從長三角一體化看政府競爭邊界:長三角邊界

　　從競爭走向聯(lián)合,長三角一體化的四個“短板” 　　長三角是中國經濟實力最為雄厚、發(fā)展前景最看好的區(qū)域。如何促進該地區(qū)的統(tǒng)一、協(xié)調發(fā)展,實現(xiàn)長三角經濟一體化、打造以上海為中心的長三角城市群和經濟區(qū),長期為人們所關注,那么,長三角一體化進展到底如何呢?
　　應該說,通過這些年的努力,長三角一體化的觀念已深入人心。有關省市在制定發(fā)展戰(zhàn)略和規(guī)劃時,也把融入長三角、促進一體化作為重要因素之一。在基礎設施建設、產業(yè)分工、旅游資源開發(fā)、市場拓展等方面制定了相關政策,實施了不少項目,取得了一些實質性的進展。但總體看來并不盡如人意,與一體化的目標相距甚遠。長三角區(qū)域內的合作與互動呈現(xiàn)如下四大特征:
　　一是上熱下冷。高層領導對一體化十分重視,互動頻繁。有關文件、規(guī)劃出臺不少,國務院近年也頒布了促進長三角經濟一體化的意見和措施。但基層政府、企業(yè)和民眾對此卻相對漠然,反應各異,行動不一。
　　二是言多于行。近幾年來,浙江、江蘇、上海三省市黨政部門、媒體和學界人士頻頻召開會議、論壇、座談、對話,商討合作交流事宜,相關言論、研究成果汗牛充棟。相形之下,實際行動與成效則遜色得多。全國區(qū)域合作能做的,長三角固然能做;但全國做不到的,在長三角也照樣不能做,如車輛自由行駛、戶口放開、勞保關系異地轉移等,長三角并未率先實現(xiàn)。
　　三是“硬”強于“軟”。這些年來,浙江、江蘇、上海三省市的基礎設施突飛猛進,交通網絡、信息網絡尤其發(fā)達,促進了相互之間人員、物資和信息的交流與合作,但市場一體化、管理規(guī)則一體化則遠未實現(xiàn),而這才是一體化的核心。
　　四是競大于合。長三角內部在人才、資源、市場、投資項目的爭奪,并未因有合作宣言而減緩其激烈程度,在招商引資方面尤其如此。浙江、江蘇、上海三省市競相打造“低商務成本區(qū)”,以吸引投資。筆者曾收集整理過長三角四十多個縣市區(qū)的招商引資,發(fā)現(xiàn)如出一轍,都是拼命推出優(yōu)惠政策,做的都是土地、稅收的文章。
　　
　　問題不在于是否有競爭,而在于這種競爭是否有序、有利
　　為什么長三角一體化進程中會有如此反差?一個普遍的共識是:現(xiàn)行行政體制的障礙。由于不同行政區(qū)劃造成了區(qū)域利益差異,每個地方政府都從自身利益最大化來處理相互關系,有利則干、無利不干。實際觀察也可證明,凡是對雙方均有利的“帕累托改進”事項,如交通運輸、通訊網絡建設、旅游資源開發(fā)等,合作一般容易達成;而產業(yè)布局、招商引資項目爭奪往往屬于“非帕累托改進”的零和博弈,爭奪激烈則在所難免,產業(yè)同構、重復建設等現(xiàn)象也就難以消除。
　　那么如何消除這種行政區(qū)劃體制對經濟一體化的障礙?有一種說法是,“行政的障礙只能用行政的辦法解決。”于是,出現(xiàn)了不少調整行政管理體制的對策建議,如建立“長三角特區(qū)”、“長三角省”等,還有人鄭重其事地在“兩會”上提出此類提案。我認為,這是一種荒唐的主張。
　　首先,以調整行政區(qū)劃消除行政體制障礙無異于緣木求魚。我國的行政層級已夠多的了,如果在省市之上再增加一個層次,無疑又要增加巨大的行政成本,降低行政效率。而且,調整了行政區(qū)劃,就能消除內部競爭了嗎?當前,無論哪個省級單位下屬的地、市、縣、區(qū)都競爭激烈,難道變成“長三角省”,就不競爭了嗎?無論哪個縣級單位,下屬的鄉(xiāng)、鎮(zhèn)、村都競爭激烈,難道轄區(qū)范圍大一點或小一點,就不競爭了嗎?答案是否定的。
　　其次,地方政府的競爭具有二重性,不能一概否定。從管理學來看,不同組織層級的存在是必然現(xiàn)象。有不同的組織或不同的層級,就一定會有權責利的差別,相互之間就一定會有摩擦、有競爭。各級地方政府在自身掌握的權限內行使權利,配置資源,爭取利益最大化,既是正�，F(xiàn)象,又有助于提高資源配置效率和本地區(qū)的福利水平。地方政府相互競爭中煥發(fā)出來的積極性、創(chuàng)造性,恰恰是中國改革開放以來快速發(fā)展的強大動力。問題不在于是否有競爭,而在于這種競爭是否有序、有利。
　　因此,我們需要探討行政區(qū)劃與市場一體化、經濟一體化并行不悖的內在機理,創(chuàng)造出二者良性互動的有效機制。
　　
　　政府競爭的邊界在哪
　　深入分析可以發(fā)現(xiàn),政府競爭有序、還是無序,對經濟與社會發(fā)展有益還是有害,答案并不在于地方政府之間的相互關系如何處理,而在于政府與微觀主體的關系如何界定。反觀發(fā)達國家,其市場經濟是在公民權利平等、個人自由選擇的基礎上發(fā)育和運行的,地方政府的權力和可支配資源得到明確的界定與約束,在這一框架內行使決策權、配置和利用公共資源,增進轄區(qū)民眾的福利,并不會造成市場的制度性分割。地方政府間的競爭也不會從根本上妨礙經濟主體的自由選擇和資源在不同區(qū)域間的合理流動,惡性競爭也就得以避免。
　　中國的市場化改革是在特殊的歷史條件下展開的,城鄉(xiāng)分割、戶籍制度、身份等級差異,是中國的特殊國情。城里人與鄉(xiāng)下人、干部與職工、工人與農民、國有單位與非國有單位之間壁壘森嚴,差異巨大。我國改革推進的過程是逐步放松管制、還權于民的過程,工人、農民和所有其他勞動者開始擺脫各種各樣的制度束縛,逐步獲得自由擇業(yè)、自主創(chuàng)業(yè)、自由遷徙、自由競爭的機會,這是逐步釋放生產力的過程,也是經濟結構、社會結構不斷優(yōu)化的過程。但是這一過程并未結束,城鄉(xiāng)一體化、公民權利的均等化尚未實現(xiàn),市場運行中的制度性分割現(xiàn)象還普遍存在。政府從大權獨攬、資源獨享的唯一決策主體向法治政府、服務型政府的轉換也未完成,各地市場化進程不一,不同地區(qū)包括長三角居民與企業(yè)所享有的權利與利益差異仍然很大,這是經濟一體化難以實現(xiàn)的根本原因。
　　基于此,促進長三角經濟一體化、社會一體化的根本思路需要轉換。過去主要從地方政府層面相互協(xié)調,自上而下推動效果有限。應該“反彈琵琶”,從界定和保護公民權利、企業(yè)權利入手,緩解和消除不同區(qū)域、不同城市之間、城鄉(xiāng)之間的權利差別和利益落差,為實現(xiàn)市場一體化、經濟社會一體化打下堅實的微觀基礎。為此特別需要采取的措施是:一要廢除戶口制度,廢除身份等級差異,給所有居民以國民待遇;二要打破壟斷,消除歧視,為企業(yè)和勞動者公平競爭創(chuàng)造良好的市場環(huán)境;三要公平配置公共資源,實現(xiàn)基本公共服務均等化,讓全體公民享受應有的平等權利;四要逐步實現(xiàn)城鄉(xiāng)統(tǒng)一的、覆蓋全民的、可在全國范圍內自由結轉的社會保障制度,以支持勞動者的自由流動、自由遷徙;五要改革和完善稅收制度,建立合理分享的利益調節(jié)機制和轉移支付體系,避免不同區(qū)域之間在招商引資上的惡性競爭。(作者為浙江大學公共管理學院院長、教授、博導姚先國)

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