從傳播學(xué)視角看公共決策中的公民參與|傳播學(xué)視角是什么

　　摘要本文以黃金周改革為案例，試圖從傳播學(xué)的角度解析公民參與。以公民參與的互動(dòng)傳播模式為基礎(chǔ)，本文評(píng)價(jià)了黃金周改革中公共決策機(jī)構(gòu)保障公民知情權(quán)的進(jìn)步，分析了不同的表達(dá)渠道的民意呈現(xiàn)迥異的原因，并展望了公民參與持續(xù)進(jìn)行的前景。a
　　關(guān)鍵詞 黃金周改革 公民參與 互動(dòng)傳播 知情 表達(dá)
　　
　　黨的十七大報(bào)告明確提出：“要健全民主制度，豐富民主形式，拓寬民主渠道，依法實(shí)行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督，保障人民的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)”，“推進(jìn)決策科學(xué)化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強(qiáng)決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關(guān)的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見。”①因此，增強(qiáng)和完善公共決策中的公民參與具有重要的政治意義，對(duì)此問題的研究也具有重要的理論價(jià)值和實(shí)踐指導(dǎo)意義。迄今為止，對(duì)于“公民參與”的研究大多是從政治學(xué)、公共行政學(xué)、法學(xué)等學(xué)科的角度切入。為了更好地理解公民參與，對(duì)公民參與的模式進(jìn)行進(jìn)一步解析，本文試圖從傳播學(xué)的角度來審視公民參與，以傳播的模式為基礎(chǔ)來建構(gòu)公民參與的模式。
　　
　　一、“黃金周”改革中體現(xiàn)的公民參與
　　
　　1999年9月18日，國務(wù)院發(fā)布《全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法》，“黃金周”從此誕生。黃金周在拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時(shí)也顯露了諸多弊端，要求改革之聲不斷。2007年12月9日至15日，國務(wù)院國家發(fā)展改革委員會(huì)以“國家法定節(jié)假日調(diào)整研究小組”的名義在其官方網(wǎng)站及人民網(wǎng)、新華網(wǎng)、新浪網(wǎng)和搜狐網(wǎng)等網(wǎng)站上就法定節(jié)假日調(diào)整方案（草案）進(jìn)行問卷調(diào)查。網(wǎng)友反應(yīng)熱烈，除了投票之外，還發(fā)表了許多不同的意見。
　　法定節(jié)假日制度是一項(xiàng)與眾多社會(huì)成員利益密切相關(guān)的公共政策，它的改革牽涉到多方的利益。作為政策客體的公民，必然要求參與公共決策的過程，進(jìn)行充分的利益表達(dá)，以爭取己方利益的最大化。作為決策主體的政府，為了決策的科學(xué)化、民主化，為了提高政策的
　　質(zhì)量和可接受性，也需要將決策過程向公民開放，并引導(dǎo)公民參與。
　　公民參與，也稱為“民眾參與”。有研究者在比較了三類不同的定義后將“民眾參與”界定如下：“公民參與指公民個(gè)人或團(tuán)體通過各種方式和途徑參與公共事務(wù)，影響和推動(dòng)包括政治系統(tǒng)中的各種決策的活動(dòng)和行為�！雹谏鐣�(huì)主義民主政治并不僅是公民在選舉公共決策者和民意代表時(shí)的投票，而且也要求公共決策的過程向有利害關(guān)系的公民開放，使公民在公共決策過程進(jìn)行充分的利益表達(dá)，從不同的角度、層次提供政策涉及的各種問題的信息，在利益的博弈之中使政策反映最大多數(shù)人的意志，實(shí)現(xiàn)公共政策的帕累托最優(yōu)狀態(tài)。
　　在黃金周改革過程中，決策部門通過調(diào)查問卷向民眾征集意見，而民眾也并不局限于參與問卷調(diào)查，而是通過各種渠道發(fā)表更廣泛，更深刻的意見，對(duì)決策過程實(shí)施影響，體現(xiàn)了決策過程向公民參與的開放和公民參與決策過程進(jìn)行利益表達(dá)的要求。
　　
　　二、傳播學(xué)為解析公民參與提供了獨(dú)特的理論視角
　　
　　以傳播的觀點(diǎn)解析公民參與，既有學(xué)理上的可行性，又有理論上的意義。原因在于：
　　1.無論是公共政策還是公民的利益表達(dá)，其本質(zhì)都是信息。決策機(jī)構(gòu)向公民傳遞公共政策的信息和決策過程的信息，公民通過各種渠道各種方式表達(dá)自己的意志，以此參與到?jīng)Q策過程中。因此公民參與公共決策的過程，可以看作是公共決策機(jī)構(gòu)與公民互動(dòng)傳播的過程。參照奧斯古德-施拉姆傳播模式，②我們可以為公民參與建構(gòu)以下模式：
　　
　　這個(gè)模式是對(duì)公民參與的理論抽象，是為了將實(shí)踐中繁復(fù)的公民參與還原為本質(zhì)上的簡單的信息互動(dòng)過程，便于我們從傳播學(xué)的角度進(jìn)行分析。實(shí)際上，無論決策機(jī)構(gòu)性質(zhì)、公民資格和地位、公民群體的內(nèi)涵、還是傳播內(nèi)容和傳播過程都是相當(dāng)復(fù)雜的。
　　2.以傳播的觀點(diǎn)解析公民參與，能夠?yàn)楣�民參與的研究引入傳播學(xué)的理論，開拓新的視角。我們可以從以下角度擴(kuò)展對(duì)公民參與的認(rèn)識(shí)：①可以從反饋和雙向傳播的角度來探討公民參與的意義；②可以從傳播者的主體地位的角度來探討決策機(jī)構(gòu)和公民在公民參與過程中的主體地位問題；③可以從傳播媒介的角度探討新媒介的崛起對(duì)公民參與的意義；④可以從議程設(shè)置的角度來探討在公共議題和公共政策的互動(dòng)過程中政府和公民的相互影響；⑤可以從把關(guān)的角度來探討大眾傳播媒介在公民參與過程中的作用。
　　由于傳播學(xué)理論的豐富性，引入傳播學(xué)對(duì)與公民參與的研究的意義當(dāng)然遠(yuǎn)不止于此。以上想法只為拋磚引玉，其展開不是本文的主旨。下文對(duì)“黃金周”改革中體現(xiàn)的公民參與，將以雙向傳播的觀點(diǎn)進(jìn)行解析。
　　
　　三、“決策機(jī)構(gòu)-公民”的傳播：知情是參與的邏輯起點(diǎn)
　　
　　“決策機(jī)構(gòu)-公民”的傳播是自上而下的傳播，是指公共決策機(jī)構(gòu)作為傳播者，公民作為受傳者的傳播過程，是公共決策機(jī)構(gòu)信息公開的過程。傳播的信息主要是與公共政策相關(guān)的信息。公共決策機(jī)構(gòu)公開政策信息和決策過程的信息，保障公民的知情權(quán)，是公民參與的前提。
　　從“黃金周”的誕生到“黃金周”的改革，在“決策機(jī)構(gòu)-公民” 的傳播方向上我們看到了政府信息公開和保障公民知情權(quán)的進(jìn)步。1999年，在東南亞金融危機(jī)的背景下，為了拉動(dòng)內(nèi)需、刺激消費(fèi)，國務(wù)院對(duì)原有的法定節(jié)假日安排進(jìn)行了調(diào)整，設(shè)立了“黃金周”制度，其出臺(tái)可謂“突然”。在該政策出臺(tái)之前，媒體少有報(bào)道，普通民眾幾乎一無所知，更不可能參與決策過程，影響政策的制定。與這種“閉門決策”相比，這一次的節(jié)假日制度改革，決策機(jī)構(gòu)在政策最終出臺(tái)之前首先通過大眾傳播媒介發(fā)布了政策草案，公布了方案形成的過程，解釋了方案的特點(diǎn)，并以調(diào)查問卷的方式了解民意。擬訂方案的主要專家在網(wǎng)絡(luò)論壇上對(duì)調(diào)整方案的內(nèi)容、背景、原因、影響等進(jìn)行了詳細(xì)的解釋，回應(yīng)了民眾的意見，使民眾對(duì)政策方案有充分的了解，為理性的討論和深度的參與提供了可能。
　　公民對(duì)公共決策的理性參與必須建立在充分的信息知曉的基礎(chǔ)上，沒有知曉的參與是盲目的參與�！叭绻�民主國家中，不論間接或直接民主，有治理權(quán)的公民處于一無所知的狀態(tài)，要想治理好這個(gè)國家是不可能的�！雹芄�民對(duì)公共政策信息的知情是公民參與的邏輯起點(diǎn)。為了保證公共政策的決策過程中有效的理性的公民參與，必須保障公民的知情權(quán)。
　　知情權(quán)有廣義、狹義之分。狹義的知情權(quán)是指獲取官方的消息、情報(bào)或信息的權(quán)利。⑤這是公民參與的邏輯起點(diǎn)。在歷史上的集權(quán)主義體制下，國家政策的制定和公共事務(wù)的決策都是統(tǒng)治集團(tuán)內(nèi)部少數(shù)人的決定，民眾沒有健全的公民資格，對(duì)于政策的形成過程一無所知，對(duì)于政策內(nèi)容也一知半解，遑論提出不同意見，參與決策過程。這不僅有傳播技術(shù)和傳播能力落后的原因，更重要的是民眾的公民資格和公民權(quán)利的缺乏。在社會(huì)主義民主政治體制下，公民是國家的主權(quán)者，“人民當(dāng)家作主”，作為公共決策機(jī)構(gòu)的政府是公民授權(quán)的實(shí)現(xiàn)民意的機(jī)關(guān)。公民有權(quán)了解公共政策的信息，既包括公共政策的成品本身，也包括公共政策的形成過程。唯有如此，才能保證公民對(duì)于公共決策的自主權(quán)，才能形成有效的公民參與。
　　
　　四、“公民-決策機(jī)構(gòu)”的傳播：表達(dá)渠道影響參與
　　
　　“公民-決策機(jī)構(gòu)”的傳播是自下而上的傳播，是指公民作為傳播者，公共決策機(jī)構(gòu)作為受傳者的傳播過程，
　　是公民意志表達(dá)的過程。傳播的信息主要是公民對(duì)公共政策的意見和態(tài)度。
　　只有知情沒有表達(dá)的傳播是單向的傳播。對(duì)政策的知情為參與提供了前提條件，但如果公民在對(duì)政策的知情之后形成的意見和態(tài)度得不到有效的表達(dá)，不能在信息編碼后通過各種信道傳達(dá)決策機(jī)構(gòu)，就不可能對(duì)決策形成影響。
　　有兩個(gè)重要因素影響著“公民-決策機(jī)構(gòu)”的傳播過程。第一是公民的表達(dá)自由�！肮�民參與決策包括兩種形式：直接決策和間接決策。公民無論采取哪一種形式，都需借助于表達(dá)自由�！雹逈]有表達(dá)自由，無法形成民主討論的氣氛，就不會(huì)有對(duì)公共決策的公民參與。第二個(gè)因素是表達(dá)渠道，即“公民―決策機(jī)構(gòu)”的傳播渠道。傳播渠道制約著信息形態(tài)，進(jìn)而影響傳播效果。作為渠道的兩端，公民和決策機(jī)構(gòu)的主動(dòng)性在不同表達(dá)渠道中有所不同。公民參與既包括公民主動(dòng)的輿論“進(jìn)言”；也包括決策機(jī)構(gòu)主動(dòng)的民意收集。
　　“黃金周”改革過程中，表達(dá)渠道對(duì)公民參與的影響尤為顯著。政府主導(dǎo)的民意調(diào)查（網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查）和民眾自發(fā)形成的輿論所反映的民意出現(xiàn)了很大的偏離。在兩種情況中，民意的表達(dá)主體是一致的，最后呈現(xiàn)的表達(dá)結(jié)果卻顯示出明顯的差異。假日調(diào)整方案在網(wǎng)絡(luò)問卷調(diào)查中得到在數(shù)據(jù)優(yōu)勢的支持，但在網(wǎng)絡(luò)言論中則大大地輸了人氣。分析兩種傳播渠道的區(qū)別，有助于探究這種分歧的原因：
　　1.決策機(jī)構(gòu)主動(dòng)的問卷調(diào)查
　　通過調(diào)查問卷進(jìn)行的民意表達(dá)，雖然表達(dá)主體是民眾，但決策機(jī)構(gòu)掌握著表達(dá)過程的主動(dòng)權(quán)。接受調(diào)查的民眾只是進(jìn)行被動(dòng)的表達(dá)。問卷的設(shè)計(jì)就是決策機(jī)構(gòu)主動(dòng)權(quán)的運(yùn)用。問卷設(shè)計(jì)是為民意的表達(dá)設(shè)置的“框架”。通過“框架”的設(shè)置，決策者可以有意無意地限制某些意見的表達(dá)，可以隱蔽地引導(dǎo)民意的傾向。
　　發(fā)改委發(fā)布的調(diào)查問卷包括七個(gè)問題，其中有6個(gè)關(guān)于主觀態(tài)度（贊成、反對(duì)、無所謂）的問題和1個(gè)關(guān)于客觀事實(shí)（被調(diào)查者職業(yè)）的問題，全部為封閉式選擇題。公民在問卷設(shè)定的封閉的“框架”內(nèi)，僅有以“投票”選擇的形式進(jìn)行表達(dá)，而不能表達(dá)框架之外的其他意見信息。當(dāng)問題設(shè)計(jì)應(yīng)有的客觀性、中立性缺失時(shí)，表達(dá)主體的無力更加明顯。以爭議最大的第二題為例，該題題目為：“對(duì)于將‘五一’國際勞動(dòng)節(jié)調(diào)整出的2天和新增加的1天用于增加清明、端午、中秋三個(gè)傳統(tǒng)節(jié)日為國家法定節(jié)假日，您的態(tài)度是：支持？反對(duì)？無所謂？” 這個(gè)題目將“‘五一’國際勞動(dòng)節(jié)調(diào)整出的2天和新增加的1天”作為“增加清明、端午、中秋三個(gè)傳統(tǒng)節(jié)日為國家法定節(jié)假日”的前置條件，將兩個(gè)調(diào)整動(dòng)作強(qiáng)硬地捆綁在一起。表達(dá)主體受到框架的限制，無法清楚地表達(dá)其對(duì)兩種調(diào)整動(dòng)作分別的態(tài)度。又如第三題：“對(duì)保留‘十一’國慶節(jié)和春節(jié)兩個(gè)黃金周，您的態(tài)度是:支持？反對(duì)？無所謂？”該題存在著隱蔽的暗示和誘導(dǎo)：“要么保留這兩個(gè)黃金周，要么一個(gè)也沒有”。因此有時(shí)評(píng)作家認(rèn)為，該問卷的題目設(shè)計(jì)放大了節(jié)日調(diào)整的“優(yōu)點(diǎn)”卻將缺點(diǎn)藏起來，有騙取大家的支持之嫌。⑦
　　2.公民主動(dòng)的輿論表達(dá)
　　在決策機(jī)構(gòu)設(shè)定的框架內(nèi)進(jìn)行的“投票”式的參與，因?yàn)楣�民無法進(jìn)行自由的充分的表達(dá)，其參與深度顯然無法滿足民眾的參與欲望�！巴镀敝皇菂⑴c的一種形式，很容易識(shí)別，不過，常常是表面性的識(shí)別……民主社會(huì)中起作用的成員會(huì)積極參與社會(huì)的思考，投票只不過是思考的最后一步。他們會(huì)提出可供選擇的行動(dòng)方案，抨擊或維護(hù)別人的提案，調(diào)查或匯報(bào)有關(guān)社會(huì)公益的問題，或者以各種方式影響其他社會(huì)成員的意見�！雹鄾Q策機(jī)構(gòu)如果只是通過“投票”為公共政策獲得程序上的合法性，這樣的公民參與是表面的“民主”。
　　為了實(shí)現(xiàn)更具深度的參與，公民沒有滿足于框架之內(nèi)的“投票”，而是尋求更大的表達(dá)空間。在政策知情的基礎(chǔ)上，公民通過各種方式，借助各種媒介進(jìn)行充分的表達(dá)和深入的討論，不僅可以對(duì)決策機(jī)構(gòu)提議的方案表達(dá)支持或反對(duì)的意見，也可以提出自己的方案。這種表達(dá)是公民主動(dòng)的，不受預(yù)設(shè)框架限制的，因而公民能更充分地表達(dá)自己的意見。各種意見經(jīng)過碰撞、修正、融合，匯聚為社會(huì)輿論，對(duì)決策機(jī)構(gòu)形成輿論壓力，進(jìn)而影響決策。
　　在“黃金周”改革中，各大網(wǎng)站都推出了相關(guān)的專題，如新浪的《聚焦黃金周改革》，搜狐的《國家法定節(jié)假日調(diào)整》，騰訊的《再見，五一黃金周》等，這些專題中不但報(bào)道了相關(guān)新聞，也設(shè)置了“各方反應(yīng)”之類的專欄，呈現(xiàn)各種社會(huì)意見。此外，網(wǎng)民還通過博客、新聞跟帖、網(wǎng)絡(luò)論壇等方式表達(dá)了自己的意見。網(wǎng)民不僅表達(dá)了對(duì)發(fā)改委提出的方案的態(tài)度和意見，也提出了自己的方案。網(wǎng)易的《變形黃金周》專題就是典型的例子。該專題匯聚了專家、網(wǎng)友提出的各種各樣的節(jié)假日調(diào)整的“變形方案”，表達(dá)了“框架”之外不同的聲音。這些聲音與調(diào)查顯示的支持率形成了鮮明的對(duì)比，調(diào)查問卷飽受質(zhì)疑，調(diào)整方案也存在許多爭議。
　　在《論民主》一書中，科恩從參與的角度制定了衡量民主的尺度：（1）民主的廣度；（2）民主的深度；（3）民主的范圍。⑨以這個(gè)尺度來衡量，在相同的參與范圍內(nèi)，各種表達(dá)渠道因?yàn)槠渥陨淼膬?yōu)勢和缺陷，其所實(shí)現(xiàn)的公民參與的廣度、深度有所不同。因此必須相互配合，拓展表達(dá)空間。黨的十六屆六中全會(huì)提出要“拓寬社情民意表達(dá)渠道”，其實(shí)質(zhì)是要求在“公民-決策機(jī)構(gòu)”的方向上建立多元的渠道，相互配合，擴(kuò)大公民參與的廣度和深度。在黃金周改革中，決策機(jī)構(gòu)顯然也注意到了單元渠道的不足。據(jù)報(bào)道，法定節(jié)假日調(diào)整研究小組表示：網(wǎng)上調(diào)查只是調(diào)查的一個(gè)組成部分，研究小組已通過多種渠道，在全國范圍內(nèi)進(jìn)行調(diào)查，所有意見都將被歸納和匯總，并作為調(diào)查結(jié)果的一部分上報(bào)國務(wù)院。⑩
　　
　　五、互動(dòng)傳播的循環(huán)：公民參與的持續(xù)
　　
　　2007年12月7日，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議審議并原則通過《國務(wù)院關(guān)于修改〈全國年節(jié)及紀(jì)念日放假辦法〉的決定(草案)》。從表面上看，方案在經(jīng)過公民參與之后沒有發(fā)生變化，與問卷調(diào)查之前參與方案制定的一位專家“五一長假取消已成定局，想不出什么反對(duì)的理由”的言論形成了照應(yīng)。但這并不意味著公民參與流于形式。休假制度改革尊重了公民的知情權(quán)和表達(dá)權(quán)，將決策過程向公民參與開放，體現(xiàn)了決策機(jī)構(gòu)對(duì)公民資格的尊重。公民參與也實(shí)質(zhì)上提高了該項(xiàng)政策的合法性和接受性。而且，更為重要的是，一項(xiàng)公共政策經(jīng)過公民參與之后出臺(tái)，并不意味著公民參與的結(jié)束。
　　從互動(dòng)傳播的角度看公民參與，公民參與的過程是公民和決策機(jī)構(gòu)持續(xù)的經(jīng)常的互動(dòng)，是循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)的雙向傳播運(yùn)動(dòng)，而不是孤立的、一次性的雙向傳播。持續(xù)的公民參與才符合民主的本義。公民和決策機(jī)構(gòu)的互動(dòng)傳播形成了一個(gè)圓，沒有絕對(duì)的起點(diǎn)，也沒有絕對(duì)的終點(diǎn)。黃金周制度的弊端引起了民怨的表達(dá)，觸發(fā)了決策機(jī)構(gòu)對(duì)黃金周的改革；決策機(jī)構(gòu)的改革方案又引發(fā)了民眾的討論和爭鳴，爭取真正的民意在新政策中得到體現(xiàn)；在討論之后制定的新政策如果沒有體現(xiàn)真正的民意，有悖于公共利益，其執(zhí)行過程必定仍會(huì)受到民意的阻力，要求進(jìn)行修正�？梢�，公民參與是持續(xù)的過程。
　　傳播系統(tǒng)內(nèi)部的持續(xù)運(yùn)轉(zhuǎn)需要適當(dāng)?shù)耐獠凯h(huán)境。在社會(huì)主義民主不斷發(fā)展的政治環(huán)境中，民眾的知情權(quán)、參與權(quán)、表達(dá)權(quán)、監(jiān)督權(quán)得到保障，公共決策機(jī)構(gòu)尊重民意，向公民開放決策過程，推進(jìn)決策的科學(xué)化、民主化，這是公民參與的互動(dòng)傳播不斷循環(huán)運(yùn)轉(zhuǎn)、公民參與不斷持續(xù)的根本保障。
　　
　　注釋
　　胡錦濤：《高舉中國特色社會(huì)主義偉大旗幟，為奪取全面建設(shè)小康社會(huì)新勝利而奮斗――在中國共產(chǎn)黨第十七次全國代表大會(huì)上的報(bào)告》，2007年10月15日。
　　趙蕓霄：《論我國公共政策中公民參與的基礎(chǔ)》，[J]，《陜西職業(yè)技術(shù)學(xué)院學(xué)報(bào)》2007年，第3期, 第46頁。
　　吳文虎：《傳播學(xué)概論》，[M]，武漢：武漢大學(xué)出版社，1996年, 第49頁。
　　[美]科恩著，聶崇信等譯：《論民主》[M]，北京：商務(wù)印書館，1988年第1版，第159，第21頁，第12頁。
　　杜鋼建：《知情權(quán)制度比較研究――當(dāng)代國外權(quán)利立法的新動(dòng)向》[J]，《中國法學(xué)》，1993第2期。
　　甄樹青：《論表達(dá)自由》，[M]，北京：社會(huì)科學(xué)文獻(xiàn)出版社，2000年，第118頁。
　　韓永：《取消黃金周得失之辯》[J]，《中國新聞周刊》，2007年，第42期。
　　新浪網(wǎng)：《明年法定節(jié)假日按新方案制定》，2007年11月16日。

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