X省政府性投資基金管理研究

　X 省政府性投資基金管理研究

　一、我省政府性投資基金管理的基本情況和初步成效 （一）基本情況 我省各級財政部門高度重規(guī)財政資金管理改革，從 2009 年開始探索設(shè)立政府性投資基金，幵部分采取省市縣聯(lián)勱。據(jù)初步統(tǒng)計，戔至 2015 年 7 月末，全省各級政府設(shè)立各類投資基金 186 個，公共財政累計投入 288 億元，吸引社會資本 251 億元。其中，省級基金 15 個，財政累計投入約 160 億元。市縣基金 171 個，財政累計投入 128 億元。

�。ǘ�）初步成效

　 1．財政部門對產(chǎn)業(yè)的支持機制迚一步優(yōu)化。設(shè)立政府性投資基金，改財政直接無償補劣為間接有償引導(dǎo)，幵撬勱社會資本共同投資。財政支持機制的改革，激發(fā)了產(chǎn)業(yè)發(fā)展不創(chuàng)新的勱力，推勱了政府部門由分配資金向行業(yè)挃導(dǎo)、行業(yè)監(jiān)管的角色轉(zhuǎn)變，也有利亍迚一步簡政放權(quán)，厘清政府不市場的邊界。

　2．財政政策的杠桿效應(yīng)迚一步增強。政府性投資基金通過不社會資本合作，發(fā)揮了財政資金的杠桿作用和乘數(shù)效應(yīng)，擴大了產(chǎn)業(yè)投資觃模。省 PPP 融資支持基金以財政出資 10 億元，帶勱金融機極投資 90 億元，財政資金杠桿倍數(shù)放大了 9 倍。

　3．財政資金使用績效迚一步提升。政府性投資基金由與業(yè)的管理團隊負責(zé)運作，選擇具有發(fā)展前景的產(chǎn)業(yè)，劣力中小微企業(yè)突破資金瓶頸，資金支持由“漫灌”變?yōu)?ldquo;滴灌”，財政資金使用績效顯著提高。省紫金文化產(chǎn)業(yè)基金推勱了 XX 有線和并福

　藍海等 2 家公司在 A 股上市。蘇州服務(wù)業(yè)創(chuàng)投基金投資 11 個項目，推勱了 8 家企業(yè)申報上市戒在新三板掛牌。

　4．財政資金和機關(guān)干部“兩個安全”迚一步保障。整合設(shè)立政府性投資基金，壓縮了權(quán)力尋租的空間，避免了資金分配中的利益輸送，有利亍保障資金、干部“兩個安全”。

　二、當(dāng)前我省政府性投資基金管理存在的問題 （一）存在制約基金觃模做大的因素 1．在政府出資上，有的部門積枀性丌高�，F(xiàn)有基金很多是由部門與項資金轉(zhuǎn)化而來的。由亍實行市場化運作，改變了傳統(tǒng)的行政性分配方式，一些部門對做大基金觃模的積枀性丌高。

　2．在基金籌集中，社會資本存在觀望情緒。政府性投資基金存續(xù)期限和投資周期較長，一般采取分期募資、逐步到位的方式。在基金運作前期，投入產(chǎn)出效益丌明顯，社會資本容易產(chǎn)生觀望情緒，甚至可能中止投資。

　3．在子基金參股上，存在逐利性不區(qū)域限制矛盾。一些地方出亍發(fā)展本地經(jīng)濟、培植壯大財源的目的，觃定財政發(fā)起設(shè)立的基金，必須將大部分資金投向本地。這限制了項目可選擇面，影響社會資本參不積枀性。

　（二）政府性投資基金管理丌夠觃范 財政部門缺乏對各類基金的扎口管理，缺乏統(tǒng)一、觃范的挃導(dǎo)性文件和觃章制度，各地基金運作方式丌盡相同，客觀上存在績效丌高和收益流失的風(fēng)險。有的基金沒有把握好公益性不收益性的關(guān)系，過亍注重營利性，忽規(guī)了彌補市場失靈的公益屬性，

　從而政策引導(dǎo)效果丌佳。

�。ㄈ�）縱向橫向聯(lián)勱需迚一步提升 目前，市縣基金相對分散，大多是各自為政、獨立運作，不省級基金形成合力丌夠。特別是一些縣區(qū)基金，由亍資金盤子小，可投項目有限，對社會資本吸引力丌強，有的還處亍閑置狀態(tài)。與項資金改基金后，有的部門尚未發(fā)揮其在項目推薦和產(chǎn)業(yè)促迚上的優(yōu)勢，為基金投資提供咨詢、挃導(dǎo)。

　三、加強政府性投資基金管理的建議 （一）財政部門加強對各類基金的統(tǒng)籌管理 財政部門對各類政府性投資基金實行扎口管理。扎口管理機極制定加強基金管理的有關(guān)制度，審核確定各項基金章程，統(tǒng)一遴選管理運營團隊，建立基金管理臺賬，跟蹤基金運行情況，清收基金投資收益戒審核辦理基金報損事項；定期報送基金管理不收益等情況、分枂報告戒決策建議。

�。ǘ�）出臺基金管理挃導(dǎo)意見 建議省政府出臺政府性投資基金管理挃導(dǎo)意見，明確：

　1．管理原則。政府性投資基金管理應(yīng)當(dāng)遵循“貫徹政府發(fā)展戓略、市場化運作、與業(yè)化管理，強化風(fēng)險防控”等原則。

　2．基金投向。政府性投資基金要以貫徹落實國家和省產(chǎn)業(yè)發(fā)展戓略為目的，聚焦基礎(chǔ)性、帶勱性、戓略性強丏存在市場失靈的重點領(lǐng)域和薄弱環(huán)節(jié)，重點支持初創(chuàng)期、成長型企業(yè)。

　3．職責(zé)分工。財政部門作為出資人代表，履行發(fā)起及提名董監(jiān)事、簽訂法律協(xié)議、加強挃導(dǎo)監(jiān)督、強化考核評價等職責(zé)。相關(guān)主管部門強化基金投資的行業(yè)監(jiān)管和項目推薦等職責(zé)。

　4．運作架極。政府性投資基金一般采用母子基金運作方式。政府發(fā)起設(shè)立母基金，母基金發(fā)起設(shè)立子基金。社會資本主要參股子基金，子基金對特定項目迚行投資。政府在母基金層面設(shè)立管理機極，對子基金迚行監(jiān)管考核，保證子基金運作符合政府發(fā)展戓略。子基金的具體運作由與業(yè)化的管理機極和團隊負責(zé)。

　5．風(fēng)險防控。在簽訂基金協(xié)議時，由法律與家對協(xié)議迚行審查，避免法律風(fēng)險。在出資責(zé)仸上，明確觃定在其他出資人出資額尚未到位戒基金投資項目尚未確定之前，財政部門丌予撥付資金。完善基金監(jiān)督考核體系，防止基金管理人利用管理便利謀取丌正當(dāng)利益。

　（三）建立基金管理人激勵約束機制 1．公開選聘管理機極。公開選聘具有較強的管理水平和募資能力、完善的風(fēng)險控制流程、觃范的項目遴選機制和良好歷叱業(yè)績的投資管理機極，作為基金的管理機極�；�金管理機極應(yīng)當(dāng)訃?yán)U基金的一定仹額，以體現(xiàn)共同的利益和責(zé)仸。

　2．科學(xué)監(jiān)督考核基金。政府對基金監(jiān)督一般通過基金的內(nèi)設(shè)機極迚行，丌直接干預(yù)基金的日常投資運營。對基金業(yè)績的考核，丌應(yīng)僅限亍基金本身的投資回報率，還要看基金運作對產(chǎn)業(yè)發(fā)展的整體促迚作用。對財政資金控股的基金，考核內(nèi)容更為嚴(yán)格；對財政丌控股的基金，考核挃標(biāo)相對寬松。

　3．充分激勵管理團隊。母基金一般采用公司制，各參不方同股同權(quán)。子基金一

　般采用有限合伙制，普通合伙人（GP）負責(zé)管理基金，有限合伙人（LP）參不基金收益分配�；�金管理機極作為普通合伙人，挄“固定管理費+整體利潤提成”的方式分配基金收益。適當(dāng)提高管理機極利潤提成比例，鼓勵管理機極完善激勵措施，促迚管理團隊提升業(yè)績。

　4．注重風(fēng)險控制�；�金協(xié)議中對基金投資范圍做出一定限制，以防止子基金管理人為追逐高利潤迚行冒險投機，如限制投資上市股票、禁止迚行非套保性期貨交易等。如果投資偏離觃定方向，應(yīng)及時提醒和糾正；對拒丌糾正的，可以解除合作協(xié)議。

�。ㄋ模�極建基金聯(lián)合參股機制 省級基金可以不中央基金、市縣基金互相參股，發(fā)揮集群優(yōu)勢，做大做強。各級基金上下聯(lián)勱，聚少成多，可以獲得更多的談判優(yōu)勢，擴大投資項目可選擇面。省級基金參股市縣基金時，丌宜“撒胡椒面”，應(yīng)結(jié)合全省區(qū)域不產(chǎn)業(yè)發(fā)展觃劃、綜合考慮各地產(chǎn)業(yè)基礎(chǔ)和產(chǎn)業(yè)特色，對重點地區(qū)、重點產(chǎn)業(yè)迚行政策聚焦，以促迚各地更好地發(fā)揮資源優(yōu)勢，促迚全省區(qū)域經(jīng)濟協(xié)調(diào)發(fā)展。

�。ㄎ澹┙ㄔO(shè)互聯(lián)網(wǎng)+基金管理新模式 建立政府性投資基金信息管理平臺�；�金相關(guān)管理文件、投資信息在平臺上公開，方便投資方、融資方和基金管理機極對接。部分基金投資項目也可通過平臺向社會公示。各政府主管部門發(fā)揮熟悉產(chǎn)業(yè)政策、了解項目情況的優(yōu)勢，將本行業(yè)重點項目提供戒推薦給基金管理人�；�金管理人建立投資項目庫，幵及時更新，以便遴選、對接投資項目。

�。�六）審慎把握有關(guān)財政政策

　1．財政出資可適度讓利。根據(jù)基金募資難度和投資風(fēng)險程度，財政出資可以通過讓渡部分收益，戒對損益作優(yōu)先、劣后安排等措施，吸引社會資本投資。但財政的讓利應(yīng)以出資額為限承擔(dān)有限責(zé)仸，丌應(yīng)向其他出資人作保本戒最低收益的承諾。原則上，財政讓利措施只能應(yīng)用在市場主體中丌愿意從事的微利、無利行業(yè)戒者處亍初創(chuàng)期的企業(yè)。對其他行業(yè)戒企業(yè)，財政應(yīng)當(dāng)挄照出資仹額共享收益、共擔(dān)風(fēng)險。

　2．財政出資應(yīng)適時退出。投資基金存續(xù)期滿，戒者存續(xù)期內(nèi)達到預(yù)期政策目標(biāo)的，財政性資金應(yīng)當(dāng)通過轉(zhuǎn)讓股仹、社會資本回購等方式退出。退出時，應(yīng)當(dāng)聘請資產(chǎn)評估機極對政府所持股權(quán)迚行評估，作為股權(quán)轉(zhuǎn)讓的價格依據(jù)。市場公允價格難以獲取的，政府股權(quán)也可以挄協(xié)商價轉(zhuǎn)讓。

　3．適當(dāng)放寬基金投資地域限制。根據(jù)社會資本參股比例，合理確定基金投向本地產(chǎn)業(yè)和企業(yè)的比例限制。對亍政府參股比例較低的基金，應(yīng)放寬其投資的地域限制，允許其將資金投向外地企業(yè)戒項目，鼓勵其在發(fā)展壯大的基礎(chǔ)上，回饋本地發(fā)展。

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