[政治：政改何處突破] 考研政治肖秀榮

　　 　　專家透視十七大 　　【編者按】在中國現(xiàn)代史上，中國共產(chǎn)黨的代表大會從來都具有特別的意義。它是中共形成政治共識和執(zhí)政方略的過程，并在一定時期里決定著中國的走向。
　　十七大回應了人們的期待和疑慮。綜觀胡錦濤總書記代表第十六屆中央委員會向大會作的報告，幾個關鍵詞是：解放思想、改革開放、民主法治、科學發(fā)展；其核心則是“堅持把發(fā)展作為黨執(zhí)政興國的第一要務”，繼續(xù)深化經(jīng)濟體制改革，推動政治體制改革，尤其是政府執(zhí)政方式的改革。
　　為辨析十七大報告洋洋25000字中之精要，我們特請兩位權威專家，分別從政治、經(jīng)濟角度，對報告的政治和經(jīng)濟改革未來落點進行透視。
　　
　　政治進步與經(jīng)濟進步是一個相互促進的過程。
　　隨著社會主義市場經(jīng)濟的建立和發(fā)展，中國一直在積極穩(wěn)妥地進行政治體制的改革，并且取得了顯著的成就。政治體制改革不是一件“應當”做的事，而是一件“必須”做的事。正如胡錦濤總書記在中共十七大報告中所指出：“政治體制改革作為我國全面改革的重要組成部分，必須隨著經(jīng)濟社會發(fā)展而不斷深化，與人民政治參與積極性不斷提高相適應�！�
　　政治體制改革要達到多重目標。例如，轉變政府職能，促進經(jīng)濟發(fā)展，提高行政效率，改善公共服務，維護社會穩(wěn)定，遏制官員腐敗，等等。但正如十七大報告所表明的，其根本的目標，是“擴大民主，保證人民當家作主”。
　　十七大報告在第六部分論述政治體制改革時，不僅重申“發(fā)展社會主義民主政治是我們黨始終不渝的奮斗目標”，而且直接將該部分的標題定為“堅定不移發(fā)展社會主義民主政治”。在繼中共十六大將“黨內(nèi)民主”視為“黨的生命”之后，又將“人民民主”視為“社會主義的生命”。所有這些，都表明了中國共產(chǎn)黨對民主的重視和推進民主政治的決心。
　　中國的政治發(fā)展，也將與經(jīng)濟發(fā)展一樣，遵循增量改革或增量民主的道路，不可能發(fā)生整體的突變性改革，但在某些領域將不時會有一些突破性的發(fā)展。在我看來，以下這些領域的改革，將在可見的未來受到特別的重視。
　　
　　改革完善基層民主制度，擴大公民直接行使的民主權利
　　這次十七大報告首次明確地將發(fā)展基層民主當做“發(fā)展社會主義民主政治的基礎性工程”，并且決定要“重點推進”。報告用整整一節(jié)的篇幅對發(fā)展基層民主作了專門論述，表明基層民主仍將是中國民主政治建設的重點領域之一。
　　基層民主直接關系到人民群眾的切身政治權利，是全部民主政治的基礎，意義尤其重大。此外，優(yōu)先發(fā)展基層民主，從基層民主逐漸向上推進，也有利于社會政治的穩(wěn)定和積累民主政治的經(jīng)驗。
　　在發(fā)展基層民主方面，如何處理基層社會的黨政關系、政府管理與群眾自治的關系、民間組織與政府的關系、公民權利與公民義務的關系；如何有效遏制基層選舉中的賄選和宗族勢力影響等消極現(xiàn)象；如何增強公民的民主與法治意識，將是基層政治改革急需解決的問題。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革、社區(qū)自治和職業(yè)自治制度的完善、鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨政領導公推直選范圍的擴大，城鄉(xiāng)治理結構和治理方式的轉變，都將是基層政治改革的重點內(nèi)容。
　　
　　改革完善黨內(nèi)民主制度，以黨內(nèi)民主帶動社會民主
　　中共十六大確立了發(fā)展黨內(nèi)民主、以黨內(nèi)民主帶動社會民主的中國民主政治發(fā)展路線。中共十七大再次確認了這一民主發(fā)展戰(zhàn)略。
　　黨內(nèi)民主是在基層民主之外，中國推進民主政治的又一重點。如果說基層民主是由下至上推進民主的話，那么，黨內(nèi)民主則是由核心向外圍推進民主。
　　中國共產(chǎn)黨是中國唯一的執(zhí)政黨，其執(zhí)政地位以國家憲法的條文加以確定。若說憲政，這就是憲政的核心內(nèi)容之一。中國共產(chǎn)黨是中國的政治權力核心，幾乎掌握著全部立法、行政和司法權力。
　　此外，作為擁有7000多萬黨員的大黨，中國共產(chǎn)黨聚集了中國社會廣大的政治、經(jīng)濟和文化精英。沒有黨內(nèi)的民主，就意味著沒有核心權力層的民主。
　　如果不是從主觀臆想而是從客觀現(xiàn)實出發(fā)，那么完全可以說，沒有黨內(nèi)民主，就難有實質性的社會民主。以黨內(nèi)民主帶動社會民主，是推進中國民主政治的現(xiàn)實道路。
　　改革完善黨內(nèi)民主制度，重點在于改革黨內(nèi)選舉制度、決策制度和監(jiān)督制度。
　　
　　改革完善立法司法體制，加快建設社會主義法治國家
　　立法司法制度，是國家的根本性政治制度，也是一個國家政治文明發(fā)展程度的重要標志。像中共十六大報告一樣，十七大報告也在政治體制改革這一部分中，從建設社會主義法治國家的高度，專門論述了立法司法體制的改革。
　　在立法司法方面，目前比較突出的問題有：現(xiàn)行法律體系還不完備、對司法的人為干預還較為嚴重、公民的法治意識比較淡薄、司法不公和司法過程中的地方保護主義現(xiàn)象時有發(fā)生、一些法律工作者的素質較低、部門利益“合法化”的現(xiàn)象開始出現(xiàn)。只有深化立法司法體制的改革，樹立憲法和法律的至高權威，完善中國特色的法律體系，推進立法司法的科學化和民主化，才能有效解決上述這些問題，從而更好地維護公民的人權和社會的公平正義。
　　其中，健全科學立法和民主立法的制度機制、完善全國范圍內(nèi)統(tǒng)一而又相對獨立的司法體制、防止對立法司法過程的行政性干預、確保各級黨組織和全體黨員干部帶頭維護憲法和法律的權威，尤為重要。
　　
　　改革完善決策制度，推動決策的科學化和民主化
　　決策制度事關社會重大公共利益的分配與調整，也是國家的一項基本政治制度。黨政權力機關的決策是否民主，政策是否合理，不僅關系到政府的行政效率和行政成本，更關系到公民的切身利益和社會的穩(wěn)定有序。決策隨意性太大，失誤過多；政策多變，缺乏必要的連貫性；政策打架、政令不一、政出多門；“國家利益部門化、部門利益合法化”等等，都會嚴重削弱黨和政府的公信力。
　　造成這些現(xiàn)象的原因，除了決策者的素質，主要是我們還缺乏比較完善的決策公示制度、咨詢制度、聽證制度、評估制度、責任制度和協(xié)調制度。十七大報告強調指出，“推進決策科學化、民主化，完善決策信息和智力支持系統(tǒng)，增強決策透明度和公眾參與度，制定與群眾利益密切相關的法律法規(guī)和公共政策原則上要公開聽取意見”。這預示著，決策體制的改革將緊緊圍繞上述六項制度而展開。
　　
　　改革完善監(jiān)督制度，保證權為民所用
　　十七大報告指出：“完善制約和監(jiān)督機制，保證人民賦予的權力始終用來為人民謀利益。確保權力正確行使，必須讓權力在陽光下運行。要堅持用制度管權、管事、管人，建立健全決策權、執(zhí)行權、監(jiān)督權既相互制約又相互協(xié)調的權力結構和運行機制”。這段話大體勾畫出了中國特色權力制約體制的輪廓。
　　一切權力都必須受到有效制約，否則，必然導致專斷和腐敗。目前還相當嚴重地存在著的干部腐敗現(xiàn)象和黨政主要官員權力過分集中的現(xiàn)象，主要是因為我們的權力監(jiān)督和制約制度不夠健全。西方發(fā)達國家依靠代議民主、多黨政治以及立法、行政、司法的“三權分立”等制度來實現(xiàn)權力制衡，中國共產(chǎn)黨明確拒絕西方的這些制度。但無論在中國還是在西方，如果要推行民主，遏制腐敗，權力就必須受到有效制約。
　　因此，中國正在另辟蹊徑，力圖在人權、事權和財權之間，以及決策權、執(zhí)行權和監(jiān)督權之間實現(xiàn)相互制約，同時發(fā)揮黨內(nèi)監(jiān)督、人民監(jiān)督和輿論監(jiān)督的作用。
　　
　　改革完善政務公開制度，提高政治透明度
　　十七大報告在多處地方指出，要“完善政務公開、村務公開制度”，要“推進黨務公開”，要“增強決策的透明度”，要“完善各類公開辦事制度，提高政府工作透明度”，“必須讓權力在陽光下運行”，等等。這表明中國共產(chǎn)黨和中國政府對政務公開的極端重視。
　　確實，政治透明不僅是人民民主和黨內(nèi)民主的前提，也是科學決策和民主決策的前提，還是政治清明和官員廉潔的前提。只有讓權力在陽光下運行，讓官員在眾目睽睽下辦事，才能從根本上消除腐敗。
　　在政治透明方面存在的主要問題有：一些干部習慣于“暗箱操作”，自覺或不自覺地抵制政務公開；一些必要的政務公開制度還沒有建立起來，相應的法律法規(guī)不健全；已經(jīng)建立的一些政務公開制度還缺少可行性，在一定程度上流于形式。這方面的改革重點是，進一步健全政務公開制度，并制定切實可行的實施細則，以法律法規(guī)的形式，強制性地推行必要的政務公開制度。
　　
　　改革完善社會管理制度，促進和諧社會建設
　　市場經(jīng)濟的確立和發(fā)展，催生了大量新的社會事務、社會組織和社會現(xiàn)象，使得政府的社會管理職能日益凸顯。
　　從1998年開始，中央正式將社會管理確立為政府的基本職能。中共十六大以來，中央就開始系統(tǒng)地規(guī)劃社會管理體制的改革，并且逐漸確立了“黨委領導、政府負責、社會協(xié)同、公眾參與的社會管理格局”。十七大報告再次重申了這一社會管理體制改革的基本目標。報告以專門的篇幅對“完善社會管理，維護社會安定團結”作了系統(tǒng)的論述，描繪了近期社會管理體制改革的重點和方向。
　　在社會管理方面，制度不健全、管理人才缺乏、管理缺位錯位、管理成本過高、重管制輕服務等問題相當突出。解決這些問題，關鍵是要改革和完善現(xiàn)行的社會組織管理體制、社會救助體制、社會治安體制、社會工作體制、社區(qū)管理體制等，充分發(fā)揮各種民間組織在社會管理中的作用，擴大基層群眾的社會自治權利，努力實現(xiàn)政府與公民的在社會事務和社會生活方面的合作管理。
　　
　　改革完善政府管理制度，建設服務政府
　　政府管理體制的改革創(chuàng)新，是近年來中國政治體制改革的重點內(nèi)容，在這方面已經(jīng)出臺了許多重要舉措。例如，嚴格依法行政，建設法治政府；簡化行政審批程序，建設高效政府；推行官員問責制度，建設責任政府；強化公共服務職能，建設服務政府等等。
　　十七大報告單列一節(jié)專論行政管理體制改革，強調指出“行政管理體制改革是深化改革的重要環(huán)節(jié)”。針對機構重疊、職責交叉、政出多門、政事不分、成本過高等政府管理中存在的問題，報告確立了行政管理體制改革的總體思路。
　　按照這一思路，近期政府管理體制改革的重點是，抓緊制定行政管理改革的總體方案，完善公共服務體系，規(guī)范政府行政行為，加大機構整合力度，降低行政成本，統(tǒng)籌黨委、政府、人大和政協(xié)的機構設置。政府管理體制改革的總趨勢是，逐漸從管制走向服務，從人治走向法治，從集權走向分權，從統(tǒng)治走向治理。
　　

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