美國高等教育績效撥款政策研究

　　摘要：上世紀(jì)70年代，在新管理主義思潮的挾持下，美國州政府開始對其高等教育實行績效撥款政策。美國第一個采納績效撥款政策的是田納西州，其最初的績效撥款政策是以學(xué)術(shù)權(quán)力為運行邏輯；2010年，改革后的績效撥款政策主要以行政權(quán)力為運行邏輯。在田納西州的引領(lǐng)下，形式各異的績效撥款政策在很多州得以實行，不過該政策也遭到了很多人士特別是高等教育界人士的普遍反對。沒有證據(jù)顯示績效撥款政策有利于教育質(zhì)量的提高，相反，還出現(xiàn)了許多負(fù)面的不可預(yù)測的后果。
　　關(guān)鍵詞：績效撥款政策；美國高等教育；田納西州
　　一、大學(xué)和國家關(guān)系的流變
　　大學(xué)與政府的關(guān)系一直是高等教育學(xué)的基本理論問題。在中世紀(jì)，羅馬教會以國家的名義管理大學(xué)。大學(xué)作為學(xué)者行會享有相當(dāng)大的學(xué)術(shù)自治權(quán)。
　　1810年現(xiàn)代大學(xué)之母柏林大學(xué)出現(xiàn)。柏林大學(xué)保留了中世紀(jì)大學(xué)行會的特質(zhì)。作為國家機構(gòu)的高等學(xué)校要服從國家的管理，作為社團法人的高等學(xué)校又享有一定的自我管理的權(quán)力（主要在教學(xué)、研究等學(xué)術(shù)領(lǐng)域）。洪堡認(rèn)為德國大學(xué)的基本組織原則有二：寂寞和自由。自由與寂寞是相互關(guān)聯(lián)、相互依存的，沒有寂寞（獨立）就沒有自由。大學(xué)全部的外在組織即以這兩點為依據(jù)。德國國家和州政府的撥款繞過傳統(tǒng)的大學(xué)與院系直接撥給研究所、實驗室，所以研究所、實驗室在人員聘任、經(jīng)費支出等方面是一個高度自治的自給自足的基層組織。
　　相比較德國，美國的高等學(xué)校享有更多的自治權(quán)。1792年憲法第十條修正案規(guī)定：“憲法未授予合眾國、也未禁止各州行使的權(quán)利，由各州或其人民保留之�！泵绹�是典型的地方分權(quán)式的教育領(lǐng)導(dǎo)體制。美國高等教育的發(fā)展主要受市場供求關(guān)系的影響，大學(xué)有很大的自治權(quán)。在美國，大學(xué)自治得到法律上的強有力支持。其中最著名案例是1819年美國聯(lián)邦最高法院關(guān)于達特茅斯學(xué)院案件的裁決。自達特茅斯學(xué)院案件裁決以來，美國私立大學(xué)的自治地位就再也沒有遇到過重大的挑戰(zhàn)，即使是州立大學(xué)和學(xué)院，在相當(dāng)大程度上也是自治的。
　　聯(lián)邦政府通過立法手段干預(yù)高等教育始于1862年的《莫雷爾贈地法案》（Morrill Land-Grant Act）。該法案以撥地形式資助州立農(nóng)業(yè)學(xué)院或工業(yè)學(xué)院，在此政策的影響下，美國出現(xiàn)了大量的州立大學(xué)，從而改變了美國高等教育結(jié)構(gòu)。絕大多數(shù)州政府在創(chuàng)建州立大學(xué)時，沒有采用通用的公共部門問責(zé)制（public accountability），而是仿照私立大學(xué)，將管理州立大學(xué)的權(quán)力委托給了作為公法人（public corporation）建立起來的董事會。董事會獲得了基本上不受州公共部門控制而管理高等學(xué)校財產(chǎn)、資金、契約、決定校內(nèi)管理方式以及處理內(nèi)部人事關(guān)系的權(quán)力。這不僅為“大多數(shù)州立大學(xué)按照自治原則而建立”提供了條件，而且也使它們作為公共法人“與私立學(xué)校一樣享有許多相同的辦學(xué)自由”[1]。在美國公立高等學(xué)校形成和發(fā)展過程中，很多州都采用了這種“自我否定條例”（self-denying ordinance，即州政府自己抑制自己權(quán)力的條例），而把管理權(quán)力留給了高等學(xué)校自己。
　　總的來說，從中世紀(jì)開始，大學(xué)不管是作為社團，還是國家機構(gòu)的一部分，政府對大學(xué)的管理，基本上都采用一種無為而治的放任政策。很長一段時期以來，政府被當(dāng)成“必要的禍害”，政府所奉行的原則也基本上是“管得最少的政府就是最好的政府”。
　　1929年，西方國家發(fā)生了規(guī)�？涨暗慕�(jīng)濟危機。為了拯救資本主義，以“羅斯福新政”為標(biāo)志，政府職能開始了大規(guī)模的擴張。這種擴張主要體現(xiàn)在經(jīng)濟職能和社會職能上。伴隨政府職能的擴張是政府規(guī)模的急劇膨脹。政府規(guī)模過于龐大導(dǎo)致管理失控、官僚主義和效率低下。民眾對政府越來越不信任，政府形象受損，甚至演化為所謂的合法性危機。在這樣的背景下，西方國家開始改革，強調(diào)政府管理中的“三E”（Economy， Effectiveness and Efficiency），即經(jīng)濟、效益和效率，也就是所謂的“新公共管理”（New Public Management）。
　　在此背景下，美國州政府開始對所轄大學(xué)采納績效撥款政策。所謂“績效撥款”，其要義就是根據(jù)大學(xué)在某些績效指標(biāo)上的表現(xiàn)，來分配相應(yīng)資源的財政撥款方式。它是績效問責(zé)方式（績效匯報、績效預(yù)算和績效撥款）中最重要的部分。
　　二、田納西州績效撥款政策
　　田納西州是美國第一個采納績效撥款政策的州。雖然田納西州的政策制定者們并不認(rèn)為這種外在的問責(zé)壓力將會很快來臨，但他們確實希望從內(nèi)部發(fā)起這樣的政策以顯示大學(xué)在主動尋求問責(zé)。正如卡耐基基金會在《更有效地使用資源：高等教育的緊急事務(wù)》的報告中提到：“高等教育要從內(nèi)部采取一些真正的建設(shè)性行動，使資源得到充分有效利用，而不是等待外部提出不那么具有建設(shè)性——甚至具有破壞性的行動�！盵2]
　　本文以田納西州為研究對象，探究績效政策對學(xué)術(shù)共同體和知識生產(chǎn)的影響。之所以選擇田納西州，主要原因是它最早實行績效撥款政策，并持續(xù)至今，而且其實行的績效撥款政策對其他州起到了示范引領(lǐng)作用。
　　最早提出“績效撥款”概念的是田納西高等教育委員會（Tennessee Higher Education Commission，簡稱THEC）主席J·福爾杰（J.Folger）和E·G·博格（E.G.Bogue）。①1974年，他們在一個名為“髙等教育改進基金”的方案里，提出“績效撥款”概念，其目的是想通過專門的基金促使大學(xué)提升其教育質(zhì)量。該政策起初并沒有引起關(guān)注，90年代以后，“績效撥款”才開始被一些州借鑒。在1991—2000的10年間，有22個州采納了該制度。[3] 2005 年之后，績效撥款政策不僅受到更多州的關(guān)注，而且得到聯(lián)邦政府和一些全國性組織（如比爾·蓋茨基金會、魯米娜Lumina基金會等）的推崇。[4]
　　田納西州績效撥款政策以2010年為界，大致分為兩個階段。
　　第一階段（1976-2000年）績效撥款政策的形成發(fā)展階段。這一階段的政策被視為1.0版。

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