大眾傳媒對政策制定的影響_大眾傳媒與中國外交的制定

　　摘 要 我國自20世紀(jì)70年代末啟動(dòng)改革開放進(jìn)程，由此媒體對中國外交政策制定的影響總體上呈逐漸上升的趨勢。目前中國的大眾傳媒之于外交政策顯示了五大主要的功能。盡管中國外交政策的制定還不是一個(gè)充分開放的過程，但體制內(nèi)的政治精英仍可引導(dǎo)公眾輿論，影響大眾的認(rèn)知。?
　　關(guān)鍵詞 大眾傳媒 中國外交政策制定?
　　?中圖分類號:Ｄ８２ 文獻(xiàn)標(biāo)識碼:A 文章編號:10054812（200７）0100４３５０
　　
　　最近幾年來，隨著大眾傳媒的迅速發(fā)展，人們正在不知不覺間見證并經(jīng)歷著一場深刻的變革。以下是這場變革中的三個(gè)典型案例：第一個(gè)案例是1997年，成千上萬的中國人第一次親眼目睹了來訪的美國總統(tǒng)克林頓與時(shí)任中國國家主席的江澤民聯(lián)合舉行的記者招待會(huì)，通過衛(wèi)星電視直播，中外國家元首圍繞中國人權(quán)問題進(jìn)行了不動(dòng)聲色的激烈辯論；第二個(gè)案例是2005年5月，在中國東南沿海地區(qū)的主要城市，數(shù)萬人通過手機(jī)短信和諸如QQ、MSN這樣的即時(shí)通信軟件自發(fā)組織起聲勢浩大的游行，反對日本首相小泉純一郎參拜供奉有甲級戰(zhàn)犯靈位的靖國神社，同一時(shí)期，網(wǎng)民通過互聯(lián)網(wǎng)組織了反對日本謀求成為安理會(huì)常任理事國的在線簽名活動(dòng)，2005年5月間，中國外交部發(fā)言人劉建超在不到一個(gè)星期的時(shí)間里，2次就這些活動(dòng)專門回答了記者提問；第三個(gè)案例是2006年7月19日中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心發(fā)布了第18次中國互聯(lián)網(wǎng)發(fā)展?fàn)顩r統(tǒng)計(jì)報(bào)告，其中顯示中國網(wǎng)民數(shù)量在11650萬人至12950萬人之間，接近總?cè)丝诘?0%。[2]?
　　以蘭普頓（David M. Lampton）為代表的學(xué)者已經(jīng)注意到中國外交和安全政策正在發(fā)生的重要變化將對中國在21世紀(jì)初期的國際行為產(chǎn)生深刻影響。這些變化包括中國外交的職業(yè)化（Professionalization）、合作-多元化（Corporate Pluralization）、去中心化（Decentralization）和全球化（Globalization）。[３]同時(shí)盡管有學(xué)者承認(rèn)在所謂的非民主國家（nondemocratic）里要準(zhǔn)確評估大眾傳媒和公共輿論對決策過程的影響是非常困難的，但是他們傾向于認(rèn)定在這些國家中政治精英保持著對于大眾傳媒的嚴(yán)格控制，中國也不例外，大眾傳媒不過是政府對外宣傳（Propaganda）的工具。而且在外國學(xué)者眼中，中國政府對待互聯(lián)網(wǎng)之類新興媒體的態(tài)度總體來說是消極的，傾向于在某些時(shí)候以關(guān)閉某個(gè)有爭議網(wǎng)站服務(wù)器的方式來控制事態(tài)惡化。[４]?
　　另一方面，部分中國學(xué)者認(rèn)為中國的媒體因?yàn)閾碛袛?shù)量龐大的用戶，因此在信息發(fā)布方面擁有特殊的優(yōu)勢，同時(shí)媒體對于外交政策制定的影響也呈現(xiàn)上升趨勢。在研究中國的具體案例后，有學(xué)者認(rèn)為信息技術(shù)的發(fā)展使得在線公眾輿論成為了一種足以影響外交決策社會(huì)力量，盡管最終的決策仍然是由黨和政府制定的。有學(xué)者更加樂觀的認(rèn)為，互聯(lián)網(wǎng)是一種推動(dòng)中國通向民主化的重要力量，因?yàn)樗�提供了“�?多”的交流新模式，使得那些處于傳統(tǒng)決策圈之外的人能夠以更加方便和更加廉價(jià)的方式在線表達(dá)其不同看法。此外，還有研究者認(rèn)為，信息技術(shù)和現(xiàn)代傳媒的發(fā)展，為中國通過傳媒在全球范圍內(nèi)改善自身形象提供了可能。?
　　上述所有研究都說明了這樣一個(gè)基本事實(shí)：大眾傳媒與中國外交政策制定之間的關(guān)系已經(jīng)并且正在繼續(xù)發(fā)生重要的變化，盡管這種變化的速度可能相對比較緩慢。然而同樣需要指出的是，所有這些研究都沒有就一個(gè)關(guān)鍵性的問題給出令人相對滿意的答案，這個(gè)問題就是大眾傳媒能夠在多大程度上影響中國外交的決策。本文嘗試通過對1978年中國改革開放進(jìn)程啟動(dòng)以來外交決策模式和權(quán)力分配的變化來回答這一問題。?
　　
　　一、中國外交政策的決策機(jī)構(gòu)?
　　
　　從形式上來看，所謂外交政策通常指的是一國政府用以處理與外部世界關(guān)系的一系列聲明、決定、政策和反應(yīng)。[５]從內(nèi)容上來說，外交政策包含三個(gè)部分：一國政府努力在海外追求實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)，在背后促成這些目標(biāo)的價(jià)值以及如何實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)和價(jià)值的手段與方法。[６]在阿諾德?沃爾夫斯（Arnold Wolfers）看來，理解、預(yù)測和應(yīng)對國家在國際社會(huì)中的決定和行動(dòng)的前提就是要辨別出那些能夠影響決策的要素。[７]所以很自然的在分析中國外交政策制定與大眾傳媒的關(guān)系之前，需要先明確中國外交政策決策體系的結(jié)構(gòu)。?
　　從理論上來說，整個(gè)中國外交政策的決策體系可以分為三大主要機(jī)構(gòu)：決策機(jī)構(gòu)、咨詢機(jī)構(gòu)和執(zhí)行機(jī)構(gòu)，其中決策機(jī)構(gòu)的演變可以看作是整個(gè)決策過程特點(diǎn)變化的標(biāo)志。?
　　總體來說，中國外交政策的決策機(jī)構(gòu)自1949年新中國成立以來逐漸完成了制度化和規(guī)范化的建設(shè)，最為重要的標(biāo)志就是根據(jù)1958年6月10日中共中央發(fā)出《關(guān)于成立財(cái)經(jīng)、政治、外事、科學(xué)、文教小組的通知》成立的中央外事領(lǐng)導(dǎo)小組，這些小組直屬中央政治局和書記處，陳毅為外事小組組長。[８]該小組在文革期間被撤銷，1981年重新恢復(fù)，1993年3月，江澤民以中央總書記、國家主席身份兼任中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長，中央政治局委員、國務(wù)院副總理錢其琛任副組長，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組最終成了中國對外政策的最高決策機(jī)構(gòu)。目前胡錦濤以中央總書記、國家主席、中央軍委主席的身份兼任中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組、中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)小組組長，國務(wù)委員唐家璇任副組長、秘書長。自1993年至今，中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組組長一職開始由中國最高領(lǐng)導(dǎo)人出任。同時(shí)該小組的人員構(gòu)成也逐漸趨向于穩(wěn)定，其職能被確定為負(fù)責(zé)對外事、國家安全工作領(lǐng)域的重大問題做出決策。[９]中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組可以據(jù)此看作是中國外交政策的最高決策機(jī)構(gòu)。?
　　從理論上說，中國外交政策的決策過程應(yīng)有兩個(gè)主要特點(diǎn)：第一，它是一種集體決策而非個(gè)人決策。這就是說最終政策的選擇并非由個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)人說了算，而是集體討論的結(jié)果；第二，它應(yīng)是一個(gè)相對開放的決策過程，因?yàn)樽稍儥C(jī)構(gòu)在決策過程中有對決策施加影響的合法地位，另外，政府相關(guān)部門的參與，外交政策的領(lǐng)域也有不斷擴(kuò)散的可能。但實(shí)際的運(yùn)轉(zhuǎn)情況并非完全符合上述預(yù)期，與制度設(shè)計(jì)的初衷存在一定的差距。?
　　
　　二、中國外交政策決策的歷史沿革?
　　
　　自1949年10月1日中華人民共和國成立以來，中國外交政策的決策過程經(jīng)歷了深刻和重要的變化，大致上至少可以分為三個(gè)階段：?
　　第一階段從1949年開始，至1978年結(jié)束。該階段最大的特點(diǎn)就是兩位具有超凡魅力的領(lǐng)導(dǎo)人毛澤東和周恩來占據(jù)了中國外交政策決策過程的核心位置。尤其需要指出的是，毛澤東的超凡魅力或者說個(gè)人權(quán)威是在整個(gè)中國革命的過程中逐漸積累起來的，“為中華人民共和國的締造和我國社會(huì)主義事業(yè)的發(fā)展，建立了永遠(yuǎn)不可磨滅的功勛”。[1０]在這一時(shí)期，有2個(gè)經(jīng)典的案例：第一個(gè)經(jīng)典案例是有關(guān)是20世紀(jì)50年代派遣志愿軍入朝參戰(zhàn)的決策。根據(jù)已經(jīng)公開的檔案，是毛澤東在中央政治局常委會(huì)議的討論中說服他的同事們，在敵我力量對比極度懸殊的情況下仍然做出了出兵朝鮮的艱難決定。[1１]第二個(gè)經(jīng)典的案例是20世紀(jì)70年代關(guān)于改善中美關(guān)系的決定：盡管當(dāng)時(shí)國內(nèi)處于“反帝反修”的特殊時(shí)期，盡管毛澤東當(dāng)時(shí)擔(dān)任的職務(wù)是中央軍委主席、中共中央政治局主席，但是這毫不影響他在深思熟慮后做出改善中美關(guān)系的戰(zhàn)略決策。[1２]?
　　在這一時(shí)期，具有超凡魅力的領(lǐng)導(dǎo)人占據(jù)了決策體系的核心位置，使得整個(gè)決策過程成為具有高度個(gè)人化色彩的過程。與此同時(shí)，當(dāng)時(shí)整個(gè)中國社會(huì)也是高度同質(zhì)化的，大眾傳媒的發(fā)展處于一個(gè)相對比較低的水平，冷戰(zhàn)這一國際大背景也讓中國孤立于世界其他部分之外。因此，大眾傳媒在那一時(shí)期的主要功能就是報(bào)道政府新聞和政策。?
　　第二個(gè)階段從1979年持續(xù)到1993年，這一階段鄧小平成為了黨和國家領(lǐng)導(dǎo)的核心，并且領(lǐng)導(dǎo)中國啟動(dòng)了改革開放的進(jìn)程。這一時(shí)期外交政策決策的主要特點(diǎn)是個(gè)人決策與集體決策的過渡和轉(zhuǎn)換。鄧小平本人依然是一個(gè)主要依靠源自個(gè)人超凡魅力開展工作的領(lǐng)導(dǎo)人。在這一時(shí)期，鄧小平擔(dān)任的最高職務(wù)是中央軍委主席，但是這絲毫不妨礙他在中國對外政策上扮演最重要的和最終的決策者。作為決策核心的表現(xiàn)在于，這一時(shí)期中國重大的對外決，包括中美關(guān)系、中日關(guān)系和中蘇關(guān)系的決策，以及各項(xiàng)最主要的戰(zhàn)略目標(biāo)與外交政策的指導(dǎo)方方針，都是由作為領(lǐng)導(dǎo)核心的鄧小平親自拍板的，其中的典型例子就是確定了中美建交的三原則“斷交、廢約、撤軍”。[１３]另一方面，以1981年重新恢復(fù)中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組為標(biāo)志，顯示出這一階段外交政策決策過程中集體決策機(jī)制的逐漸回歸。與此同時(shí)，伴隨改革開放進(jìn)程，中國大眾傳媒也開始進(jìn)入一個(gè)蓬勃發(fā)展的新階段。?
　　從1995年前后開始，進(jìn)入了第三階段。在這一階段中，中國所處的世界局勢發(fā)生了巨大變化，中國內(nèi)部社會(huì)也發(fā)生了巨大變化，其中對中國外交政策制定與傳媒關(guān)系產(chǎn)生影響的，主要是下面四個(gè)變化：?
　　第一個(gè)變化是中國發(fā)展環(huán)境的變化。冷戰(zhàn)的結(jié)束，中國加入世界貿(mào)易組織以及以互聯(lián)網(wǎng)為代表的信息技術(shù)在中國大陸擴(kuò)大了影響，并改變了大眾傳媒與中國外交政策制訂之間的關(guān)系。冷戰(zhàn)的結(jié)束為中國發(fā)展提供了一個(gè)更加友好的國際社會(huì)：在冷戰(zhàn)期間，或者甚至在1992年，意識形態(tài)因素仍然是阻礙中國接入互聯(lián)網(wǎng)最主要的障礙。[１４]同時(shí)，中國國內(nèi)改革開放的深入發(fā)展，也使得中國外交決策和運(yùn)行更加注重制度化與規(guī)范化建設(shè)，例如在2004年，通過對于憲法的修訂，重新賦予國家主席以國事權(quán)。[１５]這一修訂讓制度與中國外交的實(shí)際實(shí)踐相互契合，在很大程度上改變了原來首腦外交屬于體制外型化的尷尬局面。?
　　第二個(gè)重要的變化表現(xiàn)在中國人口的構(gòu)成上。目前中國社會(huì)中的大多數(shù)人屬于革命后出生的第二代、第三代乃至第四代人，出自革命時(shí)期超凡魅力的領(lǐng)導(dǎo)人，其領(lǐng)導(dǎo)的社會(huì)基礎(chǔ)發(fā)生了一些變化。這樣就意味著外交決策模式將會(huì)發(fā)生變化。超凡魅力領(lǐng)導(dǎo)人個(gè)人化色彩較濃的決策模式逐漸從歷史淡出，有助于建立一個(gè)更加科學(xué)和理性的外交決策過程。盡管仍然存在諸多局限，但是整個(gè)決策過程已經(jīng)開始變成一個(gè)真正的集體決策過程。雖然公開的資料有限，相關(guān)公開的資料仍能讓人一見端倪。1999年5月美國轟炸中國駐南斯拉夫大使館之后的決策就是一個(gè)比較典型的案例：在得知事件發(fā)生之后，首先的反應(yīng)是召開中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組的緊急會(huì)議，最終對美國的反應(yīng)以及引導(dǎo)國內(nèi)輿論的措施，都是在會(huì)議上討論之后做出的，總書記仍然掌握最后的權(quán)力，但是這種決定是在各方討論后綜合各方意見做出的。[１６]?
　　第三個(gè)變化就是隨著改革開放政策進(jìn)一步深入，外交政策領(lǐng)域進(jìn)一步得到擴(kuò)散，外交政策的領(lǐng)域涉及到武器貿(mào)易、科學(xué)和技術(shù)、文化和教育、外國專家、情報(bào)和信息、公共外交、貿(mào)易和技術(shù)轉(zhuǎn)讓等。為此，外交政策的制定的變化一方面反映著國家領(lǐng)導(dǎo)人制定外交政策的基本方針和戰(zhàn)略，另一方面，越來越多的新參與者加入外交政策制定過程。外交政策領(lǐng)域的擴(kuò)散客觀上需要相關(guān)外交決策信息資源的開拓，媒體無疑是一個(gè)意見表達(dá)的重要平臺。?
　　第四個(gè)變化是互聯(lián)網(wǎng)以前所未見的通訊高速度在中國的發(fā)展。根據(jù)中國互聯(lián)網(wǎng)信息中心的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，1997年整個(gè)中國大陸共有299,000臺計(jì)算機(jī)可以通過電話線撥號或者是專線方式上網(wǎng)，到2004年則達(dá)到了22,503,000臺，截至2006年這個(gè)數(shù)字則達(dá)到了創(chuàng)紀(jì)錄的49,500,000臺；在網(wǎng)絡(luò)用戶方面，1997年全中國有420,000人以各種方式上網(wǎng)，整個(gè)網(wǎng)民數(shù)量在2006年增加至1.省略nic.省略/uploadfiles/doc/2006/7/19/103601.doc （2006年8月20日）。
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　�。郏矗� Joseph Fewsmith and Stanley Rosen, “ The Domestic Context of Chinese Foreign Policy: Does ‘Public Opinion’ Matter? ” David M. Lampton ed., ?The Making of Chinese Foreign and Security Policy in the Ｅra of Reform, ?1978-2000, pp. 172-175.?
　�。郏担� Junhao Hong, “The Internet and China’s Foreign Policy Making: The Impact of Online Public Opinions as a New Social Force”, in Yufan Hao, Lin Su ed.，? China’s Foreign Policy Making: Societal Force and Chinese American Policy, ?Burlington: Ashgate Publishing Company, 2005, p .97.
　�。郏叮� Eugene R. Wittkopf, Charles W. Kegley, Jr., James M. Scott, ?American Foreign Policy: Pattern and Process, ?Peking: Peking University Press, 2004， p. 14.?
　�。郏罚� Arnold Wolfers, “The Goals of Foreign Policy,” ?Discord and Collaboration: Essays on International Politics ,?Baltimore: The Johns Hopkins Press, 1962, pp. 67-80.?
　　［８］ 人民日報(bào)：《中國共產(chǎn)黨80年大事記?1958年》，http://www.省略/GB/shizheng/252/5580/5581/20010606/483231.html （2006年8月29日）。?
　　［９］ 由于資料來源的限制，該部分以及下面有關(guān)中央外事工作領(lǐng)導(dǎo)小組歷史沿革的論述主要依據(jù)網(wǎng)絡(luò)資料整理而得，資料主要來源為：http://www.省略/bbs/htm_data/44/0509/20243.html（2006年8月29日），該資料來源經(jīng)求證外交部相關(guān)部門人士核實(shí)后基本可信。?
　�。郏保埃� 《關(guān)于建國以來黨的若干歷史問題的決議》（1981年6月27日中國共產(chǎn)黨第十一屆中央委員會(huì)第六次全體會(huì)議一致通過），http://www.省略/dangzhibu/wenti.省略tv.com/specials/50th/bwl/17.省略nic.省略/html/Dir/2003/10/22/1002.省略nic.省略/download/2003/10/13/93603.省略nic.省略/download/2004/2004072002.省略nic.省略/uploadfiles/pdf/2006/7/19/103651.pdf?
　　［１８］ ［美］約瑟夫?奈：《美國霸權(quán)的困惑》（鄭志國等譯），世界知識出版社，2002年6月版，第45-65頁。?
　　［１９］ 中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳關(guān)于進(jìn)一步治理黨政部門報(bào)刊散濫和利用職權(quán)發(fā)行、減輕基層和農(nóng)民負(fù)擔(dān)的通知（中辦發(fā)［2003］19號），http://law.省略/newlaw2002/slc/SLC.asp?Db=chl&Gid=49335 ?
　�。郏玻埃� 沈丁立：“朝鮮核試驗(yàn)和中朝關(guān)系及中國的選擇”，載《青年參考》2006年9月5日，資料來源：http://military.省略/GB/42967/4789770.html （2006年10月2日）。?
　�。郏玻保� 2006年10月10日外交部發(fā)言人劉建超在例行記者會(huì)上答記者問，資料來源：http://www.fmprc.省略/chn/xwfw/fyrth/t275579.htm （2006年10月15日）。?
　　［２２］ 主張對日關(guān)系新思維的學(xué)者率先提出了自己的看法。馬立誠：“對日關(guān)系新思維――中日民間之憂”，載《戰(zhàn)略與管理》2002年第6期；時(shí)殷弘：“中日接近與‘外交革命’”，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第2期；馮昭奎：“論對日關(guān)系新思維”等，載《戰(zhàn)略與管理》2003年第4期；洪明：“重振河山待后生――中日關(guān)系的過去、現(xiàn)在與將來”，載《戰(zhàn)略與管理》2004年第1期。隨后持反對意見的學(xué)者開始進(jìn)行反駁，代表性的包括：林治波：“對‘對日關(guān)系新思維’之九點(diǎn)質(zhì)疑”，載《時(shí)代潮》2003年第14期；張睿壯：“從‘對日新思維’看中國的國民性和外交哲學(xué)”，載《世界經(jīng)濟(jì)與政治》2003年第12期。?
　　［２３］ 2006年2月16日外交部發(fā)言人秦剛在例行記者會(huì)上答記者問，http://www.fmprc.省略/ce/cgngy/chn/fyrth/t235695.htm （2006年8月29日）。?
　　?
　　（作者簡介： 蔣昌建，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，博士，副教授；沈逸，復(fù)旦大學(xué)國際關(guān)系與公共事務(wù)學(xué)院，博士，講師，上海，200433）

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