地方發(fā)債試點:真正改革尚未到來 國家監(jiān)察改革的試點有哪些地方

　　近日，財政部通知稱，經(jīng)國務(wù)院批準(zhǔn)，2011年上海市、浙江省、廣東省、深圳市開展地方政府自行發(fā)債試點，合計債務(wù)229億元。 　　 　　根據(jù)中國《預(yù)算法》規(guī)定，地方政府無權(quán)發(fā)債。而處于城市化大躍進(jìn)以及GDP主義時代，地方政府往往又需要大量融資投入，這造成了中國特有的土地財政以及以土地抵押為主的地方融資平臺出現(xiàn)，這種極為混亂的制度安排在去年制造了超過10萬億的地方債務(wù)，中國地方政府這種高杠桿債務(wù)運(yùn)作為中國經(jīng)濟(jì)的安全平添了巨大風(fēng)險。
　　
　　在“以經(jīng)濟(jì)建設(shè)為中心”的政治文化中，不允許地方政府合理的債券融資，那么就會鼓勵他們通過不透明的危險方式，大肆借貸或出售土地。從這個角度而言，允許地方政府直接進(jìn)入債券市場融資是將地方債務(wù)透明化的第一步，是值得歡迎的改革，也是學(xué)界多年所建議和呼吁的。
　　
　　但是，此次試點的象征意義大于實際意義。首先，目前試點地區(qū)地方債務(wù)仍由中央政府代發(fā)，接受財政部“額度控制、項目不變和資金用途監(jiān)督”，而不是真正意義上的地方自主決定，而財政部代地方政府發(fā)債的情況已經(jīng)存在多年。其次，試點地區(qū)都是財政收入好的發(fā)達(dá)地區(qū)，它們本身可能融資需求低，而且融資渠道比較多，那些真正有融資需求和融資壓力的地區(qū)并不在試點范圍之內(nèi)。再次，總量為229億元的債券相對于中國十?dāng)?shù)萬億的地方債務(wù)總規(guī)模而言實屬杯水車薪，即使按照正常范圍內(nèi)的債務(wù)需求，也是極少的比例。
　　
　　盡管財政部試點地方政府發(fā)債象征著一場改革的開始，但是否有真正的改革到來，市場幾乎不抱幻想。眾所周知，地方政府能夠自主發(fā)債的前提是，地方政府必須是一個責(zé)任政府，其財政預(yù)算和財政收支要受到嚴(yán)格的監(jiān)督。但中國即使是中央政府都沒有這樣的制度安排，地方政府更缺乏監(jiān)督，這也是地方債務(wù)規(guī)模失控的原因。
　　
　　地方政府能夠自主發(fā)債，必須有規(guī)范的財政預(yù)算制度和財政監(jiān)管機(jī)制，使地方政府的資產(chǎn)負(fù)債表必須在安全可控的范圍之內(nèi)。這不是簡單的財政制度問題，而是政治制度安排�？上攵�知，如果不實行一系列的政治制度改革，從而確保財政預(yù)算與收支受到監(jiān)管，地方政府亂發(fā)債、亂改用途現(xiàn)象就難以杜絕。中央政府試點地方政府發(fā)債就應(yīng)該配套相關(guān)的財務(wù)預(yù)算與財政監(jiān)管改革，否則，由中央政府代發(fā)與代為監(jiān)管，只能讓中央政府承擔(dān)無限的信用壓力，而誰能給中央政府這么多的信用呢？
　　
　　應(yīng)當(dāng)說，地方政府發(fā)債募集資金必須是用于公共項目與民生領(lǐng)域。但在過去的多年當(dāng)中，中國地方政府的融資目的幾乎都是為了投資拉動經(jīng)濟(jì)，如果允許地方政府發(fā)債，如何避免成為一種新的而且是廉價的推動GDP增長的融資方式是個難題。目前試點城市少、規(guī)模小，中央政府能夠代為監(jiān)管。一旦地方政府發(fā)債合法化，又有誰來保證這些資金不被挪作他用，為GDP而不是為民生做貢獻(xiàn)。這樣的后果意味著地方政府可能將繼續(xù)推動中國經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的惡化。
　　
　　此外，地方政府債券是一個金融產(chǎn)品，必須有一個巨大的金融市場消化和支撐。而市場接受的前提仍然是其透明度和風(fēng)險水平，這不僅需要地方政府定期提供詳盡的資產(chǎn)和負(fù)債信息，更需要評級機(jī)構(gòu)持續(xù)地跟進(jìn)，而評級也決定了債券融資成本。出于評級的需要，地方政府可能不得不向市場披露其財政情況，市場成為約束和監(jiān)管地方財政狀況的力量。
　　
　　還有，目前試點地區(qū)的債券由中央代發(fā)與擔(dān)保，享受的是中央等級的信用水平。而真正的地方債不應(yīng)該由國家擔(dān)保，更不會擁有同樣的信用級別和利率水平。
　　
　　總之，缺乏公平獨立的評級機(jī)構(gòu)，政府控制利率、融資審批等狀況導(dǎo)致金融市場缺乏效率，無法反映市場風(fēng)險與收益水平，這使得地方債市場化水平可能降低，從而難以被市場接受。
　　
　　作者系知名財經(jīng)評論員

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