治理的方向發(fā)展。主

　要涉及三個(gè)面向的整合：一是治理功能的整合，主要表現(xiàn)在政府職能部門的整合和職權(quán)的整合；二是治理層級(jí)的整合，如中央和地方機(jī)關(guān)的整合；三是政府和社會(huì)組織相互支撐，多元兼容，形成政府和社會(huì)共治的合作伙伴關(guān)系。整體性治理作為公共行政學(xué)領(lǐng)域的一種新范式，已成為世界各國(guó)政府發(fā)展的現(xiàn)實(shí)之需和方向指引。英國(guó)、澳大利亞、新西蘭、美國(guó)、加拿大、新加坡等國(guó)家開(kāi)展了諸如機(jī)構(gòu)裁減、跨部門監(jiān)管或者結(jié)構(gòu)性分權(quán)等轉(zhuǎn)向整體政府的改革。我國(guó)的行政體制改革也與世界范圍內(nèi)公共管理改革同頻共振。行政法學(xué)建基于公共行政，整體政府的改革必然對(duì)行政法學(xué)的理論產(chǎn)生全面影響，首當(dāng)其沖的就是作為行政法學(xué)理論原點(diǎn)的行政主體理論，重塑行政主體理論變得更加緊迫，否則不僅無(wú)法指導(dǎo)行政改革的深入推進(jìn)，甚至因?yàn)樾姓�主體理論桎梏中國(guó)推進(jìn)整體治理的進(jìn)程。本文旨在總結(jié)我國(guó)行政體制改革向整體政府發(fā)展的規(guī)律，分析對(duì)行政主體理論提出的挑戰(zhàn)，改造現(xiàn)有行政主體理論的缺陷，構(gòu)建適應(yīng)整體政府方向的行政主體理論模型，以指導(dǎo)解決治理主體相對(duì)獨(dú)立、治理政策實(shí)施散亂、治理目標(biāo)背離初衷等實(shí)踐中的問(wèn)題，加快國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化進(jìn)程。

　一、我國(guó)行政體制改革的整體政府發(fā)展方向

　改革開(kāi)放以來(lái)，我國(guó)行政改革圍繞著機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)和職能轉(zhuǎn)變不斷深化，大部制改革、綜合執(zhí)法體制改革、簡(jiǎn)政放權(quán)等不同時(shí)期和不同類型的改革，雖然目標(biāo)不同、側(cè)重點(diǎn)有別，但是改革已然表現(xiàn)出打破界限，實(shí)現(xiàn)功能整合、結(jié)構(gòu)重構(gòu)和行政系統(tǒng)一體化的整體政府發(fā)展趨勢(shì)。

　（一）從機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到大部制改革：治理功能的整合

　行政機(jī)構(gòu)改革具有帶動(dòng)政府職能、管理方式以及行政文化等領(lǐng)域變革的能力。精簡(jiǎn)機(jī)構(gòu)被作為國(guó)務(wù)院歷次機(jī)構(gòu)改革中解決機(jī)構(gòu)重疊、職能交叉等問(wèn)題的首要方式。從歷次改革的趨勢(shì)看，國(guó)務(wù)院部門的數(shù)量不斷減少，尤其改革開(kāi)放之后的 8 次改革無(wú)不在機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)上下足功夫，但機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)并不是政府改革的終極目標(biāo)。黨的十七大報(bào)告提出：要加大機(jī)構(gòu)整合力度，探索實(shí)行職能有機(jī)統(tǒng)一的大部門體制，健全部門間協(xié)調(diào)配合機(jī)制。大部制改革重心不再拘泥于精簡(jiǎn)多少機(jī)構(gòu)，減少多少人員，而是“在政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上，將具有有機(jī)統(tǒng)一性的職能整合，組建一個(gè)大的部門統(tǒng)一行使相關(guān)管轄權(quán)的管理體制。”推行大部制改革主要是為了“最大限度地避免政府職能交叉、政出多門、多頭管理, 從而達(dá)到提高行政效率, 降低行政成本的目標(biāo)”。在國(guó)務(wù)院大部制改革的帶動(dòng)下，從 2009 年開(kāi)始，上海、重慶、安徽、河南、寧夏、云南等地方政府開(kāi)始探索“大城管、大文化、大交通、大建設(shè)、大水務(wù)、大林業(yè)”等大部制的地方模式。大部制改革不是“單純的機(jī)構(gòu)整合，而是政府部門協(xié)調(diào)機(jī)制、決策機(jī)制、執(zhí)行機(jī)制、服務(wù)機(jī)制、監(jiān)督機(jī)制的綜合變革。”大部制改革直接觸動(dòng)體制，在此背景下相繼進(jìn)行的行政機(jī)構(gòu)改革都是向強(qiáng)化政府功能的整體主義，淡化職能部門色彩的部門主義的方向發(fā)展。從機(jī)構(gòu)精簡(jiǎn)到大部制改革，從機(jī)構(gòu)的剛性減少走向職能整合，正是基于對(duì)部門主義分散型治理所造成的公共服務(wù)被肢解、政府功能碎片化以及邊界成本增高等弊端進(jìn)行反思、修正的成果。

　但是，部門精簡(jiǎn)和大部制改革無(wú)法解決部門重疊和職權(quán)交叉等行政體制固有的缺陷，部門再大，也要有邊界，超越這一邊界，職責(zé)交叉就是必然的，矛盾和扯皮也是不可避免的。20 世紀(jì) 90 年代末從城管領(lǐng)域開(kāi)始的綜

　合執(zhí)法體制改革不再局限于機(jī)構(gòu)間的分分合合，而向行政權(quán)力的重新配置等結(jié)構(gòu)性變革的方向推進(jìn)。

�。ǘ�）從程序性一體化到行政性一體化：行政權(quán)力的結(jié)構(gòu)性變革 為了滿足工業(yè)革命以后社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展對(duì)政府管理效率的需要，形成了以專業(yè)分工為基礎(chǔ)，以等級(jí)制和非人格化為特征的分割管理模式，以專業(yè)為中心設(shè)置政府部門。這種模式使一個(gè)部門、一個(gè)崗位只需要重復(fù)一種工作，有助于提高效率。但是，隨著專業(yè)分工越來(lái)越細(xì)，以“碎片化”為特點(diǎn)的條塊分割管理模式導(dǎo)致了政府各部門之間、各地方政府之間、垂直部門和地方政府之間、各行政層級(jí)之間行政義務(wù)分散與分割。

　1997 年始于北京的城管相對(duì)集中行政處罰權(quán)改革，是對(duì)傳統(tǒng)條塊分割體制的突破，是最早推進(jìn)跨部門綜合執(zhí)法的領(lǐng)域，并為其他領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革提供了經(jīng)驗(yàn)。黨的十八屆三中全會(huì)《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問(wèn)題的決定》進(jìn)一步明確要深化行政執(zhí)法體制改革，從整合執(zhí)法主體、減少行政執(zhí)法層級(jí)、改革市場(chǎng)監(jiān)管體系、完善統(tǒng)一權(quán)威的食品藥品安全監(jiān)管機(jī)構(gòu)等方面提出新一輪改革的攻堅(jiān)方向。此后市場(chǎng)監(jiān)管、農(nóng)業(yè)等領(lǐng)域的綜合執(zhí)法改革漸次展開(kāi)。從相對(duì)集中處罰權(quán)改革到綜合執(zhí)法體制改革，是各部門行政權(quán)的再次界定和整合的過(guò)程，從分散到相對(duì)集中的執(zhí)法變革背后，不再是局部化、單方面的改革，而是在結(jié)構(gòu)、信息、社會(huì)等多個(gè)維度上順應(yīng)整體性治理的內(nèi)在要求。

　作為行政審批改革重要組成的相對(duì)集中行政許可權(quán)改革，經(jīng)歷了以行政服務(wù)中心為標(biāo)志的“聯(lián)審聯(lián)辦”的程序性一體化到行政審批局的機(jī)構(gòu)一體化兩個(gè)階段。從 1985 年廣州市成立集中對(duì)外經(jīng)濟(jì)貿(mào)易服務(wù)的“外經(jīng)貿(mào)一條街”，到 1999 年浙江金華市建成全國(guó)首家政務(wù)大廳。“一站式”辦公、“一個(gè)窗口受理、一次性告知、一條龍服務(wù)、一次性收費(fèi)、限時(shí)辦結(jié)”的運(yùn)行模式，打破了部門界限，將分散在政府各職能部門的審批事項(xiàng)在服務(wù)大廳實(shí)現(xiàn)物理集中，促進(jìn)了行政審批全面實(shí)現(xiàn)工作機(jī)制和程序的一體化。2008 年 12 月，從成都武侯區(qū)成立全國(guó)首個(gè)行政審批局開(kāi)始，天津?yàn)I海新區(qū)、銀川等地相繼建立行政審批局，目前行政審批局模式已經(jīng)在全國(guó)多個(gè)城市推開(kāi)。“行政審批局建立的過(guò)程實(shí)質(zhì)上也是審批權(quán)從原部門向?qū)徟�局轉(zhuǎn)移的過(guò)程。”相對(duì)集中行政許可權(quán)從物理集中向化學(xué)反應(yīng)轉(zhuǎn)變。“多證合一”改革進(jìn)一步改變了行政許可權(quán)的運(yùn)行流程。“一業(yè)一證”改革是“證照分離”改革的深化和延伸，目前仍然停留在不同許可證的物理疊加。但是，從改革的發(fā)展方向看，通過(guò)推行綜合許可證，將來(lái)各個(gè)部門單獨(dú)成立的許可將轉(zhuǎn)化為綜合許可的要素或者條件。這樣一來(lái)，一旦喪失對(duì)外獨(dú)立存在的必要性，單獨(dú)的行政許可從外部行為轉(zhuǎn)化為內(nèi)部行為的一個(gè)程序，從具有最終法律效力的行政行為轉(zhuǎn)變?yōu)殡A段性行政行為。從行政權(quán)力運(yùn)行軌跡上，各個(gè)原本獨(dú)立存在的行政許可事項(xiàng)失去了獨(dú)立存在的價(jià)值，轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合許可的條件之一或者其中的一個(gè)步驟。相對(duì)集中行政許可權(quán)改革是克服部門式審批制度所導(dǎo)致的行業(yè)準(zhǔn)入過(guò)程的碎片化，整合部門權(quán)力的改革措施，推動(dòng)了從碎片政府朝著為公眾提供整合性公共服務(wù)為核心的整體政府方向發(fā)展。

　正在探索的“多規(guī)合一”改革，目的是解決多種規(guī)劃并存造成不同規(guī)劃之間不兼容，甚至顧此失彼的問(wèn)題。通過(guò)強(qiáng)化國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃、土地利用規(guī)劃、環(huán)境保護(hù)、文物保護(hù)、林地與耕地保護(hù)、綜合交通、水資源、文化與生態(tài)旅游資源、社會(huì)事業(yè)規(guī)劃等各類規(guī)劃的銜接，確保“多規(guī)”確定的保護(hù)性空間、開(kāi)發(fā)邊界、城市規(guī)模等重要空間參數(shù)一致，并在統(tǒng)一的空間信息平臺(tái)上建立控制線體系，以實(shí)現(xiàn)優(yōu)化空間布局、有效配置土地資源、提高政府空間管控水平和治理能力的目標(biāo)，同時(shí)意味著政府前端的治理正在向一級(jí)政府一級(jí)事權(quán)的方向發(fā)展。

　2020 年 2 月 5 日，中央全面依法治國(guó)委員會(huì)第三次會(huì)議審議通過(guò)《行政復(fù)議體制改革方案》，全國(guó)范圍的行政復(fù)議體制改革標(biāo)志著行政復(fù)議權(quán)從分散走向集中。山東、浙江等地開(kāi)展的相對(duì)集中行政復(fù)議權(quán)改革不僅改變了行政復(fù)議的管轄，更從體制上將分散的復(fù)議權(quán)集中行使，改變了行政復(fù)議的權(quán)力結(jié)構(gòu)。

　由于我國(guó)長(zhǎng)期按照職能劃分、實(shí)行條塊分割管理，形成了各行政層級(jí)之間、垂直部門與地方政府之間、各地方政府之間、政府各部門之間、行政業(yè)務(wù)之間處于離散與分割狀態(tài)。因分工過(guò)細(xì)造成部門林立、職責(zé)交叉和多頭指揮；因組織僵化造成資源割裂、流程破碎；因本位主義造成整體效能低下、公務(wù)人員權(quán)力本位。為彌補(bǔ)傳統(tǒng)官僚制和新公共管理碎片化的缺陷，我國(guó)持續(xù)進(jìn)行的行政體制改革通過(guò)機(jī)構(gòu)整合、功能整合等多種形式，改變行政機(jī)關(guān)的組織結(jié)構(gòu)和行政權(quán)力的運(yùn)行機(jī)制，突出體現(xiàn)了“以整治碎”的價(jià)值取向，呈現(xiàn)出以整體性為價(jià)值理念，以公民需求為導(dǎo)向，以協(xié)同合作為運(yùn)

　行機(jī)制，強(qiáng)調(diào)提供全方位、無(wú)縫隙的服務(wù)供給。整體政府改革必然產(chǎn)生新的制度要求，也對(duì)現(xiàn)有行政法學(xué)理論提出嚴(yán)峻挑戰(zhàn)。

　二、行政主體理論與整體政府改革方向的不適應(yīng)

　行政主體概念為行政權(quán)力享有者和行使者提供了行政法學(xué)上的表達(dá)，我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論與整體治理的理念轉(zhuǎn)型和行政權(quán)力運(yùn)行結(jié)構(gòu)的變化逆向而行且日漸疏離。

�。ㄒ唬┬姓�主體的碎片化與“逆部門化”的機(jī)構(gòu)整合 從早期行政法學(xué)者的研究可知，當(dāng)初借鑒行政主體概念，就是為了解決行政機(jī)關(guān)概念的不確定性。但是在我國(guó)現(xiàn)行的行政體制中，哪些機(jī)構(gòu)具有行政主體資格并不確定，不僅分散凌亂，而且隨著職權(quán)的調(diào)整處于不斷變化之中，造成實(shí)踐中行政主體的確定成為一個(gè)法律難題。我國(guó)理論通說(shuō)按照權(quán)力來(lái)源將行使行政權(quán)力的組織劃分為行政機(jī)關(guān)、法律法規(guī)授權(quán)的組織和接受行政機(jī)關(guān)委托從事行政管理的機(jī)構(gòu)。行政機(jī)關(guān)和法律、法規(guī)授權(quán)的組織被認(rèn)為是行政主體，而接受行政機(jī)關(guān)委托的機(jī)構(gòu)不具有行政主體資格，委托的機(jī)關(guān)是行政主體。按照這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)，我國(guó)可以稱之為行政主體的除了各級(jí)人民政府之外，還有各級(jí)政府的職能部門，以及各種單行法律或者法規(guī)，甚至規(guī)章授權(quán)的組織，這些組織既可能是行政機(jī)關(guān)，也可能是事業(yè)單位、企業(yè)等；既可能是常設(shè)機(jī)關(guān)，也可能是臨時(shí)機(jī)構(gòu)。形形色色的機(jī)關(guān)和組織有著不同的權(quán)力來(lái)源，但卻享有同樣的行政主體資格，在行政法上具有同等的法律地位。

　整體政府強(qiáng)調(diào)政府的統(tǒng)一性，但是行政主體理論將政府及其職能部門放在同樣的法律地位，湮滅政府和職能部門的不同，造成現(xiàn)實(shí)中二者法律地位混同，不僅無(wú)法約束部門自利性的風(fēng)險(xiǎn)，更加劇了行政系統(tǒng)的分割和裂化。新公共管理改革雖然通過(guò)市場(chǎng)化和流程再造摒棄了官僚僵化的等級(jí)式組織結(jié)構(gòu)，提高了政府行政效率，但小而分散的部門結(jié)構(gòu)造成決策與執(zhí)行分離以及部門間制約不足，使分權(quán)化改革陷入碎片化的公共服務(wù)和治理困境。行政碎片化進(jìn)一步加劇了部門主義意識(shí)，部門認(rèn)識(shí)問(wèn)題局限于部門角度，視野狹窄，較少關(guān)注部門決策措施的關(guān)聯(lián)性。相當(dāng)多的部門堅(jiān)持部門權(quán)力本位，將部門利益高于公共利益，甚至對(duì)其他部門采取不合作、不支持、不協(xié)助的消極對(duì)策。支離破碎且復(fù)雜多變的行政主體資格認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)與行政一體化的發(fā)展方向背道而馳，客觀上為部門主義盛行并造成政府裂化的趨向提供了證據(jù)支持。

�。ǘ�）行政主體的獨(dú)立性與“鏈條式”的功能整合 傳統(tǒng)的行業(yè)管理慣例是出現(xiàn)了新事務(wù)之后，政府根據(jù)新的職能設(shè)置新的部門來(lái)履行新的使命。隨著分工的細(xì)化，以政府職能部門為主體制定和執(zhí)行政策，整個(gè)政策系統(tǒng)的復(fù)雜性不斷提高。條塊分割加劇了機(jī)構(gòu)、利益、責(zé)任的離散化，政府各職能部門制定的目標(biāo)和手段之間存在沖突或者不協(xié)調(diào)。在傳統(tǒng)的行業(yè)管理模式下，行政許可、行政檢查、行政處罰、行政強(qiáng)制等權(quán)力集中由行業(yè)職能部門一條龍式管理，一個(gè)機(jī)關(guān)掌握著事前、事中、事后的全部權(quán)力，不同行業(yè)之間的銜接并不被重視或者說(shuō)無(wú)關(guān)緊要。整體性治理并不意味著大塊頭的政府，并不完全摧毀職能邊界。功能整合是在

　不破壞職能分工專業(yè)化的基礎(chǔ)上，跨越既有職能部門的邊界，著眼于把一些職能相近或者雷同的機(jī)構(gòu)重新整合成新的組織，從全局性、跨部門的目標(biāo)出發(fā)，使其政策產(chǎn)出從一開(kāi)始就同整體的目標(biāo)保持一致。相對(duì)集中行政處罰權(quán)、相對(duì)集中行政許可權(quán)的改革促使行政權(quán)力的運(yùn)行狀態(tài)從審管合一向?qū)徆芊蛛x發(fā)展，從縱向的“一條龍”管理到橫向的“鏈條式”共同管理，部門協(xié)作和權(quán)力銜接變得更加重要。例如，傳統(tǒng)的行業(yè)管理造成各個(gè)行業(yè)單獨(dú)設(shè)置許可，從而形成疊床架屋的多重許可。相對(duì)集中之后的行政許可權(quán)運(yùn)行模式，則將各個(gè)行政機(jī)關(guān)獨(dú)立行使許可權(quán)演化為行政審批局和各個(gè)職能部門共同完成一個(gè)行政許可，以鏈條形式分享許可權(quán)。“無(wú)縫隙提供服務(wù)”和“相對(duì)集中行政權(quán)力”的改革所帶來(lái)的功能整合意在解決行政權(quán)力運(yùn)行中離散割據(jù)的狀態(tài)，各個(gè)職能部門的獨(dú)立性不再重要，我國(guó)行政主體理論的最大問(wèn)題在于它過(guò)于強(qiáng)調(diào)了組織的獨(dú)立性。對(duì)行政主體獨(dú)立性的強(qiáng)調(diào)無(wú)疑會(huì)加劇行政體系業(yè)已非常嚴(yán)重的分割式的政府組織模式和不斷肢解行政職能，加劇行政權(quán)力的裂變式擴(kuò)散，并在“獨(dú)立性”的支持下，強(qiáng)化了部門之間基于專業(yè)性形成的壁壘，從理論上為部門間的隔離提供依據(jù)，與現(xiàn)代行政強(qiáng)調(diào)不同部門之間的高度協(xié)同、無(wú)縫政府的合作行政理念格格不入。

　各級(jí)政府及其職能部門雖然權(quán)責(zé)來(lái)源不同，組織法地位不同，但是在現(xiàn)行行政主體理論框架下，各級(jí)政府及其職能部門都是獨(dú)立的行政主體。行政主體理論強(qiáng)調(diào)的獨(dú)立性特征包括三個(gè)方面，經(jīng)費(fèi)獨(dú)立、編制獨(dú)立和責(zé)任獨(dú)立。經(jīng)費(fèi)和編制作為行政資源在行政系統(tǒng)的配置雖是行政職權(quán)行使的基礎(chǔ)條件，但系屬行政系統(tǒng)內(nèi)部事務(wù)。另外，行政主體理論強(qiáng)調(diào)行政主體獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，這比過(guò)去行政管理的無(wú)序化，有權(quán)無(wú)責(zé)、有責(zé)無(wú)權(quán)的狀態(tài)前

　進(jìn)了一大步，自然會(huì)得到學(xué)者的響應(yīng)。從法律責(zé)任的歸屬上看，行政主體所謂獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任，被具體化為實(shí)踐中的行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告，并不符合國(guó)家賠償責(zé)任的最終歸屬。國(guó)家賠償?shù)呢?cái)政經(jīng)費(fèi)源于國(guó)庫(kù)，無(wú)論誰(shuí)當(dāng)行政訴訟的被告，如果行政行為敗訴，因行政行為造成的損害都是由國(guó)家承擔(dān)最終賠償責(zé)任。因此，在具體案件中誰(shuí)當(dāng)行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告對(duì)于國(guó)家賠償責(zé)任的最終承擔(dān)并沒(méi)有影響。如果說(shuō)從依法行政考核的角度，需要在行政系統(tǒng)中明確具體責(zé)任歸屬，可以通過(guò)裁判文書(shū)中載明的行政行為違法或者不當(dāng)?shù)炔门姓f(shuō)理進(jìn)行明確，而且這種績(jī)效考核是行政系統(tǒng)內(nèi)部的，和經(jīng)費(fèi)、人員編制一樣并不產(chǎn)生對(duì)外的法律意義。

�。ㄈ�）行政主體的分散性與“一張網(wǎng)”的平臺(tái)整合 隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展，經(jīng)濟(jì)形態(tài)正在發(fā)生劇變，整個(gè)公共服務(wù)體系及其理念、思路的滯后性日益突顯�；ヂ�(lián)網(wǎng)具有極強(qiáng)的虛擬性、互動(dòng)性、廣域性和即時(shí)性，正在廣泛推動(dòng)公共管理方式轉(zhuǎn)型。傳統(tǒng)上以精細(xì)化專業(yè)分工為手段并生產(chǎn)和提供大批量、規(guī)�；�的公共產(chǎn)品和服務(wù)的工業(yè)型社會(huì)，正轉(zhuǎn)向以無(wú)縫隙的服務(wù)方式生產(chǎn)和提供多品種、小批量的個(gè)性化公共產(chǎn)品和服務(wù)的現(xiàn)代社會(huì)。電子政務(wù)的發(fā)展帶來(lái)的“一張網(wǎng)”，既為行政運(yùn)行一體化提供技術(shù)條件，也在運(yùn)行中成為強(qiáng)化行政一體化和扁平化的推動(dòng)力。政府“一張網(wǎng)”“一站式”的運(yùn)行機(jī)制打破了上下級(jí)政府、不同部門之間的“墻”，使各部門為了公民的利益而共同協(xié)作，提供一整套無(wú)縫隙的服務(wù)。

　對(duì)于社會(huì)公眾來(lái)說(shuō)，電子政務(wù)平臺(tái)的發(fā)展使得部門間的劃分和層次都不再重要，政府的統(tǒng)一服務(wù)平臺(tái)就是集約化的政府。公共服務(wù)從以職能部門的經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向轉(zhuǎn)向從人們的生活事件出發(fā)。傳統(tǒng)的行政管理以各職能部門為中心，以經(jīng)驗(yàn)為導(dǎo)向，官員在現(xiàn)有的經(jīng)驗(yàn)內(nèi)尋找解決易于解決的問(wèn)題，而不去解決易于誘發(fā)連鎖反應(yīng)的問(wèn)題。在治理方法上缺乏系統(tǒng)性和全局性。在服務(wù)的提供上，遵循“控制—服務(wù)”模式，政府提供服務(wù)的內(nèi)容、數(shù)量和方式都由政府部門和行政官員決定，更多考慮控制和管理的便捷性，服務(wù)對(duì)象只能消極被動(dòng)地接受。如何轉(zhuǎn)為以公眾為中心，以解決人民的生活問(wèn)題為出發(fā)點(diǎn)，將個(gè)人生活事件列為政府治理優(yōu)先考慮的選項(xiàng)，將政府組織的重點(diǎn)放在解決問(wèn)題上，而不是劃清部門分工上，意味著服務(wù)模式的轉(zhuǎn)型。“基于整體性治理的整合需求，政府的運(yùn)作將以公眾需求為核心”。從“我為公眾做什么”轉(zhuǎn)為“公眾需要我做什么”的流程設(shè)計(jì)，不是各個(gè)環(huán)節(jié)的簡(jiǎn)單排序，而是每個(gè)運(yùn)行環(huán)節(jié)相互協(xié)調(diào)、步調(diào)一致，形成一個(gè)整體性的運(yùn)行流程。例如，作為一項(xiàng)公共服務(wù)技術(shù)，英國(guó)將所有政府部門的服務(wù)功能統(tǒng)一集中在一個(gè)網(wǎng)站上，網(wǎng)站的板塊設(shè)計(jì)打破政府按照職能機(jī)構(gòu)的排列和政府組織架構(gòu)的設(shè)置，從使用者角度出發(fā)，按照公眾對(duì)健康、醫(yī)療、教育、出行、運(yùn)輸、法律等方面的需求安排設(shè)計(jì)服務(wù)內(nèi)容，體現(xiàn)以“公眾需求為中心”的理念。電子政務(wù)的發(fā)展改變了政府管理的流程，以社會(huì)需求為導(dǎo)向的政府管理，是一種“倒流程”的政府管理方式。我國(guó)浙江等地的政務(wù)服務(wù)網(wǎng)整合了省市縣三級(jí)政務(wù)服務(wù)，以電子政務(wù)平臺(tái)為載體的虛擬政府淡化了政府部門間的行業(yè)分工，強(qiáng)化了無(wú)縫合作。

　面對(duì)市場(chǎng)化、全球化和快速城市化帶來(lái)的急劇社會(huì)轉(zhuǎn)型，社會(huì)關(guān)系紐帶松弛。在互聯(lián)網(wǎng)社會(huì)，“群眾裂變?yōu)榫哂刑囟▋r(jià)值判斷、利益代表、情感認(rèn)同的個(gè)人。”網(wǎng)絡(luò)社會(huì)中個(gè)人原子化的存在狀態(tài)加劇了人際關(guān)系的疏離和社會(huì)關(guān)系的松散。“‘后單位時(shí)代’社會(huì)成員之間互助與協(xié)作的制度化形式薄弱，社會(huì)成員與公共議題之間的聯(lián)結(jié)管道缺失”，意味著個(gè)體在面對(duì)外部風(fēng)險(xiǎn)的時(shí)候，需要以個(gè)體化的方案去解決系統(tǒng)矛盾。行政主體理論以行政權(quán)力為中心構(gòu)建多層次的行政組織及其分散型治理，遭遇日益原子化的社會(huì)以及個(gè)性化的需求，以零散的行政主體應(yīng)對(duì)原子化的社會(huì)個(gè)體所形成的治理格局，必然產(chǎn)生越來(lái)越多的管理和服務(wù)縫隙被忽略或者無(wú)法填充，制度化的社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)因?yàn)樾姓��?quán)力的介入而形成“有組織的不負(fù)責(zé)任”。面對(duì)風(fēng)險(xiǎn)社會(huì)不確定性的疊加效應(yīng)，政府和公眾都難以找到真正的責(zé)任主體，從而導(dǎo)致更大的風(fēng)險(xiǎn)。

　綜合以上分析，“現(xiàn)有行政主體法定理論無(wú)法回應(yīng)機(jī)關(guān)改革、行政體制改革等普遍出現(xiàn)的政府對(duì)行政機(jī)構(gòu)及其職權(quán)的分配、再分配事實(shí)。這些改革大多無(wú)法改變主體法定的事實(shí)，導(dǎo)致改革是政治但不是法治的悖論。” 無(wú)論英美法系的法治理念還是大陸法系國(guó)家的依法行政觀念，都旨在確定和有效處理行政與法二者之間的關(guān)系。這是近代公法學(xué)和行政法學(xué)最為關(guān)心的問(wèn)題之一。行政法學(xué)理論和行政法律制度要回應(yīng)并引領(lǐng)公共行政改革，首先需要從行政主體理論的重塑開(kāi)始。“因?yàn)樽畛醯男姓�訴訟被告的基本定位，行政主體理論的制度功能受限，無(wú)法承擔(dān)協(xié)調(diào)行政活動(dòng)的制度職能，也不能為統(tǒng)合行政組織提供學(xué)理上的支撐。”

　三、中國(guó)特色行政主體理論的重塑

　我國(guó)學(xué)界通說(shuō)認(rèn)為，行政主體是指能以自己的名義對(duì)外行使行政職權(quán)并獨(dú)立承擔(dān)法律責(zé)任的行政機(jī)關(guān)或者法律法規(guī)授權(quán)的組織。自 20 世紀(jì) 90 年代末期，關(guān)于行政主體的理論之爭(zhēng)在行政法學(xué)界掀起一陣高潮，對(duì)于其概念的本源以及在移植過(guò)程中被行政訴訟實(shí)用化后出現(xiàn)的理論障礙和對(duì)于中國(guó)行政管理現(xiàn)實(shí)的解釋乏力，學(xué)界針對(duì)行政主體概念及其科學(xué)性、正當(dāng)性、適應(yīng)性等多有討論，并提出改造行政主體理論的幾種建議。第一種，修補(bǔ)說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為，行政主體范式因其在制度和學(xué)術(shù)研究方面的功能優(yōu)于更早的行政機(jī)關(guān)范式而取代后者，但是，它同樣存在著兩方面的功能局限，從而在理論上引起挑戰(zhàn)。有些批評(píng)和質(zhì)疑并未導(dǎo)致嚴(yán)重的范式危機(jī)，傳統(tǒng)范式只需作適當(dāng)?shù)男扪a(bǔ)就可以回應(yīng)。第二種，擴(kuò)大說(shuō)。有學(xué)者建議將行政主體擴(kuò)大到所有行使行政權(quán)力的機(jī)構(gòu)和人員。“將行政主體擴(kuò)大到受委托組織、行政公務(wù)人員甚至行政機(jī)關(guān)所屬內(nèi)部機(jī)構(gòu)這一范圍，以解決我國(guó)現(xiàn)有行政主體理論在理論上的缺陷和實(shí)踐中的困惑。”第三種，法人說(shuō)。有學(xué)者認(rèn)為：我國(guó)行政主體理論在形成過(guò)程中，形式上借用了法日概念的外殼，實(shí)質(zhì)上卻有將民事主體理論、法人學(xué)說(shuō)遷入行政法的痕跡。目前行政主體理論遇到的問(wèn)題，是與法人制度漸行漸遠(yuǎn)的結(jié)果，并提出通過(guò)徹底摹寫法人就能夠讓行政主體理論繼續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)下去。第四種，分權(quán)說(shuō)。多位學(xué)者主張可以借鑒西方的主體理論，從技術(shù)上加以改造，在我國(guó)建立以行政分權(quán)為核心的行政主體制度。以上各種學(xué)說(shuō)皆言之成理。學(xué)界對(duì)行政主體理論的反思綿延數(shù)年，但是“為何我國(guó)的行政主體理論遲遲沒(méi)有改造，至今居于通說(shuō)地位”？筆者認(rèn)為主要有以下三個(gè)原因：第一，行政主體概念作為最早一

　批被中國(guó)行政法學(xué)界廣泛認(rèn)同的基本概念，伴隨著改革開(kāi)放之后行政法學(xué)發(fā)展的整個(gè)過(guò)程，其歷史價(jià)值必須予以承認(rèn)，將法律、法規(guī)授權(quán)的組織和行政機(jī)關(guān)并列為行政主體，對(duì)于行政法理論的提升以及行政訴訟法的適用，都起到了積極的意義。第二，行政主體這一概念已經(jīng)深深植根于中國(guó)行政法學(xué)理論體系和實(shí)踐中，成為絕大多數(shù)行政法教科書(shū)采用的基礎(chǔ)性概念，理論慣性不易扭轉(zhuǎn)。第三，對(duì)行政主體概念的檢討不能脫離公共行政的客觀現(xiàn)實(shí)，不能超越行政組織的發(fā)展階段，從行政訴訟出發(fā)討論行政主體的重塑難免本末倒置。隨著我國(guó)行政體制改革的全面深化，行政主體這一概念生存的土壤和環(huán)境都已經(jīng)發(fā)生重大變化。重塑行政主體理論必須在公共行政改革的邏輯框架下進(jìn)行，與中國(guó)整體治理的發(fā)展相向而行。

　（一）在國(guó)家行政和社會(huì)行政兩個(gè)層面上建立行政主體二元論 尋找行政主體的理論原點(diǎn)是決定行政主體概念內(nèi)涵的前提。公共行政是行政法的土壤，作為行政權(quán)存在的理由構(gòu)成了包括行政主體在內(nèi)的行政法學(xué)理論的時(shí)空?qǐng)鲇�。革新行政主體理論，需要透過(guò)行政權(quán)行使的表象，回到公共行政的視閾，從實(shí)質(zhì)意義上進(jìn)行界定。隨著經(jīng)濟(jì)社會(huì)的發(fā)展，20 世紀(jì)中期以后，國(guó)家無(wú)力應(yīng)對(duì)各種新型社會(huì)關(guān)系，一些社會(huì)組織參與公共事務(wù)，促進(jìn)了社會(huì)行政的發(fā)展。出于“絕不允許由縮減政府規(guī)模引入私人機(jī)構(gòu)而產(chǎn)生的‘新領(lǐng)域’脫離公法的控制”原因，各國(guó)行政法學(xué)將國(guó)家行政以外的社會(huì)行政也納入研究視野。伴隨著社會(huì)多元化發(fā)展和國(guó)家現(xiàn)代化進(jìn)程的推進(jìn)，權(quán)力不斷從國(guó)家延伸至社會(huì)。國(guó)家權(quán)力已不是治理社會(huì)的唯一權(quán)力，政府不再是行使公權(quán)力的唯一主體，一些社會(huì)組織也在從事著社會(huì)公共事務(wù)的

　管理，社會(huì)治理正從政府作為唯一權(quán)力中心向政府——社會(huì)的雙中心過(guò)渡。行政主體概念的實(shí)質(zhì)意義在于對(duì)公共行政中享有并行使公權(quán)力，提供公共服務(wù)的機(jī)構(gòu)進(jìn)行法律地位和公法身份的宏觀抽離，因此，以包括國(guó)家行政和社會(huì)行政在內(nèi)的公共行政為面向建立行政主體理論，才能夠保障這一概念的寬廣度和周延性。

�。ǘ�）國(guó)家的行政主體身份兼具政治意義和法律意義 國(guó)家作為政治共同體需經(jīng)由法律完成治理。“固化的國(guó)家權(quán)力不僅是權(quán)力政治現(xiàn)實(shí)，同樣是一種對(duì)系統(tǒng)而言，由法律規(guī)制權(quán)限所組成的，法定的機(jī)構(gòu)化的政治權(quán)力。”公共行政是由國(guó)家組織，固定、持續(xù)地向公眾提供的公共服務(wù)。“行政法就是公共服務(wù)的法律，國(guó)家本身就構(gòu)成公共服務(wù)的整體。”在法國(guó)的行政主體理論中，“作為行政組織的國(guó)家是一個(gè)法人”，并認(rèn)為國(guó)家是最重要的行政主體。“德國(guó)認(rèn)為國(guó)家是原始的行政主體，因?yàn)樗�享有原始的統(tǒng)治權(quán)。”國(guó)家被法律擬制為具有行為能力的統(tǒng)一體是源于法人被作為一種歸責(zé)模式。國(guó)家作為法律技術(shù)上的責(zé)任主體不僅存在于憲法中，在部門法中也普遍存在，其法律責(zé)任主要體現(xiàn)在行政立法和制度建設(shè)中。以“國(guó)家”為關(guān)鍵詞進(jìn)行法律數(shù)據(jù)庫(kù)檢索，發(fā)現(xiàn)幾乎在每部法律中都會(huì)或多或少地規(guī)定國(guó)家的義務(wù)與責(zé)任。《國(guó)家賠償法》以法律形式明確國(guó)家是最終的賠償責(zé)任主體，承擔(dān)因公權(quán)力運(yùn)行而造成的對(duì)公民、法人和其他組織的侵權(quán)損害后果。

　（三）各級(jí)政府是法律意義上的行政主體

　國(guó)家只有通過(guò)所屬的國(guó)家機(jī)關(guān)才能為其行政，必須建立系統(tǒng)的行政組織，才能履行諸如提供社會(huì)救濟(jì)或者抵御危險(xiǎn)的特定義務(wù)。憲法和行政組織法是決定行政權(quán)歸屬的基本法律依據(jù)，因此行政主體的界定應(yīng)回歸憲法和組織法。我國(guó)憲法總體上將行政權(quán)定位為執(zhí)行人民代表大會(huì)及其常務(wù)委員會(huì)意志的權(quán)力。行政權(quán)力是成體系的，憲法將國(guó)務(wù)院的權(quán)力、縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府的權(quán)力做了層次上的區(qū)分�！稇椃ā返� 85 條規(guī)定：“中華人民共和國(guó)國(guó)務(wù)院，即中央人民政府，是最高國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是最高國(guó)家行政機(jī)關(guān)。”第 89 條規(guī)定國(guó)務(wù)院可以行使規(guī)定行政措施、制定行政法規(guī)、發(fā)布決定和命令、提案、行政管理、預(yù)算編制等行政權(quán)力，其中每一項(xiàng)行政權(quán)力都有具體而詳盡的內(nèi)容。《憲法》第 105 條規(guī)定：“地方各級(jí)人民政府是地方各級(jí)國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的執(zhí)行機(jī)關(guān)，是地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)。” 縣級(jí)以上地方各級(jí)人民政府則可以行使行政執(zhí)行權(quán)、行政規(guī)則制定權(quán)、行政領(lǐng)導(dǎo)權(quán)、行政管理權(quán)、公務(wù)員管理權(quán)等行政權(quán)力。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府也是一個(gè)完整的行政體系，可以行使行政執(zhí)行權(quán)、行政保護(hù)權(quán)、行政保障權(quán)等權(quán)力。政府的行政權(quán)力具有憲法意義上的獨(dú)立性、體系性和完整性。國(guó)務(wù)院和地方各級(jí)人民政府實(shí)行行政首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制，政府的行政首長(zhǎng)經(jīng)選舉產(chǎn)生，體現(xiàn)人大的意志。“所謂組織，須有單獨(dú)之法定地位，固以具備獨(dú)立人員編制及預(yù)算為原則。”《預(yù)算法》第 3 條規(guī)定：一級(jí)政府一級(jí)預(yù)算。只有各級(jí)政府具有獨(dú)立的人員編制和整體的財(cái)務(wù)預(yù)算。

　（四）“剝奪”各級(jí)政府職能部門的行政主體資格

　我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論中，各級(jí)政府及其職能部門都被作為行政主體看待，但是從行政組織法的意義上看，二者的法律地位并不相同。第一，政府享有配置職能部門權(quán)限的權(quán)力。國(guó)務(wù)院有權(quán)規(guī)定各部和各委員會(huì)的任務(wù)和職責(zé)，統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)各部和各委員會(huì)的工作，并且領(lǐng)導(dǎo)不屬于各部和各委員會(huì)的全國(guó)性的行政工作；統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)全國(guó)地方各級(jí)國(guó)家行政機(jī)關(guān)的工作，規(guī)定中央和省、自治區(qū)、直轄市的國(guó)家行政機(jī)關(guān)的職權(quán)的具體劃分�？h級(jí)以上地方各級(jí)人民政府依照法律規(guī)定的權(quán)限，管理本行政區(qū)域內(nèi)的經(jīng)濟(jì)、教育、科學(xué)、文化、衛(wèi)生、體育事業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)事業(yè)和財(cái)政、民政、公安、民族事務(wù)、司法行政、計(jì)劃生育等行政工作，發(fā)布決定和命令，任免、培訓(xùn)、考核和獎(jiǎng)懲行政工作人員。第二，政府享有工作領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。縣級(jí)以上的地方各級(jí)人民政府領(lǐng)導(dǎo)所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的工作，有權(quán)改變或者撤銷所屬各工作部門和下級(jí)人民政府的不適當(dāng)?shù)臎Q定。第三，地方政府是一般性行政機(jī)關(guān)，管理地方的全部行政事務(wù)，職能部門是專業(yè)性機(jī)構(gòu)，在特定范圍內(nèi)履行管理權(quán)。相較于政府擁有完整的、系統(tǒng)的、穩(wěn)定的行政權(quán)力，各級(jí)政府職能部門的行政權(quán)是不完整的，財(cái)務(wù)權(quán)和審計(jì)權(quán)并不獨(dú)立。第四，職能部門的職權(quán)并不穩(wěn)定，主要規(guī)定在各個(gè)單行的法律、法規(guī)、規(guī)章中，很多甚至是“三定方案”規(guī)定的，按照組織法的規(guī)定，地方政府具有調(diào)整職能部門權(quán)限的權(quán)力。從改革的方向看，地方政府擁有更大的機(jī)構(gòu)調(diào)整權(quán)力�！吨泄仓醒腙P(guān)于深化黨和國(guó)家機(jī)構(gòu)改革的決定》明確：賦予省級(jí)及以下機(jī)構(gòu)更多自主權(quán)。增強(qiáng)地方治理能力，把直接面向基層、量大面廣、由地方實(shí)施更為便捷有效的經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理事項(xiàng)下放給地方。除中央有明確規(guī)定外，允許地方因地制宜設(shè)置機(jī)構(gòu)和配置職能，允許把因地制宜設(shè)置的

　機(jī)構(gòu)并入同上級(jí)機(jī)關(guān)對(duì)口的機(jī)構(gòu)，在規(guī)定限額內(nèi)確定機(jī)構(gòu)數(shù)量、名稱、排序等。因此，職能部門的權(quán)責(zé)并不穩(wěn)定。部門法律、法規(guī)、規(guī)章中采取“環(huán)境主管部門”“自然資源主管部門”“教育行政部門”等類似的表述，只是對(duì)專業(yè)性事務(wù)及其分工的表達(dá)，并非對(duì)某一職能部門行政權(quán)力的固化。

　行政主體理論來(lái)源于憲法和組織法意義上的分權(quán)原則，而非部門法規(guī)定的業(yè)務(wù)分工。分權(quán)不同于分工，分權(quán)原則是政治原則，經(jīng)由憲法和組織法，將行政權(quán)在不同層級(jí)的政府之間進(jìn)行分配。單一制國(guó)家權(quán)力原則上屬于中央，中央通過(guò)法律授權(quán)給地方。我國(guó)憲法將國(guó)家行政權(quán)賦予各級(jí)政府。以政府為主體開(kāi)展治理活動(dòng)是國(guó)家治理的“基本盤”，也是國(guó)家融吸社會(huì)構(gòu)建整體治理體系的驅(qū)動(dòng)力。職能分立原則是行政原則，政府是職能部門行政權(quán)力的源頭，各級(jí)政府的職能部門是政府的執(zhí)行機(jī)構(gòu)。因?yàn)閷�業(yè)領(lǐng)域差異，職能部門之間確有分工，這種分工既可以基于行業(yè)管理的領(lǐng)域進(jìn)行，如自然資源和環(huán)境保護(hù)、人力和社會(huì)保障等，也可以按照行政審批權(quán)、行政處罰權(quán)、行政強(qiáng)制權(quán)等進(jìn)行劃分。

　“主體”在哲學(xué)意義上蘊(yùn)含著獨(dú)立性和主動(dòng)性，在法律意義上意味著完整的權(quán)利能力、行為能力和責(zé)任能力。雖然我們?cè)诿袷路�律上賦予政府職能部門“機(jī)關(guān)法人”的身份，但是職能部門不具有獨(dú)立意志，人員編制由政府決定，其領(lǐng)導(dǎo)人由政府任命，沒(méi)有獨(dú)立的財(cái)政預(yù)算，無(wú)法獨(dú)立承擔(dān)責(zé)任，不是真正意義上的行政主體。我國(guó)現(xiàn)行的行政主體理論無(wú)視各級(jí)政府及其職能部門之間的屬性差異和憲法地位的不同，都冠之以“行政主體”的名號(hào)，既混淆了分權(quán)原則和職能分工的理論邏輯，也不符合憲法的規(guī)定，其弊端隨

　著行政改革的深化愈加明顯。雖然“強(qiáng)部門、弱政府”的行政現(xiàn)實(shí)是多種原因造成的，但是行政主體理論確實(shí)起到推波助瀾的作用，客觀上造成強(qiáng)化政府職能部門獨(dú)立性的作用，加劇了部門主義和機(jī)構(gòu)裂化以及公共部門權(quán)威的分散，影響了政府的整體效益。因此，正本清源，“剝奪”各級(jí)政府職能部門的行政主體資格，將各級(jí)政府視為行政主體，各級(jí)政府的職能部門作為政府的組成部分，具體履行行政職能，但不賦予其行政主體地位，類似于作為獨(dú)立個(gè)體的“人”與作為其身體組成部分的“四肢”的關(guān)系。我們賦予“人”主體地位，但不能將人的四肢賦予和“人”同等的法律地位。從法律地位上使職能部門區(qū)別于作為行政主體的各級(jí)政府，對(duì)行政主體負(fù)責(zé)，受其節(jié)制和協(xié)調(diào)，即使出現(xiàn)職責(zé)不清、權(quán)限交叉的情況，也因受制于所屬行政主體而得以協(xié)調(diào)，有助于降低條塊分割的流弊，強(qiáng)化政府的整體性，確保行政的統(tǒng)一和連續(xù)，避免政府職能部門因?qū)�業(yè)分工而走向分權(quán)，甚至割據(jù)。各級(jí)政府職能部門作為部門法明確授權(quán)的行政機(jī)關(guān)，并不會(huì)因?yàn)閱适�行政主體地位而影響其履行職權(quán)，作為其履職依據(jù)的法律、法規(guī)、規(guī)章等也并不會(huì)因其失去行政主體地位而發(fā)生改變。

　（五）賦予各類從事社會(huì)公共行政的社會(huì)組織“準(zhǔn)行政主體”身份 行政主體理論難以回應(yīng)公私合作的挑戰(zhàn)。在國(guó)家與社會(huì)不斷分野、社會(huì)組織不斷成長(zhǎng)的今天，越來(lái)越多的政府之外的社會(huì)組織承擔(dān)著大量的公共職能。盡管國(guó)家依然占據(jù)著核心和主導(dǎo)地位，但公權(quán)力不再為國(guó)家所獨(dú)占，越來(lái)越多的社會(huì)組織享有一定的社會(huì)公權(quán)力并得到國(guó)家承認(rèn)，“社會(huì)公權(quán)力代表了市民社會(huì)生成和發(fā)展的必然趨勢(shì)，代表了現(xiàn)代社會(huì)格局變遷的新動(dòng)

　向”。非政府社會(huì)組織因組織體章程或公約而產(chǎn)生，是政府之外的社會(huì)組織體。國(guó)家或社會(huì)成員集體，都可以成為公共管理權(quán)力的來(lái)源，因此，社會(huì)組織行使的公權(quán)力來(lái)自兩個(gè)方面，一方面，經(jīng)由國(guó)家授權(quán)或委托而行使國(guó)家公權(quán)力；另一方面，當(dāng)其依據(jù)章程、村規(guī)民約、行業(yè)自律規(guī)則等管理本共同體內(nèi)部事務(wù)時(shí)，其所行使的是社會(huì)公權(quán)力。在法治國(guó)家中，社會(huì)組織基于成員讓渡權(quán)利而形成的社會(huì)公權(quán)力需要國(guó)家法律予以確認(rèn)。法律的確認(rèn)不同于法律授權(quán)，前者是對(duì)社會(huì)權(quán)力的肯定，后者是將國(guó)家權(quán)力授予社會(huì)組織行使，國(guó)家授予的權(quán)力“可予可奪”。例如，依據(jù)《村民委員會(huì)組織法》的規(guī)定，村民委員會(huì)在兩種情形下履行公共管理職權(quán)，當(dāng)村民委員會(huì)協(xié)助鄉(xiāng)、民族鄉(xiāng)、鎮(zhèn)的人民政府開(kāi)展工作或者執(zhí)行法律、法規(guī)的特別授權(quán)時(shí)，執(zhí)行的是國(guó)家行政權(quán)；當(dāng)其作為村民自我管理、自我教育、自我服務(wù)的基層群眾性自治組織，在對(duì)本村開(kāi)展公共管理活動(dòng)的時(shí)候，行使的公共行政職權(quán)，組織實(shí)施村民自治章程、村規(guī)民約，召集并執(zhí)行村民會(huì)議、村民代表會(huì)議的決定、決議的時(shí)候，屬于社會(huì)公共行政。同理，一方面，國(guó)家可以通過(guò)法律、法規(guī)授權(quán)行業(yè)協(xié)會(huì)行使行政許可等國(guó)家行政權(quán)；另一方面，行業(yè)協(xié)會(huì)作為“公共權(quán)力的原始承擔(dān)者”享有的規(guī)則制定權(quán)、 行業(yè)管理權(quán)和紀(jì)律處分權(quán)屬于社會(huì)公權(quán)力。

　在現(xiàn)行的行政主體理論中，政府之外的社會(huì)組織作為和行政機(jī)關(guān)并列的另一類行政主體，基于單行法律、法規(guī)的特別授權(quán)，被定位為“法律法規(guī)授權(quán)組織”。只有經(jīng)過(guò)法律、法規(guī)的授權(quán)才能成為行政主體，忽視了政府之外的社會(huì)組織行使公共權(quán)力帶有國(guó)家和社會(huì)雙重屬性的特點(diǎn)，其固有的社會(huì)組織的法律性質(zhì)和地位并不因此喪失。國(guó)家行政的狹窄性暴露無(wú)遺，公共

　行政的新觀念需要浮上臺(tái)面。在整體治理的改革中， “行政一體化并不是行政集權(quán)，更不是回到全能政府。”政府之外的社會(huì)組織兼具授權(quán)性行政主體和自治性行政主體雙重身份，正是這種雙重主體身份的統(tǒng)一，使得政府與社會(huì)形成高度關(guān)聯(lián)、深度互動(dòng)、有效合作的關(guān)系，將之納入公法調(diào)整范圍，既可以避免“公法遁入私法”，也可以透過(guò)其內(nèi)部多元化的組織結(jié)構(gòu)和民主特征，維護(hù)社會(huì)組織的自治性，避免國(guó)家的過(guò)度干預(yù)。對(duì)于“法律法規(guī)授權(quán)組織”名稱的不妥當(dāng)性，學(xué)界已有共識(shí)，并提出更名為“公務(wù)法人”“公營(yíng)造物”等稱謂。筆者認(rèn)為，雖然這些稱謂反映了政府之外的社會(huì)組織從事公共行政的功能，但是“法人”一詞只能描述該組織的客觀狀態(tài)，表明其獨(dú)立性，但是并不能凸顯其在公共事務(wù)中的主動(dòng)性、主導(dǎo)性、積極性和能動(dòng)性。冠之以“準(zhǔn)行政主體”，既可以直觀表明其類比政府，但又不同于政府，也可以鮮明地體現(xiàn)其在公共行政中的社會(huì)性，促進(jìn)國(guó)家在預(yù)算、人事、事權(quán)等方面全方位為其“松綁”，提升其相對(duì)于政府的獨(dú)立性和自主性。更重要的是，借由“準(zhǔn)行政主體”這一連接點(diǎn)，特定利益群體得以參與公共行政，并使得市民社會(huì)與國(guó)家之間的聯(lián)結(jié)得以建立和強(qiáng)化。

　綜合以上分析形成的行政主體邏輯關(guān)系和理論模型如下頁(yè)圖所示：

　 作為行政法的原點(diǎn)，行政法學(xué)理論的基礎(chǔ)性概念，行政主體需要涵攝足夠的范圍。以公共行政為面向界定行政主體，按照國(guó)家和社會(huì)行政劃分的“二元化”行政主體論，具有高度包容性，有助于將公法原則普遍應(yīng)用于所有行使公權(quán)力的政府和政府之外的社會(huì)組織，并使之受良好行政原則的支配。國(guó)家行政和社會(huì)行政并非毫無(wú)關(guān)聯(lián)，社會(huì)行政的發(fā)展正是國(guó)家還權(quán)于社會(huì)，也是公眾民主參與的必然結(jié)果。國(guó)家、政府和政府之外的社會(huì)組織作為行政主體的子集，可以最大限度解決相互之間的交叉和沖突問(wèn)題。國(guó)家作為行政主體更多體現(xiàn)為抽象的權(quán)力來(lái)源和責(zé)任歸屬。政府和政府之外的社會(huì)組織則是法律意義上最主要的兩類行政主體，分別對(duì)應(yīng)國(guó)家行政和社會(huì)行政。從國(guó)家行政的角度看，行政主體概念的意義在于對(duì)享有并行使行政權(quán)，從事公共行政的機(jī)關(guān)進(jìn)行宏觀概括，因此，需要從憲法和組織法層級(jí)上授予國(guó)務(wù)院、省、市、縣、區(qū)、街（鄉(xiāng)、鎮(zhèn)）政府行政主體地位。這里需要特別說(shuō)明，街道辦事處雖然是派出機(jī)關(guān)，但是其設(shè)置也是依據(jù)《地方各級(jí)人民代表大會(huì)和地方各級(jí)人民政府組織法》進(jìn)行。近年來(lái)，北京、天津、上海等地方通過(guò)地方立法，逐步擴(kuò)大街道辦事處的職能，在直轄市的體制

　中，其作為一級(jí)政府的獨(dú)立性逐漸增強(qiáng)。“法律、法規(guī)授權(quán)組織”的傳統(tǒng)定位不足以說(shuō)明政府之外的社會(huì)組織法律地位的雙重屬性，“準(zhǔn)行政主體”的稱謂更具包容性。當(dāng)然，我們必須注意到，社會(huì)組織與其成員之間的關(guān)系還有相當(dāng)部分屬于私法領(lǐng)域，不受公法調(diào)整。例如高等學(xué)校為師生提供的餐飲、住宿等后勤服務(wù)，企業(yè)的勞動(dòng)關(guān)系等，都是私法關(guān)系，不屬于本文所指公共行政。在該類法律關(guān)系中，社會(huì)組織的地位是私法主體。綜上，本文所謂行政主體，是指在公共行政領(lǐng)域，獨(dú)立履行行政職權(quán)或者管理公共事務(wù)的國(guó)家行政主體和社會(huì)行政主體，前者包括國(guó)家和各級(jí)政府，后者指各類依據(jù)國(guó)家法律、法規(guī)授權(quán)或者依據(jù)章程、公約從事公共行政的政府之外的社會(huì)組織體。行政主體概念處于行政法學(xué)理論體系的原點(diǎn)，牽一發(fā)動(dòng)全身。為對(duì)行政主體概念正本清源，需要一并重新厘定行政訴訟、行政行為等關(guān)聯(lián)問(wèn)題。

　四、行政主體關(guān)聯(lián)性問(wèn)題及其解決

　有學(xué)者分析了行政主體概念在 20 世紀(jì) 80 年代早期的引入過(guò)程，提出中國(guó)學(xué)術(shù)界是在沒(méi)有充分理解，甚至誤解西方行政主體概念的情況下，同時(shí)面臨《行政訴訟法》需要找到行政訴訟被告的理論支持的現(xiàn)實(shí)，通過(guò)對(duì)行政訴訟法的解釋與實(shí)施，中國(guó)特色的“訴訟模式”的行政主體理論逐漸為行政法學(xué)界所接受。起于行政訴訟，溯及行政行為，再到行政組織，行政主體理論發(fā)展過(guò)程體現(xiàn)出非常明顯的“逆向生長(zhǎng)”形態(tài)。因此，回到公共行政的原點(diǎn)界定行政主體，需重新審視其與行政行為、行政救濟(jì)的關(guān)系，將顛倒的關(guān)聯(lián)關(guān)系“正”過(guò)來(lái)，使其各歸其位。

　（一）行政主體與行政訴訟被告脫鉤 由于行政主體紛繁復(fù)雜，加之權(quán)責(zé)不甚清晰的行政機(jī)關(guān)，使得整個(gè)行政主體系統(tǒng)就像一個(gè)萬(wàn)花筒，不僅社會(huì)公眾難以分清，即使是法院在以行政主體作為認(rèn)定被告的理論依據(jù)時(shí)也存在不少爭(zhēng)議。實(shí)踐中設(shè)立大量的行政性臨時(shí)機(jī)構(gòu)，如按照《突發(fā)事件應(yīng)對(duì)法》設(shè)立的突發(fā)事件應(yīng)急指揮機(jī)構(gòu)，如果按照現(xiàn)有的法學(xué)理論，屬于法律授權(quán)的機(jī)構(gòu)，應(yīng)當(dāng)具有行政主體資格，但是，這些機(jī)構(gòu)都是臨時(shí)性的，是由各部門抽調(diào)人員組成的，不可能有獨(dú)立的編制，突發(fā)事件結(jié)束后，即宣告解散，客觀上難以作為行政訴訟的被告從而承擔(dān)所謂獨(dú)立的法律責(zé)任，其經(jīng)費(fèi)和責(zé)任基本上仍然由組建臨時(shí)機(jī)構(gòu)的政府承擔(dān)。這就造成如下悖論：按照理論，如果有法律法規(guī)的授權(quán)，臨時(shí)性機(jī)構(gòu)具有行政主體資格，但是并不符合理論通說(shuō)中關(guān)于行政主體具有獨(dú)立經(jīng)費(fèi)、編制、獨(dú)立的法律責(zé)任等特征。司法實(shí)踐中，有的直接以組建該機(jī)構(gòu)的政府作為共同被告，來(lái)解決行為名義和責(zé)任歸屬分離的問(wèn)題。再如，各地最初以經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能為主設(shè)立的開(kāi)發(fā)區(qū)管委會(huì)隨后發(fā)展出更多的社會(huì)管理職能，其是否具有行政主體資格也成為爭(zhēng)論的議題。還有很多社會(huì)組織，并未得到法律、法規(guī)和規(guī)章的授權(quán)，但是也行使著行政管理的職能�，F(xiàn)實(shí)中村民自治組織和村民之間的糾紛，因?yàn)榇逦瘯?huì)既不是民事主體，也無(wú)法認(rèn)定為行政主體，類似爭(zhēng)議被排除在司法救濟(jì)之外。各種紛爭(zhēng)背后的本質(zhì)，不過(guò)是為了解決誰(shuí)當(dāng)行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告的程序問(wèn)題。這使得我國(guó)目前行政主體理論的功能，主要限于行政復(fù)議和行政訴訟的程序法作用，作為其本源的行政組織法意義并未發(fā)揮出來(lái)。行政復(fù)議被申請(qǐng)人和行政訴訟被告的資格問(wèn)題，本質(zhì)上是一個(gè)程序性質(zhì)問(wèn)題，而

　不是一個(gè)實(shí)體性問(wèn)題，不能把程序性問(wèn)題當(dāng)成實(shí)體性問(wèn)題來(lái)解決。正是由于行政主體的理論錯(cuò)位，造成現(xiàn)行法律之間的矛盾。我國(guó)現(xiàn)行《行政訴訟法》第 75 條是目前法律中明確使用“行政主體”一詞的條款，“行政行為有實(shí)施主體不具有行政主體資格或者沒(méi)有依據(jù)等重大且明顯違法情形，原告申請(qǐng)確認(rèn)行政行為無(wú)效的，人民法院判決確認(rèn)無(wú)效。”本條的規(guī)定存在兩個(gè)問(wèn)題。第一，行政主體是個(gè)學(xué)理概念，在實(shí)體法中并沒(méi)有關(guān)于行政主體的界定，因此，行政行為的實(shí)施主體是否具有行政主體資格主要依賴?yán)碚撆袛�，司法�?shí)踐中必定因?yàn)槔碚摻忉尩牟煌�而有所差異。第二，《行政訴訟法》第 2 條關(guān)于法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)組織的規(guī)定和《行政許可法》等多部法律之間存在矛盾。該條規(guī)定：公民、法人或者其他組織認(rèn)為行政機(jī)關(guān)和行政機(jī)關(guān)工作人員的行政行為侵犯其合法權(quán)益，有權(quán)依照本法向人民法院提起訴訟。前款所稱行政行為，包括法律、法規(guī)、規(guī)章授權(quán)的組織作出的行政行為。在該條中，將行政行為的實(shí)施主體擴(kuò)大到規(guī)章授權(quán)的組織，這是對(duì)最高法院 2000 年 3 月 8 日發(fā)布的《關(guān)于執(zhí)行〈行政訴訟法〉若干問(wèn)題的解釋》第 20 條的吸納。但是《行政許可法》第 23 條則規(guī)定：法律、法規(guī)授權(quán)的具有管理公共事務(wù)職能的組織，在法定授權(quán)范圍內(nèi)，以自己的名義實(shí)施行政許可。被授權(quán)的組織適用本法有關(guān)行政機(jī)關(guān)的規(guī)定�！缎姓�許可法》作為行政許可行為的一般法，將“類”行政機(jī)關(guān)的地位只限于法律、法規(guī)授權(quán)的組織，并不包括規(guī)章授權(quán)的組織。同樣的矛盾在《行政復(fù)議法》《國(guó)家賠償法》中也存在。綜上，《行政訴訟法》作為調(diào)整行政訴訟的程序法，無(wú)法對(duì)行政主體進(jìn)行界定，該法中所指的“行政主體資格”應(yīng)從行政職權(quán)的角度出發(fā)進(jìn)行解釋為宜。為解決理論的錯(cuò)亂和實(shí)踐的困境，需要重新

　審視行政主體在行政訴訟中的功能，剝離行政主體與行政訴訟和行政復(fù)議的關(guān)聯(lián)性，建立“誰(shuí)行為誰(shuí)被告（復(fù)議被申請(qǐng)人）”制度。

　將行政主體與行政訴訟被告分別設(shè)計(jì)，不僅不會(huì)妨礙行政訴訟的實(shí)施，相反，更加有利于權(quán)責(zé)一致原則的落實(shí)。行政訴訟被告的確定是一種技術(shù)性路線。現(xiàn)有的行政主體理論造成行政行為的具體實(shí)施主體與被告的脫節(jié)，并不利于糾紛的審理和爭(zhēng)議的解決。對(duì)于行政知識(shí)相對(duì)欠缺的社會(huì)公眾，要搞清楚復(fù)雜的政府系統(tǒng)絕非易事。且不說(shuō)行政職權(quán)的不斷調(diào)整，即使是各層級(jí)政府及其職能部門的權(quán)責(zé)劃分就已經(jīng)讓社會(huì)公眾無(wú)所適從了。繁復(fù)的行政主體認(rèn)定標(biāo)準(zhǔn)及其確定過(guò)于復(fù)雜，對(duì)于只是希望通過(guò)確定行政訴訟被告，從而啟動(dòng)行政訴訟的原告來(lái)說(shuō)，不僅毫無(wú)意義，甚至成為阻礙其行使訴訟權(quán)利的障礙。對(duì)于行政訴訟的原告來(lái)說(shuō)，確定被告更宜采取便宜原則，按照“誰(shuí)行為誰(shuí)被告”的原則確定被告，不僅更明確而且易于操作，簡(jiǎn)單，當(dāng)事人容易理解。行政訴訟司法實(shí)踐中被告范圍的發(fā)展也證明了簡(jiǎn)化行政訴訟被告的必要性，最高法院通過(guò)司法解釋將被告的范圍擴(kuò)展到“規(guī)章授權(quán)的組織”即為明證。

�。ǘ�）行政主體只是驗(yàn)證行政行為的一個(gè)要素 學(xué)界普遍認(rèn)為，行政行為是行政主體的法律行為，而且也只能是行政主體的行為，非行政主體所作的行為不屬于行政行為，因而不具有行政行為的效力，并據(jù)此認(rèn)為，離開(kāi)行政主體，行政行為便無(wú)法存在。這種觀點(diǎn)雖然說(shuō)明行政主體和行政行為具有關(guān)聯(lián)性，但存在循環(huán)論證的邏輯矛盾：到底是行政主體作為行政行為成立的一個(gè)構(gòu)成要件先于行政行為而獨(dú)立存

　在，還是符合行政行為成立要件的行政行為先于行政主體被評(píng)價(jià)。將行政主體作為行政行為成立的要件使得行政主體和行政行為的關(guān)系陷入“先有雞還是先有蛋”的因果困境。必須指出，主體不能決定行為的性質(zhì)，要在每個(gè)具體問(wèn)題上觀察行政權(quán)力的運(yùn)用以及每個(gè)法律關(guān)系中各方的權(quán)利義務(wù)或者職權(quán)職責(zé)才能確定行為的性質(zhì)。行政行為的界定應(yīng)當(dāng)以公共行政為背景，以 “行政職能”或 “行政任務(wù)”的履行為核心，以規(guī)定該行為的法律制度為依據(jù)，以各方權(quán)利義務(wù)（職權(quán)職責(zé)）為衡量，而非僅僅依賴行為主體要素。從概念層次上說(shuō)，行政主體是宏觀層面的，行政行為是具體層面的，二者不在一個(gè)維度內(nèi)，因此并不存在一一對(duì)應(yīng)的關(guān)系，二者是可分離的。從行政行為的實(shí)施者是否依法具有行政職權(quán)，行為的法律依據(jù)和方式的選擇，行政裁量和程序等要素判斷行為的性質(zhì)及其合法性，才是系統(tǒng)而完整的考量，行政主體至多可以作為驗(yàn)證行政行為的一個(gè)要素而已。

　“行政行為...

相關(guān)熱詞搜索：重塑 主體 面向