發(fā)展公共圖書館事業(yè)的政府制度供給責(zé)任|公共圖書館工作制度

　　[摘要]公共圖書館制度供給是政府為保障公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)、公共圖書館事業(yè)的健康發(fā)展而提供的正式制度安排，其屬于社會(huì)制度安排意義上的制度供給。源于公民文化權(quán)利的需要與公共圖書館的特性，政府理應(yīng)成為圖書館的主要制度供給主體，其對(duì)發(fā)展公共圖書館事業(yè)負(fù)有著不可推卸的責(zé)任。目前我國(guó)公共圖書館事業(yè)建設(shè)存在著較為嚴(yán)重的制度供給缺位的現(xiàn)象，因此政府必須積極履行制度供給的責(zé)任。
　　[關(guān)鍵詞]制度供給　公共圖書館事業(yè)　政府責(zé)任
　　[分類號(hào)]G259.2
　　
　　公共圖書館公共產(chǎn)品與德優(yōu)產(chǎn)品的屬性，決定了公共圖書館制度只能由政府來(lái)提供，政府是公共圖書館事業(yè)的核心責(zé)任主體。政府在明確其發(fā)展公共圖書館事業(yè)的責(zé)任后，有義務(wù)推動(dòng)公共圖書館事業(yè)的積極發(fā)展，將發(fā)展公共圖書館事業(yè)的責(zé)任落到實(shí)處。這種落實(shí)體現(xiàn)在制度保障方面上，最為重要的就是為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展提供制度供給，將它納入到制度化、法律化、規(guī)范化發(fā)展的軌道上來(lái)。所以說，政府及時(shí)作出必要的制度供給已經(jīng)成為發(fā)展圖書館事業(yè)的體制保障。
　　
　　1　制度供給與公共圖書館制度供給
　　
　　1.1　制度供給概述
　　制度供給是現(xiàn)代政府最重要的職能。公共服務(wù)理論表明政府不僅是掌舵人，更應(yīng)該是公共服務(wù)與產(chǎn)品的提供者、生產(chǎn)者與安排者。當(dāng)前，公共服務(wù)改革的核心思想之一是政府應(yīng)該把政策制定(掌舵)同服務(wù)提供(劃槳)分開。政府的核心職能不是直接生產(chǎn)與提供公共產(chǎn)品與服務(wù)，而是提供維護(hù)性公共服務(wù)，制度供給是其中最為重要的服務(wù)。作為公共利益的代表者，政府首先應(yīng)該定位為序化統(tǒng)治的機(jī)構(gòu)而存在。作為秩序化代表的政府，必須為公民和社會(huì)提供一個(gè)有序的社會(huì)環(huán)境，這種環(huán)境只有通過政府為社會(huì)制定一個(gè)人人必須遵守的制度框架或者制度體系才能夠創(chuàng)設(shè)，這種制度框架與體系的生產(chǎn)與供應(yīng)就是制度供給。也就是說，有序的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)環(huán)境完全依賴政府制定良好的制度。我國(guó)的政治體系、經(jīng)濟(jì)體制改革，使社會(huì)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展，人民生活水平提高并逐步走向共同富裕，證明制度供給是最重要的服務(wù)。所以，有專家提出：“我們有理由提出政府的主要功能就是制度供給、制度實(shí)施、制度裁定以及適時(shí)的制度創(chuàng)新。一句話，政府功能必須以制度方式向社會(huì)提供，并且政府本身也必須按照制度行事�！�
　　基于以上理由，政府必須根據(jù)人類最基本、最具有普適性的價(jià)值觀，如公正、自由、平等、和平等向社會(huì)生產(chǎn)與供應(yīng)制度，并根據(jù)社會(huì)環(huán)境與人民群眾需求的變化不斷地推動(dòng)制度創(chuàng)新。制度供給的內(nèi)容非常多，如憲政制度、法律制度、政治制度、財(cái)產(chǎn)權(quán)制度、財(cái)政制度、市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度、社會(huì)保障制度都是其有機(jī)組成部分。
　　
　　1.2　公共圖書館制度供給的內(nèi)涵
　　政府在知識(shí)領(lǐng)域的主要責(zé)任就是提供給公共圖書館公共產(chǎn)品與服務(wù)，公共圖書館制度供給就是公共產(chǎn)品的特殊形式。筆者認(rèn)為，所謂公共圖書館制度供給是指國(guó)家為了保障公共圖書館事業(yè)而制定的一系列政策、法規(guī)、規(guī)章、規(guī)劃，現(xiàn)實(shí)生活中的公共圖書館制度供給經(jīng)常以生產(chǎn)與供應(yīng)圖書館法、文化政策、發(fā)展規(guī)劃等形式出現(xiàn)。
　　
　　2　公共圖書館事業(yè)的制度需要與供給
　　
　　2.1
　　內(nèi)涵界定
　　眾所周知，某一種制度的出現(xiàn)與供給，必定源于人們對(duì)該制度的需求。對(duì)文化的需求，是人類普遍且永恒的需求，一旦政府將其視為人類的普遍、合法需求，就將其以文化權(quán)利的形式予以確認(rèn)。因此，滿足公民文化權(quán)利的需要是民主國(guó)家及其政府理應(yīng)承擔(dān)的義不容辭的責(zé)任，而滿足公民文化權(quán)利需要的方式很多，其中設(shè)立圖書館就是世界各國(guó)的普遍選擇與做法之一。所以，圖書館制度已成為世界各國(guó)為了滿足公民的文化權(quán)利而選擇的一種“必置制”。公民的文化需求促成了圖書館這樣一種制度安排的產(chǎn)生。
　　有制度需求，就必須有制度供給。制度需求與制度供給之間形成的動(dòng)態(tài)平衡空間稱為制度市場(chǎng)。制度市場(chǎng)與商品市場(chǎng)一樣，其發(fā)育和發(fā)展也存在著需求主體和供給主體之間的相互適應(yīng)過程。制度市場(chǎng)的需求主體由制度的消費(fèi)者(需求者)群體構(gòu)成，制度市場(chǎng)的主要供給主體則是國(guó)家及其各級(jí)政府部門。對(duì)公共圖書館事業(yè)來(lái)說，宏觀制度的供給主體是國(guó)家及其各級(jí)政府，中觀制度的供給主體一般是圖書館行業(yè)組織(如圖書館協(xié)會(huì)／學(xué)會(huì))，而微觀制度的供給主體則是各類圖書館自身。就一般情形而言，圖書館中觀制度和微觀制度的供給，均要依據(jù)宏觀制度的要求和安排，也就是說，圖書館中觀制度和微觀制度安排要受國(guó)家和政府層面上宏觀制度安排的約束。國(guó)家層面上的宏觀圖書館制度，其最高的原則性規(guī)定是憲法中所明確的公民應(yīng)享有的文化權(quán)利方面的規(guī)定，其最高層次的專門法律制度安排就是圖書館法的制定，因此法律保障就成為政府制度供給的核心所在。
　　
　　2.2　政府提供公共圖書館制度供給的意義
　　2.2.1保障意義：提供良好的秩序環(huán)境圖書館事業(yè)作為公益性文化事業(yè)，其發(fā)展必須得到公共權(quán)力的保障，尤其要得到政府公共財(cái)政的支持，而這種保障與支持必須法律化、制度化、規(guī)范化――要有明確、成文的法律規(guī)定，促使政府部門依法行使管理圖書館事業(yè)的權(quán)力，從而確保圖書館事業(yè)發(fā)展獲得可預(yù)期的長(zhǎng)效政策支持和資金保障。圖書館治理的法治化，是圖書館健康、可持續(xù)發(fā)展的根本保障。因此，良好的制度供給可以為公共圖書館事業(yè)的發(fā)展、公民文化權(quán)利的實(shí)現(xiàn)創(chuàng)設(shè)一個(gè)良好的秩序環(huán)境，使社會(huì)公平正義切實(shí)得到維護(hù)和實(shí)現(xiàn)。
　　2.2.2規(guī)范意義：確定行為的界限　確定界限是制度供給最為基本的功能。政府通過制度供給，告訴上述對(duì)象能和可以去做什么，不能和禁止做什么。這種界限既包括權(quán)利與義務(wù)的界定，也包括活動(dòng)空間與范圍的確定。所以諾思說：“制度是社會(huì)游戲規(guī)則，是人們創(chuàng)造的、用以限制人們相互交流行為的框架”。
　　政府制度供給規(guī)范的對(duì)象主要有4類行為：政府的行為、圖書館及其工作人員的行為、相關(guān)社會(huì)組織或個(gè)人對(duì)圖書館的行為和圖書館利用者的行為。其中，最重要的是對(duì)前兩類行為的規(guī)范。
　　政府制度供給規(guī)范政府的行為，主要表現(xiàn)為：以法律等形式出現(xiàn)的制度供給具有強(qiáng)制性，以法律的、行政的、紀(jì)律的力量促使政府及相關(guān)部門人員依法辦事，不折不扣地落實(shí)公共圖書館制度供給的規(guī)定，否則將要受到制度的限制與約束。有形的或無(wú)形的制度供給如同一條條邊界，劃定了政府的活動(dòng)空間。
　　政府制度供給規(guī)范圖書館職業(yè)集團(tuán)及其工作人員的行為，主要表現(xiàn)為：圖書館及其工作人員必須按照既定的制度行事，否則越界行為理應(yīng)受到制度的糾正，嚴(yán)重的還會(huì)受到法律的懲處、權(quán)威部門的處罰。
　　
　　3　政府制度供給現(xiàn)狀分析
　　
　　長(zhǎng)期以來(lái)，我國(guó)公共圖書館制度供給與需求嚴(yán)重失衡，有效制度供給嚴(yán)重不足，遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能夠滿足廣大人民群眾日益增長(zhǎng)的文化需求與公共圖書館事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的需要，成為制約公共圖書館事業(yè)發(fā)展的瓶頸。
　　制度供給失衡主要表現(xiàn)為一個(gè)制度或一些制度供給不及時(shí)、不完善，這種現(xiàn)象被稱為制度缺位或缺失。 目前我國(guó)公共圖書館制度供給缺位主要類型為：①配套制度的缺失；②核心制度的缺失。一般配套制度的缺失可能會(huì)導(dǎo)致公共圖書館制度效率的損失，但是不會(huì)導(dǎo)致制度供給失靈，只是與應(yīng)該達(dá)到的效率有一定的差距。而核心制度的缺失就有可能跌入制度陷阱，即如果核心制度供給短缺，不管安排多少其他制度都會(huì)影響預(yù)期效果，也就是制度供給的邊際效益下降。改革開放以來(lái)，政府對(duì)困擾公共圖書館事業(yè)發(fā)展的諸多問題，如資源共享、管理體制、館藏建設(shè)、治理模式等，出臺(tái)了不少制度安排，但是效果并不太理想。公共圖書館邊際效益不斷遞減，公共圖書館事業(yè)發(fā)展長(zhǎng)期徘徊不前，有的地方甚至出現(xiàn)了倒退，而公民的基本文化權(quán)益難以得到有效的保護(hù)，成了難以治愈的頑癥。究其原因，筆者認(rèn)為是由于核心制度缺失而使公共圖書館制度供給跌入了陷阱。要從根本上解決公共圖書館事業(yè)發(fā)展問題，跳出公共圖書館事業(yè)制度供給陷阱，就必須解決核心制度缺失問題。
　　公共圖書館制度供給跌入陷阱的主要原因就是核心制度的缺失或者不完善，從而導(dǎo)致其他配套制度的安排難以發(fā)揮作用。這種核心制度是相對(duì)而言的，如對(duì)公共圖書館制度而言，就是公共圖書館專門法與相關(guān)法。目前我國(guó)公共圖書館制度供給兩種類型的缺失現(xiàn)象同時(shí)存在，就核心制度缺失而言，最為突出的表現(xiàn)就是國(guó)家圖書館法制建設(shè)明顯滯后，立法數(shù)量偏少，立法層次偏低，立法缺位。從我國(guó)圖書館專門法制的建設(shè)情況來(lái)看，到目前為止，只有少數(shù)地方制訂了地方圖書館條例，即《廣州市圖書館條例》、《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)公共圖書館管理?xiàng)l例》、《湖北省公共圖書館條例》和《北京市圖書館條例》；在國(guó)家法律層面上，統(tǒng)懾全國(guó)圖書館事業(yè)的國(guó)家立法――中華人民共和國(guó)圖書館法卻千呼萬(wàn)喚不出來(lái)，圖書館相關(guān)的行政、財(cái)政、環(huán)保、建筑等法律也未出臺(tái)。核心制度供給的缺位導(dǎo)致外圍制度供給喪失了應(yīng)有的作用，制度供給的邊際效益下降。就配套制度缺失而言，外圍配套制度供給也存在著較為嚴(yán)重的供給不足。如去年，我國(guó)《公共圖書館權(quán)利宣言》姍姍來(lái)遲，約束圖書館工作人員的自律性規(guī)范還在醞釀之中。一些相關(guān)的配套制度，如政策、規(guī)定還不成熟。
　　公共圖書館制度供給缺位，使得公共圖書館離“依法治館”的基本方略和要求還有一定的距離，離依法有效地、公平地、穩(wěn)定地促進(jìn)和調(diào)控圖書館事業(yè)和改革開放要求，存在著相當(dāng)大的差距。如果政府制度供給不健全或缺位，政府及其公務(wù)員就有可能以“法無(wú)規(guī)定便是自由”為由無(wú)意或拒絕為圖書館發(fā)展提供政府支持，或者隨意利用手中的“自由裁量權(quán)”，隨意處置甚至取消對(duì)圖書館的支持。政府制度供給不健全，就意味著政府對(duì)待圖書館的態(tài)度和行為無(wú)制度與規(guī)范保障，就意味著圖書館有可能失去政府的常規(guī)性支持。如果不改變政府制度供給缺位的現(xiàn)狀，我國(guó)圖書館事業(yè)將不可能形成長(zhǎng)足發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制。
　　
　　4　完善政府制度供給的責(zé)任探討
　　
　　目前，公共圖書館制度供給尤其是法律制度供給在中國(guó)發(fā)展滯后且始終是爭(zhēng)議較大的一個(gè)領(lǐng)域。學(xué)術(shù)界急需研究西方國(guó)家圖書館制度供給理論與實(shí)踐的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，從中汲取有利于我國(guó)圖書館制度供給研究的養(yǎng)分。同時(shí)，要進(jìn)一步加強(qiáng)圖書館法律的制定工作，加快公共圖書館立法進(jìn)程，有步驟地構(gòu)建中國(guó)特色的圖書館法律體系，逐步實(shí)現(xiàn)政府對(duì)公共圖書館事業(yè)的管理，由政策與行政命令為主轉(zhuǎn)向以法律手段為主、法律手段與其他手段相結(jié)合的新型管理模式。所有這些都要求我們對(duì)公共圖書館制度供給過程中政府的角色與作用領(lǐng)域作出重新認(rèn)識(shí)與界定。
　　
　　4.1　政府在制度供給過程中角色及作用領(lǐng)域的重新界定
　　在公共圖書館制度供給與創(chuàng)新的過程中，制度供給主體經(jīng)歷了一系列的變化，即從單一的政府，到政府主導(dǎo)，再到多元主體的制度供給體系。在這個(gè)過程中，政府的地位和作用也發(fā)生了相應(yīng)的變化，政府不再成為公共圖書館制度供給的唯一責(zé)任主體，而成為多元體系中的宏觀供給主體。但這種變化并不意味著政府作用不再重要，相反，無(wú)論是需求誘致性制度變遷、還是強(qiáng)制性制度變遷都無(wú)法離開政府的支持與推動(dòng)，政府在公共圖書館制度供給中仍然發(fā)揮著舉足輕重的作用。更為具體地講，政府在公共圖書館制度供給過程的功能與角色就是作為宏觀制度供給主體服務(wù)于微觀制度創(chuàng)新主體(市場(chǎng))，進(jìn)一步促進(jìn)整體性制度供給能力的提升。作為宏觀制度創(chuàng)新主體，政府在推動(dòng)公共圖書館事業(yè)發(fā)展的制度供給進(jìn)程中，其作用主要表現(xiàn)在以下方面：①為圖書館工作人員與職業(yè)集團(tuán)提供外在制度環(huán)境的支持和約束，確立秩序以規(guī)范工作人員和職業(yè)集團(tuán)制度創(chuàng)新的方向與范圍；②制度變遷中工作人員和職業(yè)集團(tuán)群體無(wú)法將外部性內(nèi)在化時(shí)，政府可主導(dǎo)制度變遷克服搭便車問題；③制度變遷面臨巨大的政治壓力和交易、組織成本時(shí)，政府將及時(shí)予以介入。
　　4.2　完善公共圖書館制度供給，推進(jìn)公共圖書館制度供給均衡
　　4.2.1調(diào)整公共圖書館制度供給策略，創(chuàng)新制度變遷方式
　　從總體上看。我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展還存在明顯的缺陷一一有效制度供給不足，這直接導(dǎo)致了公共圖書館事業(yè)仍以較低的效率在低水平上緩慢發(fā)展。中國(guó)公共圖書館事業(yè)從傳統(tǒng)計(jì)劃經(jīng)濟(jì)下的壟斷向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)下的開放轉(zhuǎn)變是一個(gè)制度變遷的過程，其特征表現(xiàn)為國(guó)家或政府起主導(dǎo)作用、自上而下的強(qiáng)制性制度變遷，這種變遷方式與進(jìn)一步提升制度供給能力有著根本性的沖突。因此，要提升制度供給能力，推動(dòng)中國(guó)公共圖書館事業(yè)的發(fā)展。就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，調(diào)整制度變遷方式，即由強(qiáng)制性制度變遷向強(qiáng)制性與誘致性制度變遷相結(jié)合、借鑒式制度創(chuàng)新與自創(chuàng)式制度創(chuàng)新相兼顧的方式轉(zhuǎn)變。
　　從強(qiáng)制性制度變遷向強(qiáng)制性與誘致性制度變遷兩者相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。歷史的經(jīng)驗(yàn)表明，傳統(tǒng)的單一需求誘致或強(qiáng)制性的制度供給方式已經(jīng)不能在現(xiàn)行的環(huán)境下實(shí)現(xiàn)制度供給的均衡。如果僅靠圖書館職業(yè)集團(tuán)的自發(fā)推動(dòng)，雖然制度安排比較貼近制度需要，但制度安排的效率較低，實(shí)施速度緩慢。目前我國(guó)公共圖書館服務(wù)體系的建設(shè)很好地見證了這一點(diǎn)，雖然各地圖書館自發(fā)組織、設(shè)計(jì)與實(shí)施的制度安排能夠貼近實(shí)際，但由于實(shí)施成本與摩擦成本巨大，因此導(dǎo)致公共圖書館服務(wù)體系建設(shè)進(jìn)展緩慢。而如果完全依賴政府的主導(dǎo)作用，雖然在一定程度上可以降低制度實(shí)施的交易成本，制度實(shí)施的速度較快。但制度安排的效果尤其是效率較低。例如，深圳與廣東省所創(chuàng)立的“圖書館之城”與“流動(dòng)圖書館”模式在政府主導(dǎo)下搞得轟轟烈烈，但其實(shí)際效果并不理想。綜上所述，以上兩種變遷方式的單獨(dú)使用均存在著較大的局限性。因此，要提升制度供給能力，就必須進(jìn)行制度創(chuàng)新，調(diào)整制度變遷方式，實(shí)現(xiàn)由強(qiáng)制性制度變遷向強(qiáng)制性與誘致性制度變遷相結(jié)合的方式轉(zhuǎn)變。
　　實(shí)現(xiàn)借鑒式制度創(chuàng)新與自發(fā)式制度創(chuàng)新相兼顧。制度創(chuàng)新受眾多因素影響，成本高昂，借鑒其他國(guó)家制度變遷的經(jīng)驗(yàn)教訓(xùn)，推動(dòng)本國(guó)公共圖書館制度變遷，可以大大降低制度變遷的費(fèi)用，加速制度創(chuàng)新的進(jìn)程。西方國(guó)家在推動(dòng)公共圖書館事業(yè)制度變遷方面積 累了大量的經(jīng)驗(yàn)和教訓(xùn)，這對(duì)我國(guó)公共圖書館進(jìn)行制度選擇與創(chuàng)新來(lái)說無(wú)疑是寶貴的財(cái)富。但是，制度創(chuàng)新不能完全依賴他人，還必須自力更生，制度的選擇與借鑒必須立足于本國(guó)國(guó)情，不能超越國(guó)情與社會(huì)的承受能力而全盤西化，要在借鑒中實(shí)施創(chuàng)造性的制度創(chuàng)新，實(shí)現(xiàn)兩者的兼顧。
　　4.2.2　充分認(rèn)識(shí)到核心制度供給的緊迫性，加大公共圖書館立法力度我們必須深刻地認(rèn)識(shí)到，由于核心制度供給短缺尤其是圖書館立法的滯后形成了嚴(yán)重的制度瓶頸，不僅使急需的強(qiáng)制性制度滯后，而且使已經(jīng)出現(xiàn)的新制度也難以發(fā)揮應(yīng)有的效率。20世紀(jì)80年代中期以來(lái)，我國(guó)公共圖書館事業(yè)發(fā)展出現(xiàn)徘徊局面與政府核心制度長(zhǎng)期供給滯后有很大的關(guān)系。
　　目前而言，只有政府才能充當(dāng)公共圖書館立法的核心責(zé)任主體。主要理由如下：公共圖書館立法已經(jīng)進(jìn)入攻堅(jiān)階段時(shí)，由于任務(wù)艱巨和阻力太大，僅依靠公共圖書館自發(fā)探索力度太小，必須要有政府的干預(yù)和指導(dǎo)才能突破。因此，要改變過去那種以公共圖書館為立法主體的需求誘致性制度變遷，以政府作為立法的主體。因?yàn)橹挥姓�府才有能力從整體上設(shè)計(jì)制度，突破已有的“制度鎖定”，也只有政府才可能站在公眾的立場(chǎng)平衡維護(hù)公眾的知識(shí)權(quán)利和降低交易成本。
　　為促進(jìn)公民文化權(quán)利的充分實(shí)現(xiàn)，政府不僅要提供良好的制度供給，重要的是通過制度的執(zhí)行和落實(shí)來(lái)使公共圖書館制度保障從形式化的規(guī)定轉(zhuǎn)化為切實(shí)履行的職責(zé)與人們實(shí)際遵守的自覺化的行為。這就需要政府提供制度執(zhí)行和落實(shí)方面的服務(wù)，即制度實(shí)施保障，從而將制度供給的原則性落到實(shí)處，這將進(jìn)入政府制度保障責(zé)任研究的第二個(gè)層面。
　　
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