厲以寧：論城鄉(xiāng)二元體制改革|城鄉(xiāng)二元體制

　　 　　計劃經(jīng)濟體制有兩個重要支柱：一是政企不分、產(chǎn)權(quán)不明的國有企業(yè)體制；二是城鄉(xiāng)分割、限制城鄉(xiāng)生產(chǎn)要素流動的城鄉(xiāng)二元體制。這兩個支柱支撐著計劃經(jīng)濟的存在和運轉(zhuǎn)。
　　城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)自古就有，從宋朝算起，至今已有一千年以上的歷史。但過去雖有城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，卻沒有城鄉(xiāng)二元體制。從20世紀(jì)50年代后期起，由于計劃經(jīng)濟體制的確立，戶籍分為城市戶籍和農(nóng)村戶籍，城鄉(xiāng)二元體制形成了。
　　中國的經(jīng)濟體制改革是從農(nóng)村家庭承包制的推行開始的。但實行農(nóng)村家庭承包制只是否定了城鄉(xiāng)二元體制的一種極端的組織形式――人民公社制度，并沒有改變城鄉(xiāng)二元體制繼續(xù)存在的事實。在中國農(nóng)村，農(nóng)民有承包地和宅基地，并且可以在宅基地上蓋住房，它們既是農(nóng)民的生產(chǎn)資料，又是生活保障。這是在城鄉(xiāng)二元體制下城市居民和農(nóng)民的差別之一。
　　1984年中共十二屆三中全會以后，改革的重心從農(nóng)村轉(zhuǎn)向城市。從1985年到現(xiàn)在，國有企業(yè)體制一直不斷地進行改革，已經(jīng)取得了很大成績。需要進一步做的，是深化壟斷行業(yè)的改革以及加快建設(shè)國有資本經(jīng)營預(yù)算制度。然而，計劃經(jīng)濟體制的另一個重要支柱――城鄉(xiāng)二元體制，多年來基本上未被觸及。今天，改革城鄉(xiāng)二元體制，已經(jīng)成為結(jié)束計劃經(jīng)濟體制、完善市場經(jīng)濟體制的迫切任務(wù)。
　　
　　允許農(nóng)村承包土地使用權(quán)流轉(zhuǎn)
　　
　　農(nóng)村土地承包制是中國經(jīng)濟體制改革初期最重要的、也是最有成效的改革成果。中國廣大農(nóng)民20多年來能夠解決溫飽問題，承包制功不可沒。但20多年來的實踐同樣表明，土地承包制存在著明顯的局限性，而且這種局限性越來越突出。
　　目前可行的做法是：堅持農(nóng)村基本經(jīng)營制度，按照依法自愿有償原則，健全土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場。也就是說，可以在農(nóng)村土地承包制不變的條件下，農(nóng)民根據(jù)自愿原則，實行承包土地使用權(quán)的流轉(zhuǎn)，尤其是采取轉(zhuǎn)包、租賃、土地使用權(quán)入股等方式，促進規(guī)模經(jīng)營，并發(fā)展農(nóng)民專業(yè)合作組織和農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營。此外，還可以試行“土地銀行”經(jīng)營方式，即外出務(wù)工的農(nóng)民，或家中缺少勞動力的農(nóng)戶，把所承包的土地存入農(nóng)村信用社，按年取得利息。
　　只要承包土地的使用權(quán)能夠流轉(zhuǎn)起來，農(nóng)村土地承包制度的局限性就可以大大減少，而城鎮(zhèn)化的速度就可以加快。只要城鎮(zhèn)吸納農(nóng)村人口的能力增大，城鎮(zhèn)建設(shè)配套工作跟上，城鄉(xiāng)二元戶籍制度就可以逐漸轉(zhuǎn)向一元戶籍制度。這樣，城鄉(xiāng)二元體制的改革就可以取得實質(zhì)性的進展。
　　
　　允許農(nóng)民宅基地的置換
　　
　　與城鄉(xiāng)二元體制改革密切相關(guān)的另一個土地問題是農(nóng)民宅基地的處置。宅基地由個人向集體申請，批準(zhǔn)后無償取得，其對農(nóng)民的重要性不亞于承包的耕地。宅基地的所有權(quán)是“集體”的，但“集體”概念一直含糊，農(nóng)民在自家宅基地上面蓋的房屋為個人所有。
　　在推進城鄉(xiāng)二元體制改革時，怎樣處置進城務(wù)工農(nóng)民的宅基地？目前的基本做法是，通過政府對宅基地的征用，實行了宅基地國有化，而農(nóng)民則得到一定的補償。但實踐表明，這種做法會留下一些后遺癥，而且農(nóng)民對此也不滿意。有沒有其他的處理農(nóng)民宅基地的方式？大體還有以下三種設(shè)想：
　　(一)宅基地隨承包土地的流轉(zhuǎn)而一并流轉(zhuǎn)。農(nóng)民進城務(wù)工，并帶走家屬，所承包的耕地出租或入股，宅基地一并出租或入股。這種方式看起來比較簡單易行。但問題在于：如果宅基地上已蓋房屋，那么在宅基地隨承包土地出租或入股后可能要被拆除；隔一段時間后，外出務(wù)工的農(nóng)民及家屬因種種原因返回農(nóng)村了，他們在哪里安家棲息？是不是又要向村里申請宅基地，再建房屋？
　　(二)宅基地出售給農(nóng)村或城市中的其他人，或出售給企事業(yè)單位。農(nóng)民進城務(wù)工，并帶走家屬后，所承包的耕地出租了或入股了，宅基地連同上面房屋出售給個人或企事業(yè)單位，得到一筆錢，可以用于在城鎮(zhèn)安家。這種方式也比較簡便，而且不會發(fā)生此后農(nóng)民再回村申請宅基地的問題，但在現(xiàn)行法律之下有障礙，因為宅基地屬于農(nóng)村建設(shè)用地，集體所有，不準(zhǔn)轉(zhuǎn)賣。
　　(三)宅基地的置換。這是指在縣市政府的統(tǒng)一安排下，進城工作和生活的農(nóng)民及其家屬把自己的宅基地和上面的房屋，交給縣市政府處理，換取城市戶籍，并得到一套居住面積大體上相當(dāng)?shù)某擎?zhèn)公寓住房。在有的縣市，地方政府如果財力許可，還可以再給這些農(nóng)民以城市低保待遇。這樣，農(nóng)民及其家屬就可以安心地遷入城鎮(zhèn)工作和生活了。這種方式的程序和手續(xù)要復(fù)雜一些，但將來的糾紛和麻煩會減少很多。
　　初步看來，宅基地的置換是上述三種方式中的最佳選擇。
　　
　　允許承包地和宅基地的抵押
　　
　　在目前的法律框架下，農(nóng)民所承包的耕地和農(nóng)民的宅基地都是集體所有，農(nóng)民只有使用權(quán)，因此，農(nóng)民既不能抵押自己所承包的耕地，也不能抵押自己的宅基地。但在城鄉(xiāng)二元體制的改革中，應(yīng)當(dāng)允許農(nóng)民抵押承包地和宅基地。這是關(guān)系到發(fā)展農(nóng)業(yè)生產(chǎn)，提高農(nóng)民收入，便于農(nóng)民及其家屬進城工作和生活，以及加速城鎮(zhèn)化有序進行的一件大事。
　　承包地和宅基地 (包括上面的房屋)抵押出去，不等于流轉(zhuǎn)，因為在抵押之后仍歸原來的使用者使用，而且在償還貸款之后可以贖回。農(nóng)民應(yīng)當(dāng)有權(quán)在抵押和流轉(zhuǎn)之間做出選擇。主要的問題是：農(nóng)民如果選擇抵押的話，抵押給什么人。如果抵押給其他農(nóng)民 (本村的或外村的)，可能引起較多的糾紛，甚至成為變相的私人高利貸，而且一旦到期無法贖回，又會成為私人土地兼并行為。如果抵押給企業(yè)，也會出現(xiàn)類似的情況。因此，較好的做法是：組建“土地銀行”之類的農(nóng)村金融機構(gòu)，或容許條件較好的農(nóng)村信用社或鄉(xiāng)鎮(zhèn)銀行兼營農(nóng)民承包地和宅基地(包括上面的房屋)的抵押業(yè)務(wù)。
　　農(nóng)民承包地和宅基地 (包括上面的房屋)的抵押問題，應(yīng)當(dāng)重視，及早予以落實。要知道，無論是外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民，還是繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，出于生產(chǎn)或生活的需要，急需一些資金，但往往借貸無門。他們以自家的承包地(包括上面的房屋)作為抵押而獲得一筆貸款，是正常的。對準(zhǔn)備進城的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于在城鎮(zhèn)中購買或租到房屋，也可以用于在城鎮(zhèn)中作為經(jīng)營店鋪或手工作坊的資本，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作和生活就有了保證。對繼續(xù)留在農(nóng)村中的農(nóng)民來說，如果他有可能把承包的土地或宅基地(包括上面的房屋)抵押出去而得到一筆資金，可以用于添置農(nóng)業(yè)機械或農(nóng)用汽車，也可以在農(nóng)村興建種植蔬菜花卉的塑料大棚，或興建較大的養(yǎng)豬圈、牛棚，以增加產(chǎn)量，提高勞動生產(chǎn)率，增加收入，然后陸續(xù)償還貸款，這樣，他今后的工作條件和生活狀況也會大大改善。
　　可以相信，一旦土地抵押行為規(guī)范化了，以及農(nóng)村、農(nóng)業(yè)保險工作加強了，農(nóng)村經(jīng)濟就增添了活力，不僅外出務(wù)工和遷居城鎮(zhèn)的農(nóng)民受益，繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民受益，而且城市居民同樣受益，因為農(nóng)民的收入提高了，城鄉(xiāng)經(jīng)濟聯(lián)系加強了，城鎮(zhèn)化的速度就會加快，農(nóng)民進城也將有序地推進。
　　
　　改革將帶來內(nèi)需大突破
　　
　　可以相信，隨著城鄉(xiāng)二元體制改革的推進，隨著農(nóng)民承包地的流轉(zhuǎn)和宅基地置換工作的展開，隨著農(nóng)民承包地和宅基地抵押問題的解決，農(nóng)業(yè)一定會有很大發(fā)展，農(nóng)民收入會迅速增長，城鎮(zhèn)化速度也一定會大大加快，相應(yīng)地，城鄉(xiāng)收入差距將會在農(nóng)民收入增長過程中逐步地縮小，由此對中國經(jīng)濟發(fā)展的持續(xù)推動作用是難以估量的。
　　中國經(jīng)濟增長至今仍是以投資帶動為主。消費，尤其是民間消費，雖然近年來有所增加，但與投資帶動相比，依舊居于次位。擴大內(nèi)需是我們面臨的大問題。如何擴大內(nèi)需？關(guān)鍵是迅速提高農(nóng)民的收入，改變農(nóng)民的生活方式，調(diào)整農(nóng)民的消費結(jié)構(gòu)。城鄉(xiāng)二元體制改革，將導(dǎo)致農(nóng)民收入的增加和農(nóng)民生活方式的變化，如果加上社會最低生活保障制度，讓社會低收入家庭的后顧之憂逐漸消除，必定會引起內(nèi)需的大突破。全世界最大的待開發(fā)的市場在哪里？就在中國的農(nóng)村。中國的農(nóng)民，包括遷居城市的農(nóng)民和繼續(xù)留在農(nóng)村的農(nóng)民，是一個數(shù)量十分龐大的“待富”群體，一旦他們走上小康、富裕的道路，將對中國經(jīng)濟、乃至世界經(jīng)濟產(chǎn)生難以估量的影響。
　　無論是農(nóng)民承包的耕地入股、農(nóng)民宅基地的置換，還是農(nóng)民以承包地、宅基地(包括上面的房屋)作為貸款的抵押物，都需要有法律上的明確界定。既然這些都是城鄉(xiāng)二元體制改革過程中有必要及早解決的問題，完全可以先在各個改革試驗區(qū)范圍內(nèi)試點，總結(jié)經(jīng)驗，逐步推廣。即使有些做法同現(xiàn)行的法律有不一致之處，或者找不到現(xiàn)行法律的依據(jù)，也不妨礙繼續(xù)試點，只要事實證明是對的，就可以修改法律或制定新的法律。中國的經(jīng)濟體制改革正是這樣一步步走過來的。
　　應(yīng)該準(zhǔn)確地說，今天中國經(jīng)濟的主要特征并不僅僅是高速增長，而是開放下的高速增長。鄧小平以來的許多領(lǐng)導(dǎo)人多次講過，沒有政治體制改革，經(jīng)濟體制改革就無從推進。

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