員額法官遴選機制改革實證研究

　一、問題、材料與方法

　截至 2017 年初，我國法官任用從非員額制走向員額制的改革工作基本完成。2019 年 4 月23 日，全國人大常委會修訂通過《法官法》，在法律層面確立法官員額制與法官遴選制度等，正式給這樣一場規(guī)模宏大的法官任用機制改革劃上句號。然而，改革之完成并非意味著理論研究的結(jié)束，相反留給我們更多值得深入探究的問題，譬如法官員額制改革的實情究竟怎樣？相關(guān)改革有何利弊得失？未來應(yīng)當(dāng)如何進一步推動制度完善？

　 有鑒于此，本文將通過對 A 省員額法官遴選的大量樣本數(shù)據(jù)展開研究，力圖真切、全面地呈現(xiàn)中國法官員額制改革的基本實踐樣貌。

　二、員額法官的基本情況

　( 一) 員額法官的性別、年齡差異 1. 員額法官的性別差異。就 A 省入額情況來看，入額法官總體上是“男多女少”。根據(jù)統(tǒng)計，A 省的全部入額法官中，男女法官的比值約為 1.8：1。2. 員額法官的年齡分布差異。就年齡情況來看，A 省的入額法官中，年富力強的中年法官居多，但也有一定比例的年輕法官。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，1966-1970 年出生的法官數(shù)量最多，約占入額法官總?cè)藬?shù)的三分之一。在此之后，依次為 1971-1975、1981-1985、1961-1965、1976-1980、1986-1990 年，1960 年以前、1991 年以后的都很少，分別只占 1.2%、0.3%。( 二) 員額法官的資歷差異 1. 入額法官的學(xué)歷差異從統(tǒng)計數(shù)據(jù)來看，有 89.3%的法官具有本科學(xué)歷(其中 84.9%的為法學(xué)本科)，有 8.9%具有研究生學(xué)歷(其中 8.6%為法學(xué)研究生)，只有 1.8%的法官為�？茖W(xué)歷。可以看到，法學(xué)本科以上學(xué)歷的法官占到了入額法官總量的 90%以上。但就地域來看入額法官的學(xué)歷情況有一定差異。2. 法律職業(yè)資格差異統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，入額法官中未經(jīng)法考而在 2002 年以前獲得任免的法官數(shù)量最多，比重高達46.4%，而取得 A 證的法官數(shù)量占比 37.3%，取得 C 證的法官占比 13.7%。前述三種法律職業(yè)資格的法官人數(shù)占到了入額法官總數(shù)的 97.4%，是法官法律職業(yè)資格的主要形式。3. 法官的任職年限差異數(shù)據(jù)顯示，中基層法院推薦的員額法官的任職年限大不相同。其中，中院入額法官的平均任職年限為 14.3 年，基層法院入額法官為 12.8 年。就中院來看，平均任職年限最長為 20.5 年，最短為 11.4 年，兩者相差 9.1 年。就基層法院來看，平均任職年限最長為 16.7 年，平均任職年限最短為 10.1 年，二者差值為 6.6 年。( 三) 員額法官的原崗位化 以業(yè)務(wù)部門為主，但也不乏多元化 1. 入額法官遴選前所在工作部門兼具業(yè)務(wù)化與多樣化數(shù)據(jù)顯示，來自審判業(yè)務(wù)部門的法官構(gòu)成了當(dāng)前員額法官隊伍的主體，行政、審判綜合部門則是補充。其中，審判業(yè)務(wù)部門的法官數(shù)量最多，共計 4425 人，占比 92.5%。行政綜合部門和審判綜合部門的人數(shù)則相對較少，分別為 241 人(占比 5.1%)、112 人(占比 2.4%)。2. 擔(dān)任行政(法律)職務(wù)較多統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，在入額的 5357 名法官當(dāng)中，有 3647名員額法官遴選前具有行政(法律)職務(wù)，占比 68.1%，不具有行政(法律)職務(wù)的法官為 1710名，占比 31.9%。在擔(dān)任行政(法律)職務(wù)的干部中，有院級干部 858 名，占比 16.1%；中層干部有 2789 名，占比 52%。3. 審判員明顯多于助理審判員統(tǒng)計發(fā)現(xiàn)，審判員比重超過90%的地區(qū)占絕大多數(shù)，只有 5 個地區(qū)的比重在 90%以下。審判員比重在 80%左右的僅有L 市一地，而比重在 70%左右的僅有 C 市一地。

　三、員額法官何以脫穎而出？

　整體來看，當(dāng)前 A 省入額法官是一群以男性偏多(占比 64.7%)、中年法官偏多(占比 51.1%)、法院領(lǐng)導(dǎo)干部偏多(占比 68.1%)、2002 年以前即已獲任命的法官偏多(占比 46.4%)且具備

　審判員資格為主(占比 87.2%)的法官群體。那么，這部分“特殊”群體究竟是如何在競爭性的遴選機制中脫穎而出的？其他群體又何以未能充分“幸存”下來呢？本部分將圍繞遴選政策以及相關(guān)考績，分析究竟為何某些候選法官在本次員額制改革中更易脫穎而出。( 一)用 筆試考察的作用 1. 筆試考察方案的確定在本次員額制改革中，除院長、副院長之外，所有入額法官均需接受筆試考察。在試點遴選中，筆試成績滿分 100 分加權(quán)時折算成 50 分。在正式遴選中，筆試成績的加權(quán)分值則統(tǒng)一降到 40 分。2. 多重維度下的筆試成績考察第一，就性別來看，在應(yīng)試能力方面是“女強男弱”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，女性入額法官的平均筆試成績?yōu)?83.1 分，男性入額法官則為 81.9 分，兩者相差 1.3 分。第二，就不同審判資格來看，助審員的筆試成績普遍高于審判員(約 2.3 分)。第三，就不同的年齡層次來看，越年輕，筆試成績整體上越高。( 二) 如何考核素能 1. 素能考核方案的確定素能考核是為考察候選法官的辦案能力和業(yè)務(wù)水平而設(shè)置的一項考核項目，具體分值設(shè)置在 30 分到 45分之間(滿分 100 分)，尤以 30 分居多。與民主測評的權(quán)重相比，素能考核權(quán)重普遍相對較高。在 155 個中、基層法院中，只有 4 個法院素能考核的比重低于 30%，有 126 個法院的比重在 30%到 40%之間，另有 25 個法院的比重在 40%及以上。2. 多重維度下的素能考核成績分析第一，就性別來看，素能成績普遍是“男高女低”。統(tǒng)計數(shù)據(jù)顯示，男性法官的素能成績普遍高于女性法官。第二，就不同審判資格來看，在素能成績方面，審判員普遍更占優(yōu)勢。第三，就不同年齡層次來看，中老年法官在素能考核方面優(yōu)勢最為明顯，相比之下，中青年法官、年輕法官則相對缺乏競爭優(yōu)勢。( 三) 如何民主地測評 1. 民主測評方案的確定就分值來看，民主測評的分值在 15-30 分不等，其中 30 分、25 分的情況最多，分別有 74 個(占全部法院的 47.7%)、34 個(占全部法院的 21.9%)法院。2. 多重維度下的民主測評成績分析第一，就性別來看，男女法官在民主測評方面總體上勢均力敵、平分秋色。第二，就不同審判資格來看，審判員的民主測評成績普遍高于助審員(約1.4 分)。第三，就不同年齡層次來看，中年法官的認同度更高，而“高齡”與“低齡”法官均有所不及。( 四) 指標(biāo)之“ 悖離” 及其原因探尋按照人才選拔的普遍假設(shè)，脫穎而出者應(yīng)該“三高”(即筆試、素能考核、民主測評均較為優(yōu)秀)，而非“二高”或“一高”，然而，通過深入分析 A 省各地的遴選政策并考察了入額法官的成績，筆者發(fā)現(xiàn)分項成績總體上呈現(xiàn)出一定的“悖離”現(xiàn)象。“三高”雖然為數(shù)不少，但“二高一低”的情形也占一定比例。在筆者看來，上述現(xiàn)象可能實際上暗含著當(dāng)前法官遴選“隱秘的邏輯”。在現(xiàn)行遴選政策下，A 省多數(shù)地方法官遴選的天平一定程度上已經(jīng)“有意無意”地偏向了“老姜”法官，偏向了任職資歷。圍繞任職資歷的辦案經(jīng)驗、審判資格、行政(法律)職務(wù)等因素的遴選實質(zhì)上可能發(fā)揮了更為關(guān)鍵的“甄別”和“篩選”的效果，也是其脫穎而出的制勝“法寶”。

　四、對員額法官遴選機制改革的評析

　如何評價當(dāng)前的法官遴選機制改革？第一，法官遴選機制建立了一套綜合化的法官評價機制。新的遴選機制綜合了諸多傳統(tǒng)法官任免程序中的考察點，使得遴選過程能夠最大限度地平衡兼顧候選法官的理論水平、司法技藝以及群眾口碑等。在“考”和“做”之間，通過民主測評(口碑)來進行平衡，一定程度上避免了候選人甄別過程的片面性。第二，法官遴選機制構(gòu)建了一整套可以定量化、精細化的遴選規(guī)則，實現(xiàn)了遴選機制的“精密化”。更重要的是，在這種遴選機制之下，候選法官的各項水平和能力都被“數(shù)值化”、定量化，從而有助于增強遴選程序的甄別效果，切實保障遴選結(jié)果系“優(yōu)中選優(yōu)”。第三，新的遴選機制具有多方參與性。院領(lǐng)導(dǎo)、中層干部、普通干警在民主測評中均有一定的投票權(quán)，并具體到一定的分值中去，這是中國式法官遴選的民主機制，其效果值得肯定。第四，新的遴選機制兼顧了“有限集中”和“分層授權(quán)”的問題。盡管法官遴選機制推動了法官選拔任

　用的“顛覆性”變革，但員額制改革畢竟是一場旨在“精簡員額”的改革。這一改革性質(zhì)也決定了員額制改革無可避免地會存在某種局限性，具體包括以下幾個方面的問題：( 一) 遴選題 機制的地方化、差異性的問題 1. 遴選機制地方化的問題盡管從形式上看，法官遴選機制改革實現(xiàn)了全省的統(tǒng)籌，實現(xiàn)了全省統(tǒng)一的方案實施、全省統(tǒng)一的筆試測評、全省統(tǒng)一的面試考核及任命公示等。但就其本質(zhì)而言，法官遴選機制改革仍然是地方性的、分別實施的改革，其實質(zhì)是一種“分散式的地方任用制度”。2. 遴選標(biāo)準等政策的差異性問題遴選政策尤其標(biāo)準的差異性表現(xiàn)在三方面：其一是權(quán)重設(shè)置的差異性。其二是考核內(nèi)容的差異性。其三是民主測評范圍及權(quán)重的差異性。在筆者看來，遴選政策的差異性帶來了遴選標(biāo)準過于分化的問題，顯著地降低了法官任用機制的統(tǒng)一性，造成了遴選實踐的過度差異性。( 二) 遴選標(biāo)準之間的沖突性問題改革主體試圖通過構(gòu)建“三位一體”的綜合評價機制來增強遴選程序的民主性、科學(xué)性、專業(yè)化。但如前所述，本文的數(shù)據(jù)卻顯示筆試、素能、民主測評三要素之間的指向性并不完全一致，甚至存在一定的矛盾、沖突。這樣一來，真正在遴選機制中“脫穎而出”的法官，很可能并不是筆試、素能、民主測評“三優(yōu)”的法官，而僅僅是在某兩方面甚至某一方面占據(jù)相對優(yōu)勢的法官。( 三) 民主測評機制題 的充分性問題當(dāng)前的民主測評方案強調(diào)院領(lǐng)導(dǎo)(黨組)對于民主測評結(jié)果的“把關(guān)作用”。為了達到這一目標(biāo)，賦予院領(lǐng)導(dǎo)在民主測評中較高的權(quán)重(兩票制下院領(lǐng)導(dǎo)權(quán)重不低于 50%，三票制下院領(lǐng)導(dǎo)的權(quán)重不低于 40%)，由此造成了民主測評權(quán)力集中化的問題。( 四) 遴選程序“ 頭重腳輕” 的問題通過“三位一體”的遴選機制，中基層法院事實上主導(dǎo)了法官遴選的主要考核和測評程序，這就使得遴選委員會考核階段的“專業(yè)把關(guān)”作用顯得相對有限。中基層法院在完成素能考核和民主測評之后，會按照 1：1.1 的比例向省級法官遴選委員會遞交一份包含優(yōu)先順序的推薦名單。推薦名單不僅對候選法官的優(yōu)先順序進行了排位，甚至還對推薦名單排名靠后的候選法官(或稱擬淘汰法官)進行了特別的說明(通常是不利于候選人入額的理由)。這樣一來，中基層法院事實上主導(dǎo)了對候選法官的總體評價并形成了帶有傾向性的推薦意見。法官遴選委員會的“專業(yè)把關(guān)”作用事實上演變成對推薦名單排名靠后人選的篩查。

　余

　 論

　作為中國司法改革的重要內(nèi)容，員額法官遴選機制改革基本上是一場在中央宏觀規(guī)范與指導(dǎo)下，適當(dāng)發(fā)揮地方(省、市兩級)主動性而展開的活動，其根本特征在于以一種科學(xué)化的“數(shù)目字”規(guī)劃來推行中國的司法管理，其整體上是成功的。但以下問題也應(yīng)當(dāng)引起重視。第一，遴選方案的協(xié)調(diào)和統(tǒng)一的問題�？紤]到司法權(quán)的“中央事權(quán)”屬性，法官的遴選標(biāo)準不應(yīng)過于地方化、分散化，而應(yīng)在一定范圍內(nèi)保持協(xié)調(diào)和統(tǒng)一。第二，筆試測驗、素能考核以及民主測評權(quán)重設(shè)置的問題。當(dāng)前的制度設(shè)計整體上親和于年齡較大、資歷較深、具有行政職務(wù)的法官，年輕人的上升通道受到影響。因此，未來如何科學(xué)地評價法官的職業(yè)能力，避免陷入“唯職務(wù)論”“唯資歷論”的窠臼，使能夠辦案的年輕法官脫穎而出，無疑值得更多的思考。第三，民主測評的時機問題。目前的民主測評幾乎都是在筆試成績、素能成績結(jié)果出來之后，再展開測評。但這種將民主測評建立在筆試成績、素能考核成績之上的做法，為院領(lǐng)導(dǎo)合法地影響遴選結(jié)果提供了契機，可能因此增加遴選程序本身的不公平性。目前，雖然大規(guī)模的法官遴選業(yè)已結(jié)束，但與法官遴選機制改革相伴生的相關(guān)問題仍值得我們進一步地思考和研究。唯有如此，員額制改革才有可能取得新的進展，并在不斷的反思中日臻完善。

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