集體榮譽(yù)感不強(qiáng)的檢討 審計(jì)曝光問題部委集體檢討

　　 　　今年的審計(jì)報(bào)告因?yàn)殡S后的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議而頓生亮色。 　　7月4日，在由溫家寶總理主持召開的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上，聽取審計(jì)署關(guān)于財(cái)政收支審計(jì)中發(fā)現(xiàn)問題的初步整改情況匯報(bào)，成為最為引人注意的議題。不一樣的地方在于，國家發(fā)改委、財(cái)政部、農(nóng)業(yè)部、民航總局、三峽辦等被曝光的部委辦就本部門及所屬單位存在的問題和整改情況做了檢查�！斑@倒是審計(jì)風(fēng)暴刮起以來的第一次�！必�(cái)政部財(cái)政科學(xué)研究所所長賈康對(duì)記者說。
　　而之前6月27日，李金華向十屆全國人大常委會(huì)第二十八次會(huì)議所作的審計(jì)情況報(bào)告本身，并未像之前那樣引起社會(huì)更多關(guān)注。
　　
　　審計(jì)風(fēng)暴后的“審丑疲勞”
　　
　　知名財(cái)政預(yù)算專家、中山大學(xué)行政管理研究中心主任馬駿分析說，審計(jì)報(bào)告不再能讓社會(huì)各界有2001年審計(jì)報(bào)告初次對(duì)違法違規(guī)部門點(diǎn)名時(shí)的興奮，主要原因是“年年歲歲花相似�！辟Y金如往年一樣巨大，問題也大同小異。
　　審計(jì)報(bào)告概括2006年度中央預(yù)算和財(cái)務(wù)管理存在的主要問題是：一些地方和部門預(yù)算執(zhí)行隨意性較大，預(yù)算約束力不強(qiáng)；中央轉(zhuǎn)移支付資金項(xiàng)目設(shè)置交叉重復(fù)、投向分散；部門所屬單位依托部門權(quán)力收費(fèi)問題比較突出；一些部門和單位預(yù)算管理不規(guī)范、違法違規(guī)，造成損失和浪費(fèi)。
　　賈康告訴記者，從審計(jì)報(bào)告所披露的問題來看，“主要是管理的問題�！�
　　7月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議也明確指出，這次審計(jì)反映的問題，主要涉及行政管理體制特別是財(cái)政體制上的問題。
　　對(duì)此，首都經(jīng)貿(mào)大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院的焦建國博士一言以蔽之，“仍然是一支筆的問題。”他說，“權(quán)大于法”是所有問題的癥結(jié)所在。而“這一點(diǎn)如果沒有一個(gè)根本性的改觀，問責(zé)始終只在書面的話，那么審計(jì)風(fēng)暴就永遠(yuǎn)只能是雷聲大雨點(diǎn)小。”
　　在審計(jì)報(bào)告公布后，評(píng)論界一如既往地呼吁，“應(yīng)該有人為審計(jì)結(jié)果擔(dān)責(zé)”“‘審計(jì)風(fēng)暴’應(yīng)刮向有簽字權(quán)的人”“‘審計(jì)風(fēng)暴’后要有‘問責(zé)風(fēng)暴’”。
　　“這些指向都非常清楚：民眾不再滿足于知道問題，而更多的是希望知道這些問題將如何處理，責(zé)任將如何追究�！苯菇▏鴮�(duì)記者說。
　　審計(jì)也并非完全沒有問責(zé)。在向全國人大作的審計(jì)報(bào)告中，李金華曾經(jīng)公布：2005年審計(jì)發(fā)現(xiàn)的106起重大違法犯罪案件線索移送司法機(jī)關(guān)和紀(jì)檢監(jiān)察部門查處后，有94人被逮捕、起訴或判刑，177人受到黨紀(jì)政紀(jì)處分。
　　不過，這一數(shù)據(jù)相較于當(dāng)年審計(jì)出來的50多億的違法違規(guī)資金來說，實(shí)在是顯得微不足道――在106起重大違法犯罪案件中，平均每一起案件，只有0.9人受到法律懲處。
　　案件性質(zhì)與問責(zé)力度的嚴(yán)重失衡，使得一些評(píng)論哀嘆：審計(jì)風(fēng)暴“走到頭了”。
　　焦建國說，“雖然多次掀起審計(jì)風(fēng)暴，但結(jié)果往往是犯而少罰，違而不糾，有的即使進(jìn)行了處理，也往往只針對(duì)部門而非個(gè)人。由于違規(guī)成本低，被查處概率小，個(gè)人受到的影響不大，所以許多部門也就無所謂了�！�
　　而7月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議，則給了已經(jīng)對(duì)審計(jì)報(bào)告所反映的問題有“審丑疲勞”的民眾一種強(qiáng)烈的信號(hào)。馬駿說，“看來中央是要開始抓預(yù)算約束軟的問題了。”
　　7月4日的國務(wù)院常務(wù)會(huì)議提出，對(duì)相關(guān)責(zé)任人要“作出嚴(yán)肅處理”，對(duì)審計(jì)中發(fā)現(xiàn)的違法違規(guī)資金問題“一定要堅(jiān)決糾正”，并以“三該”作限：“該上繳財(cái)政的要上繳，該歸還原資金渠道的要?dú)w還，該追究責(zé)任的要追究�！�
　　
　　預(yù)算之軟與硬
　　
　　中山大學(xué)行政管理研究中心主任馬駿引用著名預(yù)算專家艾倫?�？说脑捳f：一個(gè)國家的治理水平取決于它的預(yù)算能力。
　　預(yù)算軟約束的問題是審計(jì)報(bào)告中著重指出的問題，在此次國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上也得到重點(diǎn)討論。會(huì)議認(rèn)為，“整改工作必須著眼制度建設(shè)，完善體制和機(jī)制，從源頭上杜絕預(yù)算執(zhí)行中的違規(guī)違紀(jì)問題�！�
　　馬駿總結(jié)說，關(guān)于預(yù)算制度建設(shè)，當(dāng)前中國取得的成就表現(xiàn)在兩個(gè)方面：一是制度性的基本框架搭起來了，二是包括人大、政府等的決策行為方式在發(fā)生變化。
　　在馬駿看來，“短短幾年時(shí)間就有此成就，是非常了不起的。”但是，民主意識(shí)日漸增強(qiáng)的民眾，顯然對(duì)每年已經(jīng)高達(dá)4萬億的財(cái)政（2006年財(cái)政支出為40213億元）“錢袋子”的管理有著更高的要求。
　　地方上的試點(diǎn)與改革也一直層出不窮。2004年，河北省人大財(cái)經(jīng)委舉行省本級(jí)教育資金預(yù)算草案聽證會(huì)，邀請(qǐng)學(xué)校、家長等各方面人士參加。
　　2005年，浙江省溫嶺市新河鎮(zhèn)推行預(yù)算的民主懇談，讓更多民眾參與到人大對(duì)預(yù)算的審議中來。
　　而目前，廣東的三水與南海，正在試點(diǎn)績效預(yù)算；而哈爾濱市的阿城、道里兩個(gè)區(qū)也正在試驗(yàn)“參與式預(yù)算”。
　　深圳走得更快。2007年7月4日，《深圳市人民政府部門行政首長財(cái)經(jīng)責(zé)任問責(zé)暫行辦法》發(fā)布：明確“政府部門行政首長應(yīng)對(duì)本部門的預(yù)算編制、執(zhí)行及決算的合法性、完整性、真實(shí)性和部門管理的所有財(cái)政性資金負(fù)責(zé)。對(duì)經(jīng)濟(jì)責(zé)任審計(jì)中反映的問題承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任，對(duì)所屬機(jī)關(guān)及下屬單位實(shí)行全面管理并負(fù)領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任�！�
　　但在全國范圍內(nèi)，預(yù)算的編制和執(zhí)行情況整體并不盡如人意。
　　對(duì)預(yù)算素有研究的焦建國說：“中國現(xiàn)在的預(yù)算，實(shí)際上是越來越軟�！彼�向記者舉例說，“有的地方，預(yù)算編制完了也就完了，哪個(gè)官員日后也不會(huì)再看一眼�！�
　　就是在預(yù)算走在全國前列的廣東，馬駿告訴記者，盡管在每年預(yù)算審議上都遭到人大代表的強(qiáng)烈反對(duì)，類似于“公安局辦幼兒園”的現(xiàn)象仍然層出不窮。
　　一方面，是預(yù)算編制的粗，在今年的人代會(huì)期間，全國人大代表陳舒不客氣地批評(píng)：“財(cái)政部編制的中央和地方預(yù)算實(shí)在太粗了，人大代表根本沒有辦法去審查，審查沒有任何實(shí)質(zhì)性的意義。”況且很多預(yù)算外的資金雖然也屬于公共資金卻沒進(jìn)入預(yù)算。
　　另一方面，預(yù)算編完之后，并不能得到有效的執(zhí)行。在6月27日李金華作報(bào)告時(shí)列席常委會(huì)的全國人大代表韓榮華說，“現(xiàn)在一些部門，在骨子里還是有了錢就‘大碗喝酒、大塊吃肉’的觀念。”
　　統(tǒng)計(jì)表明，我國行政管理支出從1986年的220億元增長到2005年的6512億元，20年間增長30倍，年均增長率19.5%；同期財(cái)政支出增長15倍，年增長率15.4%。
　　1986年，我國行政管理支出占財(cái)政支出的比重為10%，2005年則上升到20%，提高了10個(gè)百分點(diǎn)。而按照國際貨幣基金組織的標(biāo)準(zhǔn)，超過15.6%即屬于行政成本昂貴國家。
　　正是預(yù)算在中國的約束軟，使得腐敗與浪費(fèi)叢生。中央各部委所暴露出來的問題，尤其具有反諷意味，在一些公開的評(píng)論中被視為是“上梁不正下梁歪”。
　　
　　問責(zé)期待
　　
　　預(yù)算得不到切實(shí)落實(shí)，審計(jì)結(jié)果就注定每年會(huì)大體的雷同。從各年度的審計(jì)報(bào)告里，這些字眼就會(huì)不住地出現(xiàn):虛報(bào)、隱瞞、截留、轉(zhuǎn)移、擠占、挪用、私分、賬外賬、私設(shè)小金庫，濫發(fā)錢物、違規(guī)收費(fèi)、貪污受賄、興建樓堂館所、招待費(fèi)開支、建宿舍等。
　　1998年，李金華表示：審計(jì)就是國家財(cái)產(chǎn)的“看門狗”。針對(duì)國家部委的審計(jì)報(bào)告曝光后的各方反應(yīng)，他也曾說“你把所有的人都得罪了，也就誰都不得罪了�！钡�是，這種得罪最后變成不得不每年得罪。
　　這樣持續(xù)下去，焦建國說，“將會(huì)損害審計(jì)風(fēng)暴好不容易帶起來的民氣�！�
　　馬駿說，預(yù)算得不到落實(shí)的背后，涉及一系列關(guān)系的調(diào)整：人大和政府、中央和地方、中央各部門之間。一些老生常談的問題依然存在：人大在預(yù)算編制與監(jiān)督中的作用；審計(jì)在國家政權(quán)架構(gòu)中的地位與作用；政府的問責(zé)如何才能真正實(shí)施……“當(dāng)然最重要的，還是政府和老百姓之間的關(guān)系�！苯菇▏�說。
　　無疑，國務(wù)院常務(wù)會(huì)議上幾個(gè)問題部委辦領(lǐng)導(dǎo)的檢查，給了人們以希望的空間。
　　對(duì)于此次審計(jì)所暴露出來的問題，曾有記者問詢國家審計(jì)署審計(jì)科研所副所長崔振龍：“對(duì)于這些違規(guī)使用資金的機(jī)關(guān)，我們給它一個(gè)改正的機(jī)會(huì)，那么這個(gè)時(shí)間有多長？”崔的回答是，“沒有特殊的情況下，是90天�！�
　　（《中國新聞周刊》2007年第25期，作者為該刊記者）

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