分級管理財政體制對俄羅斯高等教育的影響探究

　　【摘 要】隨著俄羅斯經(jīng)濟的發(fā)展、政治轉(zhuǎn)型，高等教育管理體制隨之變革，實施由中央聯(lián)邦政府和地方聯(lián)邦主體的二分級管理。本文基于1991-2004年俄羅斯教育部統(tǒng)計數(shù)據(jù)，分析俄羅斯高等教育管理體制對辦學(xué)主體、地區(qū)間受教育群體以及經(jīng)費來源所產(chǎn)生的影響。結(jié)合我國高等教育發(fā)展現(xiàn)狀，獲得一些啟示和結(jié)論。
　　【關(guān)鍵詞】俄羅斯高等教育 分級管理體制 教育財政撥款
　　1992年7月，俄羅斯頒布《俄羅斯聯(lián)邦教育法》。該法律對俄羅斯聯(lián)邦在高等教育的權(quán)限、俄羅斯聯(lián)邦主體在教育領(lǐng)域的權(quán)限做了明確劃分，確立了聯(lián)邦與地方分權(quán)管理、聯(lián)邦中央實施宏觀調(diào)控的原則。對高等教育實行由中央聯(lián)邦政府和地方聯(lián)邦主體的二級管理，即俄羅斯高校的管理權(quán)限主要集中在聯(lián)邦中央，聯(lián)邦主體對高等教育權(quán)限有限。該法律明確提出把單一的國家財政撥款體制轉(zhuǎn)變?yōu)榻?jīng)費多元投入體制，實行分級財政撥款制度，具體說就是教育的撥款在聯(lián)邦和地方共同撥款基礎(chǔ)上進行。
　　一、俄羅斯高等教育推行分級管理體制的經(jīng)濟分析
　　聯(lián)邦政府推行分級管理的教育體制，很大程度上是由于當(dāng)時經(jīng)濟發(fā)展的緩慢，因此有必要從經(jīng)濟發(fā)展和高等教育財政預(yù)算的角度來做進一步的分析。
　�。ㄒ唬┙�(jīng)濟發(fā)展?fàn)顩r并不樂觀
　　自從1991年后俄羅斯經(jīng)濟狀況：一是經(jīng)濟嚴重下滑，且保持低增長，二是長時間處于經(jīng)濟低迷狀態(tài)，直到1999年后有所緩解；三是受經(jīng)濟影響的部門比較多，對依賴聯(lián)邦主體撥款的教育部門受影響程度較大；四是由于經(jīng)濟狀況不好，導(dǎo)致人均GDP增長較低，可知人均教育支出相應(yīng)受影響。
　　由表1看出，從1991～1997年以來俄羅斯GDP總量很低，GDP增長率處于較低的狀態(tài)，但是其經(jīng)濟總量有所上升，可知，用于教育部門的財政投入會受到經(jīng)濟低迷的影響。2000年普京執(zhí)政以來，俄羅斯經(jīng)濟增長迅速，俄羅斯政府財政預(yù)算中，用于教育投資的比例大幅度增加。
　　（二）高等教育財政預(yù)算支出較低
　　《俄羅斯聯(lián)邦教育法》法規(guī)規(guī)定：聯(lián)邦預(yù)算在高等教育份額不低于3%。俄羅斯財政經(jīng)費的主要來源有：政府預(yù)算內(nèi)財政撥款和預(yù)算外教育基金。從1992年起，高等教育的國家財政份額急劇下降，從表2可知，1992-1994年聯(lián)邦預(yù)算比例非但沒有增加，反倒逐年下降，1995年聯(lián)邦預(yù)算在教育支出只有0.52%，考慮到當(dāng)時俄羅斯GDP總量，聯(lián)邦預(yù)算對教育的支出絕對額更低。聯(lián)邦預(yù)算與地區(qū)預(yù)算都呈現(xiàn)下降趨勢，政府所承擔(dān)的教育財政支出減少，政府撥款減少表現(xiàn)最明顯的是受高等教育者數(shù)量下降。
　　二、推行分級管理體制對俄羅斯高等教育的影響
　　（一）辦學(xué)主體的多元化
　　由于俄羅斯向市場經(jīng)濟過渡中，改變了國立高校為主體的單一模式向以國立和私立高校共同發(fā)展的模式過渡，改革的結(jié)果是私立高校數(shù)量增長。
　　由表3分析，國家壟斷辦學(xué)模式被打破后，非國立大學(xué)發(fā)展迅速，1990年俄羅斯有0所，1995年達到193所；高等教育機構(gòu)總數(shù)也從1991年的514所增至2002年有1039所，其中私立高校占36.9%；國立高校數(shù)目雖然增加144所，但是增幅不大。
　　圖1反映了1991～2004年俄羅斯高等教育領(lǐng)域中在校學(xué)生數(shù)的變化情況，在俄羅斯高等職業(yè)教育機構(gòu)的學(xué)生總數(shù)中的國立高校占據(jù)80%左右，同時學(xué)生總數(shù)從1991年到2004年翻了一番，說明隨著經(jīng)濟的發(fā)展，俄羅斯高等教育需求逐年增長，私立高校發(fā)展緩解教育資源緊張的情況，吸收了相當(dāng)比例的學(xué)生。
　　（二）地區(qū)間受教育人數(shù)的相對均衡
　　分級管理財政體制下的俄羅斯高等教育財政撥款雖然受到該地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平以及財政預(yù)算的限制，但是以中央聯(lián)邦政府作為宏觀調(diào)控主體，地方聯(lián)邦主體作為補充，劃定相關(guān)權(quán)限。受到高等教育學(xué)生的數(shù)量與當(dāng)?shù)氐慕?jīng)濟發(fā)展程度有關(guān)，但是在國家教育撥款是學(xué)校辦學(xué)經(jīng)費來源的主要渠道情況下，學(xué)生數(shù)量的變化程度受到國家財政撥款的影響。
　　由表4分析，1990-1995年俄聯(lián)邦預(yù)算對教育的投入水平較低，影響了包括俄羅斯聯(lián)邦以外的七大聯(lián)邦區(qū)的每萬人受高等教育人數(shù)。2000年以后每萬人受高等教育的人數(shù)開始大范圍的增加，說明經(jīng)濟逐步恢復(fù)情況下，高等教育財政支出增加，聯(lián)邦政府對大學(xué)撥款數(shù)額大幅提高。
　　教育財政預(yù)算支出比例以及總量是由分級財政預(yù)算確定，地區(qū)間的經(jīng)濟發(fā)展水平差異必然導(dǎo)致受教育群體數(shù)量的差異。俄羅斯聯(lián)邦、中央聯(lián)邦區(qū)與西北聯(lián)邦區(qū)下降幅度最大，為-8.1%和-8.7%。其中三地區(qū)是經(jīng)濟發(fā)達的地區(qū)；像遠東和烏拉爾經(jīng)濟欠發(fā)達地區(qū)，其高等教育財政支出很低，而且地區(qū)的財政預(yù)算在整個聯(lián)邦的預(yù)算中所占比例也不是特別大。
　　（三）教育經(jīng)費來源的多元化
　　隨著俄羅斯高等教育市場化，使得自費生與公費生比例發(fā)生逆向變化，從2000年后開始，自費生所占份額超過公費生，相當(dāng)一部分學(xué)費用于補充大學(xué)的財政經(jīng)費。雖然增加了學(xué)校的經(jīng)費，但是一定程度限制了優(yōu)秀學(xué)生通過公平競爭進入好大學(xué)的機會，引發(fā)教育不公平等社會問題。
　　表5，在俄羅斯國家教育機構(gòu)中，獲得聯(lián)邦預(yù)算資助的學(xué)生比例在逐漸下降，但是仍高于50%；獲得俄羅斯聯(lián)邦主體預(yù)算與本地（市）預(yù)算資助的學(xué)生只占了很少一部分，聯(lián)邦預(yù)算在高等教育財政預(yù)算中仍占主導(dǎo)地位，1995年以后，獲得公費資助的學(xué)生人數(shù)增幅明顯，說明獲取資金方式的多樣化。
　�。ㄋ模�學(xué)校獲取預(yù)算資金方式創(chuàng)新——實名制國家財政券
　　為了緩解高等教育出現(xiàn)的不公平現(xiàn)象，2002年1月，俄聯(lián)邦政府通過了《關(guān)于2002-2003 年試點以實名制國家財政券形式向某些高校撥款的決議》，這項新制度與俄羅斯當(dāng)前推行的全國統(tǒng)一考試制度掛鉤，以當(dāng)?shù)劁浫〈髮W(xué)新生的國家統(tǒng)一考試成績?yōu)闃?biāo)準(zhǔn)，把對高校的撥款劃分為5個不同等級向每個大學(xué)生提供年度財政擔(dān)保。
　　這種財政券不作為現(xiàn)金發(fā)放到學(xué)生手中，而是根據(jù)成績發(fā)放給學(xué)生相應(yīng)的債券，學(xué)生考試成績越高，大學(xué)按人頭所得的國家財政撥款就越多，成績較高的學(xué)生也將獲得免費入學(xué)的機會。
　　三、分級管理財政撥款體制的對我國高等教育的啟示
　　俄羅斯高等教育領(lǐng)域的市場化加深，國立高校與私立高校共同發(fā)展，自費生與公費生相互競爭頁引發(fā)了教育公平等問題，隨著我國高等教育深入發(fā)展，俄羅斯高等教育管理模式對我們有如下啟示。
　　首先，地域間的經(jīng)濟發(fā)展水平對高等教育財政預(yù)算撥款影響比較大，我國東部地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平優(yōu)于中西部地區(qū)，其財政支持力度存在區(qū)域差異。因此在發(fā)展高等教育過程中經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)要承擔(dān)起更多的責(zé)任，比如招生比例，以及政策優(yōu)惠要向中西部生源傾斜，以協(xié)調(diào)東西高等教育發(fā)展不均衡的狀態(tài)。
　　其次，按地區(qū)經(jīng)濟水平差異合理分配財政撥款。在不考慮增長性的前提下，其中包括高等教育經(jīng)費的投入與需求在一定時期內(nèi)不增長情況下，對東部經(jīng)濟發(fā)達地區(qū)保持國家預(yù)算的比例，一方面公辦高校適當(dāng)招收自費生彌補教育經(jīng)費不足的情況，同時也要注意自費生教育質(zhì)量的問題做好人才的篩選與考核，另一方面鼓勵民辦高校發(fā)展以滿足不斷增長的高等教育需求；相反，則要提高國家預(yù)算的絕對數(shù)額，放寬經(jīng)濟不發(fā)達地區(qū)學(xué)生升學(xué)的門檻。比如在入學(xué)比例以及獎助學(xué)金發(fā)放的數(shù)量和金額方面，給優(yōu)秀學(xué)生但沒有經(jīng)濟能力的學(xué)生，以保證教育的公平性。
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