對“一把手”的監(jiān)督為什么會虛化 黨組織監(jiān)督責(zé)任虛化

　　不久前，隨黨校學(xué)員去一個(gè)集中關(guān)押職務(wù)犯罪分子的監(jiān)獄參加“警示教育”活動。一個(gè)正在監(jiān)獄中服刑的前縣委書記（因嚴(yán)重貪污受賄被判刑 16年）在反思自己墮落的教訓(xùn)時(shí)，痛心疾首地說：對于一個(gè)縣委書記，實(shí)際上已經(jīng)沒有什么像樣的監(jiān)督了。他比較坦率地說，從名義上講，我們現(xiàn)有的體制對一個(gè)縣委書記有八種監(jiān)督（上級的監(jiān)督、黨委的監(jiān)督、紀(jì)委的監(jiān)督、人大的監(jiān)督、政協(xié)的監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、司法的監(jiān)督、黨內(nèi)外群眾的監(jiān)督），但實(shí)際上到了我這兒，就只有一種監(jiān)督，就是自我監(jiān)督。他承認(rèn)，自我監(jiān)督往往是靠不住的。我認(rèn)為，這個(gè)已淪為腐敗分子的前地方黨委的“一把手”，痛定思痛，講得是很實(shí)在的。他講的這種情況，至今仍然具有相當(dāng)?shù)钠毡樾�。其�?shí)，不僅是縣委書記這個(gè)職務(wù)，而且在各級各類的一些“一把手”那里，這種監(jiān)督虛化的狀況都在一定程度上存在。
　　本來，對“一把手”尤其是對黨內(nèi)“一把手”的監(jiān)督，是對權(quán)力監(jiān)督的重中之重，但是，直面現(xiàn)實(shí)，盡管對“一把手”的監(jiān)督已經(jīng)講了多年，聲勢不可謂不大，要求不可謂不多，但實(shí)際上卻收效甚微。其原因固然有若干方面，如一些“一把手”的素質(zhì)較差，一些地方的政治生態(tài)惡化及“潛規(guī)則”盛行，傳統(tǒng)的“熟人社會”及“關(guān)系社會”的文化心理的困擾，黨內(nèi)生活中上下級之間逢迎討好相互吹捧的庸俗化風(fēng)氣的影響，不少人囿于現(xiàn)實(shí)利益的考量而徘徊不前，等等。但相比之下，體制及制度的原因更具有根本性。就是說，對“一把手”監(jiān)督虛化的主要原因，就在于一些具有根本性的體制制度問題長期未得到真正的解決。從主要的方面看，以下四個(gè)方面的體制制度原因不容忽視。
　　第一，權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制長期未受到根本觸動。國內(nèi)外的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)已經(jīng)一再證明，在一個(gè)權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制下，對權(quán)力的監(jiān)督尤其是對“一把手”的監(jiān)督往往很難，甚至是不可能的。鄧小平深刻揭示了我們所特有的一種權(quán)力過分集中的領(lǐng)導(dǎo)體制：“就是在加強(qiáng)黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)的口號下，不適當(dāng)?shù)�、不加分析地把一切�?quán)力集中于黨委，黨委的權(quán)力又往往集中于幾個(gè)書記、特別是集中于第一書記，什么事都需要第一書記掛帥、拍板。黨的一元化領(lǐng)導(dǎo)，往往因此而變成了個(gè)人領(lǐng)導(dǎo)。全國各級都不同程度地存在這個(gè)問題。”（《鄧小平文選》第2卷，第328-329頁）在這種權(quán)力高度集中于“一把手”的領(lǐng)導(dǎo)體制下，監(jiān)督的力量就顯得渺小和失衡。拿縣委書記來說，他在一縣之內(nèi)居于權(quán)力中心位置，集人權(quán)財(cái)權(quán)事權(quán)于一身，包括干部的選拔任用、大筆經(jīng)費(fèi)的開支、重大項(xiàng)目的決策，甚至法院重大案件的審理，都有待縣委書記“一錘定音”。同時(shí)，在現(xiàn)實(shí)中，黨的縣紀(jì)律檢查委員會被視為是縣委書記的下屬，縣人大要貫徹兼任人大主任的縣委書記的指示，縣政協(xié)更要自覺接受黨的領(lǐng)導(dǎo)（而縣委書記常常被作為一個(gè)縣里黨的領(lǐng)導(dǎo)的化身），至于縣長，是縣委副書記，黨內(nèi)的“二把手”，更要自覺服從于“一把手”。在這種體制格局下，對縣委書記的監(jiān)督實(shí)在太難！至于上級黨委的監(jiān)督，則常常是鞭長莫及。在這種權(quán)力高度集中于“一把手”的體制制度下，一方面，留給各種監(jiān)督力量作為的空間就非常有限；另一方面，為“一把手”濫用權(quán)力、以權(quán)謀私就提供了便利的舞臺。改革開放以來，我們雖然已經(jīng)開始認(rèn)識到這種權(quán)力過分集中體制的嚴(yán)重弊病，也逐步采取了一些改進(jìn)的措施，但從整體上來看，效果不大，權(quán)力高度集中的體制仍然從上至下居于主導(dǎo)的地位�？梢哉f，這種體制是本能地排斥對“一把手”的監(jiān)督的。
　　第二，現(xiàn)有的監(jiān)督體制存在某些缺陷。這主要表現(xiàn)在兩個(gè)方面：其一，現(xiàn)有的黨的各級紀(jì)委缺乏應(yīng)有的獨(dú)立性和權(quán)威性，基本上不可能監(jiān)督同級黨委的“一把手”。本來，從一般邏輯上講，作為黨的專門監(jiān)督機(jī)關(guān)的紀(jì)委，與同級黨委一樣都是由黨代會選舉產(chǎn)生的，都應(yīng)當(dāng)共同向黨代會負(fù)責(zé)，他們之間本不應(yīng)存在領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)的關(guān)系，而應(yīng)是監(jiān)督與被監(jiān)督的關(guān)系。但也許出于政治上或黨的大局上的某種考慮，黨章中規(guī)定了：“黨的地方各級紀(jì)律檢查委員會和基層紀(jì)律檢查委員會在同級黨的委員會和上級紀(jì)律檢查委員會雙重領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作�！边@種雙重領(lǐng)導(dǎo)體制在實(shí)踐中實(shí)際上是以同級黨委領(lǐng)導(dǎo)為主的。盡管為了便于紀(jì)委對同級黨委的監(jiān)督，黨章中也規(guī)定了：“各級紀(jì)律檢查委員會發(fā)現(xiàn)同級黨的委員會委員有違犯黨的紀(jì)律的行為，可以先進(jìn)行初步核查”，“如果對同級黨的委員會處理案件的決定有不同意見，可以請求上一級紀(jì)律檢查委員會予以復(fù)查”，但在現(xiàn)實(shí)中往往難以做到。近年來許多黨內(nèi)“一把手”東窗事發(fā)，幾乎沒有一個(gè)是靠同級紀(jì)委“監(jiān)督”出來的。這至少表明，已實(shí)施多年的對紀(jì)委的雙重領(lǐng)導(dǎo)體制，從某種程度上說只能是一種理想化的體制，它不大可能勝任有效監(jiān)督同級黨委尤其是“一把手”的重任。這一點(diǎn)，在黨內(nèi)已有很大的共識。其二，在本應(yīng)形成黨內(nèi)黨外監(jiān)督合力的體制中，出現(xiàn)了“重黨內(nèi)、輕黨外”的畸輕畸重現(xiàn)象。我們往往把監(jiān)督的重點(diǎn)放在內(nèi)部，強(qiáng)調(diào)“黨內(nèi)監(jiān)督是最重要的監(jiān)督”，強(qiáng)調(diào)“最重要的監(jiān)督來自黨委會本身”，但對來自外部的監(jiān)督，諸如強(qiáng)有力的輿論監(jiān)督、民主黨派的監(jiān)督、人民主體的監(jiān)督包括建立領(lǐng)導(dǎo)干部財(cái)產(chǎn)申報(bào)這樣的行之有效的制度監(jiān)督，則顧慮重重，缺乏真正過硬的措施，因而對“一把手”監(jiān)督的效果較差。
　　第三，現(xiàn)有的領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用體制不利于對“一把手”的監(jiān)督。無需諱言，盡管干部人事制度改革已進(jìn)行多年，但在“一把手”這種關(guān)鍵職務(wù)的任用上，至今仍然主要是由上級主導(dǎo)。本著“由誰產(chǎn)生就向誰負(fù)責(zé)、接受誰的監(jiān)督”的一般原則及行為導(dǎo)向，就必然產(chǎn)生兩個(gè)結(jié)果：一是相當(dāng)一些“一把手”總是習(xí)慣于兩眼向上，主要對上級負(fù)責(zé)，主要謀求上級對自己的良好印象，而對來自同級和下級的批評、監(jiān)督不以為然，甚至肆無忌憚地打壓。二是對“一把手”負(fù)有主要監(jiān)督責(zé)任的上級，因其層級疏離、難以詳察、易被誤導(dǎo)等原因，自然難以履行切實(shí)監(jiān)督的責(zé)任。近年來通過較激烈競爭的公推直選等方式產(chǎn)生的鄉(xiāng)鎮(zhèn)黨委書記等“一把手”，已明顯表現(xiàn)出對人民群眾監(jiān)督的重視以及運(yùn)用權(quán)力的謹(jǐn)慎態(tài)度，與以往靠上級任命的“一把手”藐視監(jiān)督、行權(quán)我行我素的態(tài)度有了很大的不同。
　　第四，切實(shí)保障黨內(nèi)外群眾監(jiān)督權(quán)利的體制機(jī)制還不健全。人民群眾是國家的主人，黨員是黨的主體，從本質(zhì)上講，各級領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力包括“一把手”的權(quán)力，都是黨內(nèi)外群眾賦予的，黨內(nèi)外群眾本應(yīng)因此成為對權(quán)力監(jiān)督尤其是對“一把手”監(jiān)督的主體力量。但是，由于長期以來切實(shí)保障黨內(nèi)外群眾監(jiān)督權(quán)利的體制機(jī)制還不健全，因此黨內(nèi)外群眾對“一把手”的監(jiān)督往往處于缺位狀態(tài)。例如，由于缺乏必要的黨務(wù)政務(wù)公開的制度機(jī)制，黨內(nèi)外群眾對“一把手”的知情權(quán)（如對“一把手”的產(chǎn)生過程、功過是非、用權(quán)行為、家庭財(cái)產(chǎn)等的知情權(quán)）受到很大的限制，因此難以監(jiān)督“一把手”；由于黨內(nèi)外群眾對“一把手”進(jìn)行公開批評（包括會議上指名道姓的批評、媒體的批評甚至網(wǎng)絡(luò)上的批評等）的權(quán)利在現(xiàn)行的體制機(jī)制內(nèi)還難以得到切實(shí)的保障，因此對“一把手”的監(jiān)督往往大打折扣；由于黨內(nèi)外群眾對不稱職的“一把手”還缺乏進(jìn)行罷免和彈劾的有效的制度機(jī)制，因此黨內(nèi)外群眾對“一把手”的監(jiān)督往往缺乏剛性的力量。
　　正是由于在以上四個(gè)方面的體制機(jī)制中存在的弊端，才使得對許多“一把手”的監(jiān)督常常處于虛化的狀態(tài)。而這些弊端，從大的方面講，都屬于政治體制上的弊端，因此，要解決從上至下都不斷呼喚的對“一把手”監(jiān)督這個(gè)“老大難”問題，就不僅僅是需要大聲疾呼，強(qiáng)調(diào)自覺、黨性修養(yǎng)以及實(shí)行一些一般性的制度，而且還要有賴于“積極穩(wěn)妥”地推進(jìn)政治體制改革。
　�。ㄕ�自2010年11月22日《學(xué)習(xí)時(shí)報(bào)》。插圖為本刊所加）

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