順德“大部制”樣本 順德大部制改革失敗

　　2011年2月24日，企業(yè)財務人員劉英來到順德區(qū)行政服務中心辦理每年一次的“工商執(zhí)照年審”。大部制改革前，為完成年審劉英要跑8個單位，這些單位分布在三四個不同的地點，最遠的在10多公里外的彩虹橋。而現(xiàn)在，除了外管局，其他單位的審批職能已全部集中到行政服務中心，只要交齊材料，原來需要幾個星期才能完成的年審，現(xiàn)在當天即得。
　　與劉英一樣享受到快捷便利服務的是某地產(chǎn)公司的陳曉輝，他專門負責為公司辦理房地產(chǎn)開發(fā)所需的各種證件。5月26日下午，在順德區(qū)行政服務中心的辦事大廳，僅用了半小時，陳曉輝就拿到了為公司申辦的“商品房施工許可證”。這位曾在全國15個城市辦理過同樣手續(xù)的“報建專家”，還是第一次經(jīng)歷如此“神速”。“神速”當然絕非憑空而來，這一切都源于順德區(qū)的大部制改革。
　　
　　為什么是順德？
　　
　　“傳統(tǒng)的發(fā)展模式遇到的挑戰(zhàn)，在順德最早；破解發(fā)展難題的能力，順德最強；實現(xiàn)科學發(fā)展的影響，順德最大�！�
　　――汪洋
　　
　　有人說，“順德人血液里都流淌著改革的基因”。對于這個面積只有806平方公里、明朝景泰年間設立縣治的地方來說，改革確實已經(jīng)成為一種慣例。早在上世紀80年代，當中國其他地方還處于從“高度集中的計劃經(jīng)濟”向“有計劃的商品經(jīng)濟”過渡階段時，順德就在“工業(yè)立市”的口號下涌現(xiàn)出一批生機勃勃的鄉(xiāng)鎮(zhèn)企業(yè)。1992年初，鄧小平南巡時，在深圳、珠海和廣州之外，還特意選擇了廣東省“非特區(qū)”中發(fā)展最好的地方順德。在珠江冰箱廠，改革開放的總設計師點評道：“你們的改革開放和經(jīng)濟發(fā)展實踐，說明了改革開放的成功，所以改革開放一定要堅持下去。思想要再解放一點，膽子要再大一點，步子要再快一點�！币彩沁@一年，順德成為廣東省“綜合改革試驗縣”，將56個黨政機構精簡為28個，各部門的內(nèi)設機構精簡了125個、臨時機構撤掉了近100個，在編人員精簡了223人。此為中國縣級區(qū)劃最早實施的大部制改革之一。
　　2003年1月8日，順德正式并入佛山市，成為佛山的市轄區(qū)。
　　順德并入佛山后，被輿論解讀為人大衫小，僅過了一年便丟掉了全國縣域經(jīng)濟百強之首的位置。隨后的發(fā)展中，順德GDP雖然高速增長，并于2006年達到1058億元，成為中國首個產(chǎn)值超千億的縣級經(jīng)濟體，但與東莞相比，上升勢頭明顯放緩。2002年，兩地GDP之比為0.69:1，到2006年變?yōu)?.40:1。
　　順德要發(fā)展、順德要不斷超越自我，走在時代的前列，必須注入新的動力。
　　順德進入汪洋的視野是在2008年8月23日。當日在深圳舉行的一場關于改革理論座談會上，當中國體改研究會副會長、廣東體改研究會會長黃挺談到1993年順德進行的產(chǎn)權改革時，在座的汪洋馬上問道:“順德產(chǎn)權改革之后，現(xiàn)在情況怎么樣？”一個星期后，廣東體改研究會的多位專家組成了順德綜合改革調(diào)研組來到順德，并把調(diào)查結(jié)果向汪洋做了專門報告。
　　2008年10月16日，主政廣東10個月的汪洋第一次來到順德。汪洋當時特別強調(diào)：“順德是改革典型，1992年已經(jīng)是省的綜合改革試點，要擦亮順德這塊牌子，保持改革的延續(xù)性�！�
　　2009年1月12日，汪洋第二次到順德調(diào)研并召開座談會。此后，順德方面開始與國家行政學院的專家團隊草擬大部制改革方案。
　　同年6月1日，汪洋第三次到順德，聽取改革方案（初稿）匯報。
　　是改革者選擇了順德，也是時勢選擇了順德，正如汪洋所說：“作為中國改革發(fā)展的排頭兵之一，順德今天遇到的問題，其他地區(qū)明天將要遇到；順德?lián)碛行酆竦奈镔|(zhì)基礎、強烈的改革意識和豐富的改革經(jīng)驗，破解科學發(fā)展難題的能力強；順德名揚省外乃至國外，在這里成功實現(xiàn)科學發(fā)展，示范效應會更大�！�
　　
　　順德人僅用三天就革了自己的“命”
　　
　　“先試不爭論，實踐作結(jié)論，錯了改過來就是了。我們無非就是一個區(qū)，對不對？”
　　――汪洋
　　
　　2009年9月15日到9月17日，改革仿佛迅雷般掠過這座南方小城。這場牽動著1000余名公務員的改革，以“迅雷不及掩耳”的速度完成。
　　2009年9月14日上午，廣東省委書記汪洋批示同意順德大部制改革方案，當天下午，佛山市召開市委常委會作內(nèi)部通報；15日上午，順德區(qū)召開黨委、行政、人大、政協(xié)四套班子黨政聯(lián)席會議，當晚，方案一并通報給各職能局局長；16日上午召開全區(qū)科級以上干部動員大會，宣布免除22名正局長，41個黨政機構(含雙管單位)及群團組織統(tǒng)一整合為16個大部，并確定16個大部負責人和副職人員名單；17日，各部領導全部進入工作崗位。
　　如果說1992年行政體制改革涉及的多是官員的“烏紗帽”、1993年的產(chǎn)權制度改革關系的多是人們的“荷包”，那么最新的這場大部制改革，可以說普遍“革”了官員權力的“命”。
　　“順德是鐵了心革自己的命。如果早早公開方案，改革就會變成四不像了�！狈鹕绞悬h校副校長何勁和如是評價此番人事變動，“而魄力有多大，阻力就會有多大�！�
　　不過，速度只是化解阻力的一環(huán)，更重要的手段是與之配套的人性化人事安排――即確保編制不突破、人員不降級、轉(zhuǎn)崗不下崗。有學者認為順德改革保守之處就是“人員一個不減”。精簡機構、人員分流，歷來是行政改革的基本招式，順德改革不進行人員分流，使得機構改革可以減少摩擦，得以順利進行�！案母镆�想順利推進，如何合理保障被改革者的利益是最核心的問題。”何勁和評價道。
　　改革后的黨委工作部門中，區(qū)委社會工作部是一個亮點，也是順德的首創(chuàng)。順德這次跨黨政進行職能整合，將區(qū)委統(tǒng)戰(zhàn)部、區(qū)外事僑務局、民族宗教事務局、工商聯(lián)、殘聯(lián)相關的職責，農(nóng)業(yè)局管理農(nóng)村集體經(jīng)濟組織的職責，區(qū)民政局雙擁優(yōu)撫、基層政權建設、民間組織管理的職責，整合劃入?yún)^(qū)委社會工作部。
　　把審計和信訪劃入紀檢監(jiān)察也是順德的獨創(chuàng)。審計是傳統(tǒng)的政府部門，把其歸入紀檢監(jiān)察，無疑加大了對部門監(jiān)督的力度。把信訪歸入紀檢監(jiān)察，更是體現(xiàn)了執(zhí)政思維的變化，意味著信訪真正成為了一種監(jiān)督力量，而不是現(xiàn)行很多地方的“維穩(wěn)工作”。
　　“這次機構改革，表面上看是機構的合并，實質(zhì)上是黨政組織結(jié)構的深刻變革，是政府職能的重大轉(zhuǎn)變。我們希望通過改革建立決策、執(zhí)行與監(jiān)督互相制約又互相協(xié)調(diào)的行政管理體制，為全國縣級行政單位改革探路�！睍r任順德區(qū)委書記劉海說。
　　
　　改革好不好，群眾說了算
　　
　　“選順德是對的，確實比我想的還大膽。改革尚在磨合和完善中，就能有這樣的認可度，說明順德改革是成功的�！�
　　――汪洋
　　
　　任何改革在推進之初都必然會遭到質(zhì)疑，順德大部制改革也不例外，尤其是其黨政聯(lián)動的改革方式，受到來自不同方面質(zhì)疑。然而，大部制改革實施半年后，順德區(qū)委托中山大學進行的一項問卷調(diào)查顯示，85.1%的公務員認同這次改革，81%的普通居民對改革表示支持，近7成受訪者表示改革后到政府機關辦事的次數(shù)明顯減少，超過6成受訪者認為改革后排隊等候時間縮短了，成本降低了。
　　對此結(jié)果，汪洋及時做了批示，在批示中他說：“改革尚在磨合和完善中，就能有這樣的認可度，說明順德改革是成功的。”
　　在大部制改革之后，“小政府”面臨“大社會”的問題逐漸得到了解決。楊小晶這位自稱“既管天災（地震）、又管人禍（三防）”的國土城建和水利局局長就表示，他所在的部局在改革后對相近職能部門進行了“合并同類項”。通過整合分類，國土城建和水利局的工作量優(yōu)化率高達42.5%，平均辦證工作日也由20天降低為10天。
　　同樣感到工作順暢的還有經(jīng)濟促進局的劉怡。她說，過去自己的工作內(nèi)容，有時候需要和科技局等部門進行協(xié)調(diào)，現(xiàn)在，無需打報告寫申請，直接在部局內(nèi)部就得到了解決。
　　“我們的精簡機構真正起到了化學反應，而且效果是1+1>2。”現(xiàn)任順德區(qū)委書記梁維東評價說。但從這種“精兵簡政”的思路出發(fā)，首先碰觸的就是“黨政關系”的難題。在16個黨政部門中，黨委部門6個，政府部門10個，黨委的5個工作部門，同時加掛政府牌子，列入政府工作部門的序列。對此，時任順德區(qū)委書記劉海解釋說，在基層，黨政難以徹底分開，改革應立足于如何解決基層的問題，既要合理加強黨的領導，又不要致使黨委沉入太多具體事務當中。他還表示，在方案設計時，他就認為不要顧及有沒有“上下對口”，也不要顧及“黨政分開”，一個機構該不該設，順德的標準只有一條：是否利于解決實際問題。
　　
　　后大部制時代
　　
　　“我們支持改革，我們要深化改革，就是因為改革什么事都會碰到。我們并不認為這個改革方案就是完美無缺的，誰也做不到，我們承認改革仍然有問題，所以改革才有繼續(xù)深化的必要�！�
　　――汪洋
　　
　　今年7月14日，汪洋到順德視察時，提出“鞏固大部制改革成效必須深化社會服務和管理體制的改革”。
　　現(xiàn)任區(qū)委書記梁維東正是這個指導精神指引下，開始了他的改革深化。這位經(jīng)歷了大部制改革全過程的年輕區(qū)委書記的改革思路很清晰――行政審批制度改革、社會管理改革、農(nóng)村綜合改革是他力推的三個方向。
　　8月22日，順德召開深化行政審批制度改革動員大會，在全省縣域城市率先全面深化行政審批制度改革，全面優(yōu)化或刪減目前超過5000項的行政審批服務事項，取消不必要的層層把關和逐級審批，實行“一審一核”和“即審即辦”。
　　“通過深化行政審批制度改革來解決大部制改革面臨的困難和發(fā)揮大部制改革的成效已經(jīng)勢在必行�！绷壕S東表示，此次改革把政府從繁重的行政事務中解放出來，改變政府大包大攬的形象，藉此提高政府的引領能力，形成“大部門-小政府-大社會”的順德模式。他甚至將其形容為“政府的一次自我解放”。
　　在社會管理和創(chuàng)新上，梁維東認為，順德還要借鑒香港和新加坡等在社會建設和管理創(chuàng)新比較成熟的地區(qū)的經(jīng)驗做法，結(jié)合順德實際情況，吸收社會精英、研發(fā)院所對改革的專業(yè)意見，進一步調(diào)動廣大群眾的創(chuàng)意和激情，迅速提升順德的社會建設和管理創(chuàng)新水平。
　　至于農(nóng)村綜合改革，梁維東強調(diào)，要站在順德綜合改革的高度，以農(nóng)村居民根本利益為出發(fā)點，堅持“工業(yè)反哺農(nóng)業(yè)、城市支持農(nóng)村”以及“多予、少取、放活”的原則，從源頭上化解農(nóng)村深層次的矛盾和問題，實現(xiàn)城鄉(xiāng)居民利益共享。
　　梁維東為大部制改革深化后的順德描繪了一幅愿景：“這個政府首先是能夠提供群眾滿意的公共服務的政府，這個政府還是具有引領性、前瞻性的政府，而不是一個疲于奔命的政府。”他深信，這也是中國行政體制改革未來的方向。
　　順德的大部制已實施兩年。這里的改革者一直強調(diào)，大部制只是一個開端、一個導火索，因為它只是行政改革，并沒有真正改革社會治理的方式。大部制并非順德改革的終極目標，那個目標，是向公共治理型政府的轉(zhuǎn)型，是“還權于民、讓民得利”。正如汪洋所設想的那樣，“政府要像園丁一樣，創(chuàng)造有利于植物生長的環(huán)境，至于每一種植物在競爭中怎么生長，政府不可能也不應該去刻意設計�！�
　　（部分資料來源：《中國青年報》、《小康》雜志、《珠江時報》）

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