省管縣：強縣擴權(quán):擴權(quán)強縣

　　 　　從現(xiàn)實情況看，行政管理層太多導(dǎo)致中國出現(xiàn)很多問題，諸如財政開支過大、管理效率低下、中央政令下達不暢等�！笆」芸h”是否是改革的必然趨勢？ 　　 　　“強縣”義烏擴權(quán)
　　
　　2006年12月9日，細雨微蒙中，記者來到義烏，“繁忙、活力”是最先能想到的詞匯。整齊的街道，林立的高樓，完善的基礎(chǔ)設(shè)施，令人難以想象這個地方在行政區(qū)劃上仍是個縣級市。
　　2006年11月底，浙江省第四批“強縣擴權(quán)”試點公布，義烏成為唯一的試點。雖然在義烏街頭，記者發(fā)現(xiàn)相當(dāng)多的市民對此并不了解，但義烏人對于自己城市經(jīng)濟形勢充滿了自豪感。
　　義烏是小商品的海洋，全球最大的日用小商品市場就在這里。同時，全球60萬種日用小商品中52萬種商品的定價機制在這里，常住義務(wù)的外商有6000多人。
　　“義烏是浙江中部乃至沿海省份國際化程度最高的一個縣級市，”浙江省省委政策研究室財貿(mào)處處長方元龍這樣評價義烏，“義烏擴權(quán)，正是在此意義上的新創(chuàng)舉�！�
　　義烏人口68萬，外來人口達到100萬，已經(jīng)是規(guī)模很大的大城市構(gòu)架，方元龍用“就像大人還穿著小孩子的衣服”來形容義烏的現(xiàn)狀。除了公檢法力量不夠外，更重要的是，商業(yè)銀行不能在縣級地區(qū)設(shè)立分行，海關(guān)、檢驗檢疫局、外匯管理局，縣一級也都沒有。與此同時，義烏的經(jīng)濟實力已經(jīng)超過了金華，如果不給它更多的權(quán)限，將對發(fā)展勢頭強勁的義烏帶來很大的束縛和障礙。
　　義烏的小商品交易成規(guī)模后，也帶動了會展業(yè)、物流業(yè)、電子商務(wù)。目前浙江第三產(chǎn)業(yè)的平均比例是40%，而義烏則已經(jīng)超過了50%，商貿(mào)業(yè)、服務(wù)業(yè)、物流業(yè)、會展業(yè)非常發(fā)達，在全國都屬前列，但縣級市的管理體制及規(guī)模遠遠不能滿足這些行業(yè)的發(fā)展。
　　與此同時，浙江的全面小康水平在2005年已經(jīng)達到了83.4分，現(xiàn)在浙江面臨的是率先實現(xiàn)現(xiàn)代化的問題�，F(xiàn)代化就涉及服務(wù)業(yè)產(chǎn)業(yè)高度化、城市化與經(jīng)濟國際化的問題，義烏在這些方面都是領(lǐng)先的，如果獲得更好的發(fā)展機會，將給地方管理提供一個相當(dāng)好的范本。
　　義烏政府部門以“領(lǐng)導(dǎo)指示一定要低調(diào)”為理由拒絕了記者的采訪要求，但從各方面資料可以看出，經(jīng)過這輪改革，義烏已經(jīng)擁有了幾乎等同于地級市的事權(quán)。浙江省有關(guān)部門介紹說，此次試點的主要內(nèi)容，一是擴大義烏的經(jīng)濟管理權(quán)限，二是增強社會管理和公共服務(wù)職能，三是擴大義烏推進城市化國際化功能的政策權(quán)限。
　　方元龍表示，浙江省委常委會已對義烏擴權(quán)形成決議。賦予它地級市的管理權(quán)限，幫助它建設(shè)國家在縣級市不能設(shè)立的機構(gòu)，比如商業(yè)銀行分行、海關(guān)、檢驗檢疫、外匯管理，其他事權(quán)也逐步從金華移出。國家有法律明令禁止的重大事項和規(guī)劃還是要經(jīng)過金華的，如果法律規(guī)定可以委托的，可直接委托給義烏，不需要經(jīng)過金華�？偨Y(jié)成一句話就是，“一般情況下，地級市就不要干涉縣級市的發(fā)展�！�
　　
　　難以復(fù)制的浙江模式
　　
　　此次浙江在義烏的“強縣擴權(quán)”措施之所以吸引廣泛關(guān)注，是因為它與“省管縣”的討論合拍。
　　2005年10月18日發(fā)布的“十一五”規(guī)劃中提出，“未來五年要推進財政稅收體制改革，合理界定各級政府的事權(quán)……理順省級以下財政管理體制，有條件的地方可實行省級對縣的管理體制�！北M管這一表述僅指財政管理體制，但“省管縣”的話題，還是吸引了許多人對新時期行政制度建設(shè)探討的強烈興趣。
　　浙江通常被作為“省管縣”的成功范例。2005年“全國百強縣”中，浙江占去30個，將近1/3。這也意味著，浙江省的36個縣和22個縣級市中的一半名列其中。在很多觀察家眼中，浙江省強大的縣域經(jīng)濟與“省管縣”的體制密不可分，甚至有研究者將其稱為浙江的“秘密武器”。
　　但浙江人卻對自己成為“省管縣”成功范例的說法不以為然。浙江省很多官員與學(xué)者都認為，浙江省目前只是通過把經(jīng)濟發(fā)展快的縣的財政管理權(quán)限拔高，以減少管理層次，虛化地級市的管理權(quán)限，但行政體制上并沒有拿掉地級市的功能，因此和嚴格意義上的“省管縣”不是一個概念。
　　除了財權(quán)之外，在人事權(quán)方面浙江省也有其特色，縣的兩個一把手由省里直接任命。寧波大學(xué)法學(xué)院朱亞芬分析認為，“這樣有一個好處是從省里選材，不論是選材面還是質(zhì)量，都要高于市級選材，這樣就給縣級帶來強大的活力�！倍�如義烏等地連事權(quán)也擁有之后，將取得更多的自由和發(fā)展空間。
　　
　　浙江成為很多省份效仿的對象，從2003年開始，山東、福建、湖北、廣東、河南、河北、吉林、江蘇等眾多省份出臺的加快發(fā)展縣域經(jīng)濟的文件中，“強縣擴權(quán)”成了制訂相關(guān)政策的主基調(diào)，有的地方還迫不及待地提出了“搶抓擴權(quán)強縣機遇”的口號。但在效仿過程中，大多數(shù)地方的進展并不大。有學(xué)者指出，這是因為浙江省省管縣財政體制有其歷史根源和現(xiàn)實基礎(chǔ)。
　　1980年代初期是一個關(guān)鍵時期。當(dāng)其他省份紛紛開始撤銷作為派出機構(gòu)的行署地區(qū)而實施市管縣體制時，浙江卻避免了這一做法。雖然當(dāng)時浙江也很快開始了撤地建市的過程，但并沒有把財權(quán)人事權(quán)交給地級市。
　　之所以會出現(xiàn)這種狀況，與浙江當(dāng)時的現(xiàn)實情況密切相關(guān)。當(dāng)時浙江省縣域經(jīng)濟的強勁勢頭已經(jīng)顯露，到1994年，作為改革開放的成果，僅30個發(fā)達縣的財政就占到省財政盤子的70%，很多地級市都不如縣，比如紹興市經(jīng)濟實力不如紹興縣，金華市不如義烏等等。
　　經(jīng)濟強縣發(fā)展越快，在經(jīng)濟事務(wù)、社會事務(wù)管理中碰到的問題就越多。在這個意義上，浙江省分別在1992年、1997年、2002年三次對經(jīng)濟強縣進行了擴權(quán)。
　　
　　強縣擴權(quán)中的博弈
　　
　　上世紀80年代初之所以確立了市管縣的體制，政策動因是為了推進城鄉(xiāng)建設(shè)一體化，希望城市的建設(shè)能帶動鄉(xiāng)村的發(fā)展，但從現(xiàn)實情況看，很多縣的發(fā)展并沒有從中受益，反倒是受到了很大的束縛。
　　浙江省經(jīng)貿(mào)委副主任周日星總結(jié) “市管縣”的矛盾，主要體現(xiàn)在三個方面：一是經(jīng)濟利益的矛盾，即市縣爭利，市甚至要依靠縣的“貢獻”來投入市區(qū)建設(shè)，因而在財稅分成、基建投資、開辟新的生產(chǎn)項目等方面市里常常優(yōu)先考慮市區(qū)；二是行政管理的矛盾，在市的“全方位”領(lǐng)導(dǎo)下，縣的自主權(quán)受限很多；三是城鄉(xiāng)關(guān)系的矛盾，市政府的工作重心一般都放在城區(qū)而不會是農(nóng)村。
　　金華市財政局副局長徐德良也坦陳：如果不實行“省管縣”，而是省與市、市與縣(市)逐層分成的話，市里肯定會“截留”縣里的一部分，以用于市政府所在的中心城區(qū)建設(shè)，落到縣里的“實惠”就會少一些。
　　對于省管縣以后的格局對縣的優(yōu)勢，朱亞芬分析認為，有人事任命、財政分配、金融信貸、項目審批、項目建設(shè)優(yōu)先權(quán)，而這些無不牽涉到地級市與縣之間的博弈。其中項目審批是省直管的最大意義所在，也成為博弈最多的環(huán)節(jié)。
　　正是這些博弈導(dǎo)致了改革的腸梗阻。例如2003年湖北省就下發(fā)文件，將239項審批權(quán)限下放到到大冶、漢川等縣及縣級市。但有調(diào)查顯示，在239項事項中，落實較好的只有87項，未能落實的占99項，缺乏可操作性的27項。
　　十堰市財政局王小平則認為這跟湖北的縣域經(jīng)濟不發(fā)達相關(guān)。湖北省縣級財政普遍困難且情況各異，省財政能否及時、準確掌握縣的實際并迅速做出反應(yīng)尚存疑，可能不如市管縣來得及時。
　　對于經(jīng)濟強縣，湖北的市縣博弈尤其強烈，湖北在嘗試“省管縣”改革后，部分地級市開始想方設(shè)法吃掉自己所轄的經(jīng)濟強縣，變?yōu)樽约阂粋�區(qū)，如黃石“吃”掉了下陸、咸寧“吃”掉了咸安。
　　湖北省委一位不愿具名的官員總結(jié)說：湖北與浙江的最大不同是，浙江人在研究怎么干，而湖北則研究哪些不能干，自縛手腳。
　　同樣遭遇強縣擴權(quán)“腸梗阻”的還有江蘇。江蘇最早成為“市管縣”的試點，但并沒有真正實施“一級政府、一級財政”，縣級財政計劃由省里直接下達，但是要通過市里“匯總”一下，雁過拔毛，要給地級市1.5%，方元龍認為，這種方式比浙江退一步，比全國進一步。盡管如此，2006年年初，在江蘇省人代會上曾明確要求推進省管縣的改革，但到目前，這項改革已經(jīng)因為種種原因而未能取得突破。
　　近期江蘇省黨代會上，選擇了重點縣(市)委書記進省委委員、省委候補委員。在2006年11月12日結(jié)束的江蘇省第十一次黨代會上選舉產(chǎn)生的新一屆省委班子中，就出現(xiàn)了許多縣(市)委書記的面孔。在15個候補委員中，有9個是縣(市)委書記。其中，蘇北有6個縣(市)委書記進入候補委員。這在江蘇歷史上也是罕見的。
　　不得已，江蘇采取了縣級黨委書記進入省委委員班子的行政手段， 去推動省管縣與強縣擴權(quán)的改革。
　　
　　“省管縣”艱難的必由之路
　　
　　目前中國有多少政府層級還存在爭論，學(xué)者們更傾向于認為存在省、市、縣、鄉(xiāng)四級政府，但應(yīng)該注意到的是，我國很多地方有著特殊身份，造成我國事實上已經(jīng)形成相當(dāng)多層級的政府：從中央開始，下面有省、直轄市；市、計劃單列市、副省級城市；縣、縣級市、區(qū)、鄉(xiāng)、鎮(zhèn)等等名目，其復(fù)雜程度足以讓不了解中國的人為之瞠目。
　　事實上的政府層級已致使政府“管理鏈”過長，其結(jié)果是中央對地方的兩個最主要的行政管理手段公共政策和財政轉(zhuǎn)移支付常常難以正常落實，層層過濾的結(jié)果是形成所謂的“漏斗效應(yīng)”，致使中央政府的方針政策越是到基層政府，就越是變形走樣，財政轉(zhuǎn)移支付也經(jīng)常不能準確到位。
　　政府層級減少的最大好處在于可以從根本上遏制公共政策執(zhí)行過程中的“漏斗效應(yīng)”，從而減少中央政策的扭曲和變形，減少地方政府在政策執(zhí)行過程中的失誤所帶來的政策性浪費，增強中央的宏觀調(diào)控能力。
　　因此學(xué)者建議真正實施“省管縣”，因為單純在財政體制上實現(xiàn)“省管縣”造成的結(jié)果是改革不徹底，并不能從實質(zhì)意義上解決問題。
　　但也有很多分析家認為，實行真正意義上的“省管縣”目前還面臨著很多的障礙，比如司法制度，中國是省、市、縣三級法院制度，如果市、縣平起平坐之后，勢必面臨公、檢、法管理體制的相應(yīng)變化。
　　而對于一些人口眾多、轄區(qū)廣大的省和自治區(qū)而言，可能出現(xiàn)省一級政府管理幅度過寬、管理難度加大的問題。我國現(xiàn)有32個省級行政單位(不含香港、澳門兩個特別行政區(qū))，最多的如四川省下轄180個縣，河北省下轄172個縣，平均每個省級行政單位轄89個縣。
　　“在中西部地區(qū)，交通不便、信息不靈的問題還沒有得到徹底的解決，加之我國政府職能的轉(zhuǎn)換尚有很長的路要走，在這樣的條件下，縣直接聯(lián)系省，或由省面向縣承擔(dān)起經(jīng)濟與社會管理的諸多職責(zé)確實有現(xiàn)實的困難�！敝貞c工學(xué)院會計學(xué)院副教授馮俏彬這樣認為。
　　因此很多學(xué)者建議通過增加省級數(shù)目來減小省的規(guī)模，國家行政學(xué)院竹立家教授認為，省級政府管理規(guī)模和幅度太大，已經(jīng)不能適應(yīng)全球化形勢下中國經(jīng)濟社會發(fā)展的需要，縮小省級規(guī)模已勢在必行。以美國為例，其國土面積與我國大約相同，人口規(guī)模只有我國1/4左右，卻有50個州，而我國僅有34個省級區(qū)域。按國際標準，6000萬人口規(guī)模屬于大國范圍。中國一些省，僅就人口來說，在世界上也是大國的規(guī)模。從管理的角度來說不利于省區(qū)經(jīng)濟、社會、文化教育、社會福利等各方面的發(fā)展。
　　方元龍對記者表示，如果財權(quán)、事權(quán)、人事權(quán)都實現(xiàn)“省管縣”，省級政府面臨能否管得過來的問題。例如現(xiàn)在浙江省只是負責(zé)縣里兩個一把手的人選，如果所有縣級官員都要省里管的話，省里難以管得過來。
　　但方元龍認為，從國際上來看，層次比較少、管理體制扁平化是一個趨勢；從歷史縱向看，我國行政層級一直以三級制為主；從現(xiàn)實情況看，管理層階太多也導(dǎo)致中國出現(xiàn)很多問題，諸如財政開支過大、管理效率低下、中央政令下達不暢、國家的政策資源流失等。因此大的改革方向還是應(yīng)該朝減少行政層級方向進行。
　　但因為撤銷地市級和增設(shè)省數(shù)目都將牽涉到很多變革，而在和諧社會成為主流話題的今天，大規(guī)模的區(qū)劃變革容易引發(fā)不可知后果，方元龍的建議是，浙江的路子可以參考，也就是先把財權(quán)和人事權(quán)拎出來，削弱中間環(huán)節(jié)，削弱地級市對縣級的限制。
　�。ā缎】怠�2007年第1期，作者為該刊記者）

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