【四省市試水自行發(fā)債】自行發(fā)債試點(diǎn)

　　審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億，首個還款高峰為2011―2012年，額度達(dá)到4.6萬億。 　　 　　“當(dāng)前，我國地方債的問題不是償債能力不足而是債務(wù)集中到期造成的地方政府流動性不足�！迸d業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，允許地方自行發(fā)債能夠緩解這種風(fēng)險。而著名金融證券專家、復(fù)旦大學(xué)金融與資本市場研究中心主任謝百三教授則指出，發(fā)行債券要有抵押品，在沒有好的固定資產(chǎn)的情況下，地方舉債必定還以土地為抵押，這無異于另一種“土地財(cái)政”。
　　
　　10月20日，財(cái)政部發(fā)布《2011年地方政府自行發(fā)債試點(diǎn)辦法》（下稱《試點(diǎn)》），地方舉債破禁。
　　
　　此前，根據(jù)《中華人民共和國預(yù)算法》第28條規(guī)定，地方各級預(yù)算按照量入為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務(wù)院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行政府債券。
　　
　　先行者為財(cái)務(wù)及信用情況較好的兩省兩市：上海、浙江、廣東和深圳，舉債規(guī)模分別為71億、67億、69億和22億，合計(jì)229億。
　　
　　不過，這并不說明地方政府已獲得實(shí)際的舉債權(quán)，由于改革伊始，能否舉債、如何舉債、債券規(guī)模等一系列事務(wù)仍由中央管控，留給地方的空間很少。而進(jìn)一步推進(jìn)地方舉債試水的一大意義在于，借助它將有助于理清中央與地方的關(guān)系，并推動其他方面的改革和制度建設(shè)。
　　
　　融資開新渠
　　
　　《試點(diǎn)》祭出后，上海市政府決策咨詢特聘專家、上海交通大學(xué)安泰經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院金融學(xué)教授潘英麗一語以蔽之，“這是地方融資體制的一項(xiàng)改革�！倍�中國人民大學(xué)財(cái)政金融學(xué)院副院長趙錫軍教授認(rèn)為，兩省兩市的試點(diǎn)是我國財(cái)政金融體制改革中的一項(xiàng)有意探索。
　　
　　其實(shí)，地方政府陷入融資困局已經(jīng)多年。據(jù)2010年國家統(tǒng)計(jì)年鑒，2009年，地方財(cái)政支出占全國財(cái)政總支出的80%，總計(jì)61044.14億元，而收入僅為全國財(cái)政總收入的47.6%，數(shù)額為32602.59億元，不及支出的60%。
　　
　　約50%的財(cái)權(quán)對應(yīng)80%的事權(quán)，這便是地方直面的畸形的財(cái)稅體制，遂，土地財(cái)政應(yīng)運(yùn)而生。近10年來，各地的土地出讓金收入飛漲，在財(cái)政收入中的占比不斷攀高，直至2009年，全國賣地收入15000億元，接近于當(dāng)年財(cái)政收入的46%。
　　
　　“樓市持續(xù)調(diào)控后，這部分財(cái)源將逐步縮減，因此，后續(xù)的財(cái)稅體制改革必須跟進(jìn)。”潘英麗認(rèn)為，一則，中央與地方的稅收分配需要調(diào)整；二則，地方急需正常的融資渠道。
　　
　　“土地財(cái)政無以為繼時，地方仍要提供保障性住房等公共服務(wù)，發(fā)債不失為解決資金難題的有效辦法。這也是目前的主要原因�！睆�(fù)旦大學(xué)經(jīng)濟(jì)管理學(xué)院黨委書記、經(jīng)濟(jì)學(xué)家石磊說。
　　
　　而另一方面，2009年，正值金融危機(jī)后一攬子經(jīng)濟(jì)刺激計(jì)劃出臺，1.5萬億土地收入仍然填不滿地方財(cái)政的“血盆大口”，建立融資平臺舉債成為普遍的選擇。而這些公司，沒有主營業(yè)務(wù)、沒有經(jīng)營收入，全部的功能只為籌集資金。
　　
　　今年以來，融資平臺的債務(wù)危機(jī)受到空前關(guān)注。多份報告摸底，債務(wù)總規(guī)模以10萬億計(jì)，其中相當(dāng)部分將在今明兩年集中到期。審計(jì)署數(shù)據(jù)顯示，截至2010年底，全國地方政府性債務(wù)余額10.7萬億，首個還款高峰為2011―2012年，額度達(dá)到46000億。
　　
　　“當(dāng)前，我國地方債的問題不是償債能力不足而是債務(wù)集中到期造成的地方政府流動性不足�！迸d業(yè)銀行首席經(jīng)濟(jì)學(xué)家魯政委認(rèn)為，允許地方自行發(fā)債能夠緩解這種風(fēng)險。
　　
　　“土地融資、平臺貸款，這兩種渠道存在短期性、臨時性、缺乏市場約束等缺陷。這迫使決策者思考，如何在地方政府需要發(fā)揮的功能越來越多，承擔(dān)的責(zé)任越來越重時，提供與之匹配的穩(wěn)健的財(cái)力支持。”趙錫軍說。
　　
　　與此同時，越來越多的業(yè)內(nèi)人士認(rèn)同，在信息披露和風(fēng)險釋放方面，直接融資優(yōu)于間接融資�！皳Q言之，對比政府直接從市場融資與銀行貸款兩種方式，在前者中，風(fēng)險可以得到及時釋放�！痹趪鴦�(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟(jì)研究部研究員魏加寧博士看來，自行發(fā)債具有相對的優(yōu)勢。
　　
　　改革初破局
　　
　　《試點(diǎn)》分列17條，正文不足1500字，但對地方自行放債的規(guī)模、利率、承銷、招標(biāo)、定價、登記、托管、償債機(jī)制、信息披露等方面均有表述。
　　
　　辦法規(guī)定，兩省兩市發(fā)行的政府債券為記賬式固定利率附息債券，期限分為3年和5年，期限結(jié)構(gòu)為3年債券發(fā)行額和5年債券發(fā)行額，分占國務(wù)院批準(zhǔn)發(fā)債規(guī)模的50%。
　　
　　同時，上述債券全部由財(cái)政部代辦還本付息，試點(diǎn)省市需建立償債保障機(jī)制，在規(guī)定時間內(nèi)將還款資金繳入中央財(cái)政賬戶。
　　
　　細(xì)讀試點(diǎn)辦法后，上海財(cái)經(jīng)大學(xué)公共經(jīng)濟(jì)與管理學(xué)院院長蔣洪認(rèn)為，變化有兩點(diǎn)：一、地方舉債的運(yùn)行管理責(zé)任已下放至地方；二、法律上的直接債務(wù)人由中央調(diào)整為地方。盡管如此，地方舉債的決策權(quán)仍由中央掌握。
　　
　　中國地方政府放債始于2009年。在此之前，地方名義上沒有發(fā)債權(quán)，但實(shí)際常常變相舉債，比如，設(shè)立企業(yè)性質(zhì)的機(jī)構(gòu)，以企業(yè)名義借債，但資金流向政府項(xiàng)目，而絕大多數(shù)此類債務(wù)，中央默許。
　　
　　2009年始，中央政府改口，不再稱地方不得舉債，而是提出，可由財(cái)政部代辦�！斑@一做法與以往的區(qū)別不大，地方仍不能自行舉債，但若中央同意，可由其借債，地方使用。”
　　
　　蔣洪告訴時代周報，這一層面，試點(diǎn)沒有實(shí)質(zhì)性的進(jìn)展，地方依舊未獲舉債權(quán)，能否舉債、規(guī)模大小，債券的期限結(jié)構(gòu)和占比，等等，仍要中央拍板。但過去，中央負(fù)責(zé)尋找承銷商，負(fù)責(zé)籌集資金，而今，承借中的一系列事務(wù)開始由地方自理。
　　
　　只是，這種自理約束于中央設(shè)定的框架之下。比如，債券承銷商必須是2009―2011年記賬式國債承銷團(tuán)成員，原則上不得超過20家；而債券的預(yù)算管理、會計(jì)核算以及償債保障機(jī)制3個方面，財(cái)政部另有文件明確了具體做法。
　　
　　“中央對地方發(fā)債是有所控制的，主要體現(xiàn)在發(fā)債規(guī)模上。試點(diǎn)省市獲準(zhǔn)發(fā)債，但不能超過已經(jīng)確定的規(guī)模�！笔�磊進(jìn)一步指出，雖是地方發(fā)債，但還本付息仍由財(cái)政部代辦。“中央擔(dān)心，如果讓地方完全自主，可能出現(xiàn)放債規(guī)模過大償還不了，向社會賴賬的局面。”
　　
　　“還本付息的責(zé)任落在地方，但還款由中央代辦。此種情況非常少見，但如此安排，便于中央監(jiān)督地方集中還款的進(jìn)度，也可視為監(jiān)管地方借債的措施之一�！笔Y洪說。
　　
　　而在潘英麗看來，代辦有一定的道理。目前，地方政府的財(cái)權(quán)、事權(quán)不對稱，地方該得的稅中央沒有給到位。財(cái)稅分配未得以調(diào)整前，地方若承擔(dān)債務(wù)，可能入不敷出，因而需要中央財(cái)政的擔(dān)保。
　　
　　“1976年里根政府時期，由于地方政府陷入資金不足但又通脹嚴(yán)峻的兩難境地，美國曾采取過地方放債、中央擔(dān)保的做法，并迎來了十多年‘低通脹、增長穩(wěn)定’的局面。這對我們應(yīng)該有所啟發(fā)，但其中關(guān)鍵的兩點(diǎn)是，一、地方政府經(jīng)濟(jì)增長性良好；二、中央能夠較好地監(jiān)管地方�！笔�磊說。
　　
　　地方債無風(fēng)險？
　　
　　《試點(diǎn)》安排了地方舉債的方方面面，唯一“遺漏”的是評級。該辦法未對自行發(fā)債省市提出評級要求。
　　
　　而在試點(diǎn)規(guī)定出臺后不久，大公國際資信評估公司評級總監(jiān)剛猛表示，由于還本付息仍由財(cái)政部代辦，（地方債）應(yīng)視為免評級的國家級債券，若需評級，為AAA級。
　　
　　“目前的自行發(fā)債試點(diǎn)和早前的財(cái)政部代理發(fā)行沒有本質(zhì)區(qū)別，也就沒有評級的必要�！必�(cái)政部科研所金融研究室主任趙全厚告訴記者。
　　
　　這并不難理解。假設(shè)，某地陷入嚴(yán)重的還款危機(jī)，那么，結(jié)果如何？“中央將重新安排其與地方的財(cái)務(wù)關(guān)系�！笔Y洪認(rèn)為，盡管分稅制后，中央與地方分割了財(cái)權(quán)，但地方財(cái)務(wù)界限模糊，每隔三五年，兩者之間就會有所調(diào)整。就此而言，中國的地方政府根本不會出現(xiàn)較大的還款風(fēng)險，因而有了AAA級之說。
　　
　　蔣洪告訴時代周報，有一種觀點(diǎn)稱，地方獲準(zhǔn)放債后，將倒逼政府進(jìn)一步公開信息，促進(jìn)財(cái)政透明化。但他認(rèn)為，這方面的影響不大，由于地方財(cái)務(wù)邊界不清晰，而且由中央代辦還本付息，地方債市場幾乎不會形成競爭。
　　
　　但事實(shí)上，這種競爭為中國所需。按照國外地方政府發(fā)行債券的普遍做法，承銷商須列清債券用途、還本付息能力等信息，而評級機(jī)構(gòu)須獨(dú)立判斷地方的債務(wù)風(fēng)險，政府獲評越低，利率越高，對應(yīng)的發(fā)債成本上升，從而對其形成壓力，進(jìn)而促使政府做好財(cái)政信息披露、編制資產(chǎn)負(fù)債表等工作。
　　
　　“若要培育地方債市場，就應(yīng)建立市場化的發(fā)債管理機(jī)制，其中，最重要的一點(diǎn)就是評級制度。不管是中央政府，還是地方政府，他們都有信用級別。不然，讓希臘去發(fā)債，能達(dá)到AAA級嗎？”趙錫軍說。
　　
　　“允許地方發(fā)債相當(dāng)于通過引入市場化機(jī)制，對政府篩選投資項(xiàng)目構(gòu)成約束，保證資金流入效率較高、民眾真正需要的公共產(chǎn)品中。”潘英麗告訴記者，這意味著地方政府必須接受市場的檢驗(yàn)，是不是好項(xiàng)目，信用等級能否符合要求，還本付息的能力可否達(dá)標(biāo)，若都是“否”，那么，該債券必然流標(biāo)，無人愿買。
　　
　　這本是自行發(fā)債的應(yīng)有之義，但《試點(diǎn)》與之相差甚遠(yuǎn)�！暗胤絺�的一級市場上，主要購買者是金融機(jī)構(gòu)。按照目前的做法，可以預(yù)見，金融機(jī)構(gòu)必定認(rèn)為，借給政府是最安全的投資，所以，地方不會面臨放不了債的壓力，也不會受到債市的約束�！笔Y洪分析道。
　　
　　“從地方不得發(fā)債，到中央代發(fā)，再到地方自行舉債，事情的確在逐步向前推進(jìn)。但最終，還是要讓地方政府直接面對市場，面對投資者，以便更好地借助市場的力量約束地方政府，而不是僅靠中央政府自上而下的管控。”在魏加寧看來，若真的允許地方舉債，那么，發(fā)多少債、怎么發(fā)、成本多少，如何償還，等等，最終都應(yīng)由市場決定，中央政府不應(yīng)包辦代替，否則，就等于起了隱性擔(dān)保作用，將風(fēng)險集中于自身。
　　
　　舉債再猜想
　　
　　《試點(diǎn)》只是從原地向前“挪”了一小步，但地方舉債名義上轉(zhuǎn)正后，如果逐步推進(jìn)改革，是否會引發(fā)一系列“化學(xué)反應(yīng)”？這是一個非常有趣的話題。
　　
　　著名金融證券專家、復(fù)旦大學(xué)金融與資本市場研究中心主任謝百三教授在《試點(diǎn)》出臺前曾對時代周報談到，發(fā)行債券要有抵押品，在沒有好的固定資產(chǎn)的情況下，地方舉債必定還以土地為抵押。這無異于另一種“土地財(cái)政”。
　　
　　“法律上，地方舉債可以土地為抵押，但此次并未如此，而且，國家也不允許地方政府這般操作。目前，試點(diǎn)省市發(fā)行債券以中央財(cái)政為擔(dān)保，這個沒有問題�！笔�磊分析道。
　　
　　但問題是，如果試點(diǎn)成功，推廣至全國，那么，中央財(cái)政是否要為所有省、市、自治區(qū)提供擔(dān)保？“若中央能力不足，那么，這就需要其與地方徹底劃清財(cái)權(quán)，實(shí)行地方政府獨(dú)立運(yùn)行的制度�！壁w錫軍說。
　　
　　“如果深入地講，這涉及一個地方自治的問題。有些學(xué)者提出，一級政府要有一級財(cái)權(quán)、一級事權(quán)、一級財(cái)產(chǎn)權(quán)和一級舉債權(quán)，但其背后是地方自治的基本理論框架在起支撐作用，否則，地方政府就不可能具有這樣一套完整的權(quán)限。然而目前，關(guān)于地方自治問題，在國內(nèi)尚未展開討論，研究亦很有限�！蔽杭訉幷f。
　　
　　此后，另一問題尾隨而來。若地方政府破產(chǎn)，如何處置？
　　
　　“破產(chǎn)并不意味政府可以停止活動，而是事情照做，但行政開支將受到限制，比如，不能坐豪華轎車，不能住高級酒店。”潘英麗告訴時代周報，國外早有專門法律，闡釋政府破產(chǎn)如何界定，還本付息的責(zé)任如何履行，行政經(jīng)費(fèi)如何約束，等等。而這些在中國仍是空白。
　　
　　關(guān)于政府破產(chǎn)，潘英麗還做過相關(guān)研究。假如，某地方政府管理落后，信用不佳，幾乎沒有能力還本付息，也無法從債市上融資，那么，這個城市必然無法改善市政建設(shè)，無以提供質(zhì)量較高的公共產(chǎn)品。而若戶籍制度不松綁，當(dāng)?shù)匕傩罩荒鼙黄冗^著苦日子，承受政府低能的痛苦。
　　
　　“等地方政府市場化融資起來后，與之匹配，戶籍制度應(yīng)該放開。如此一來，若政府管理不力，民眾就可以用腳投票，‘移民’至其他政府的轄區(qū)。等勞動力大量撤出后，該地區(qū)變得人煙稀疏，接著，中央就將該縣或者地級市撤并，‘消滅’低能的地方政府�！�
　　
　　在潘英麗看來，引入債券市場的融資機(jī)制后，地方政府之間可以形成競爭，優(yōu)勝劣汰。
　　
　　“通過地方政府發(fā)債這件事，你會發(fā)現(xiàn)，中國還有很多地方需要加快改革。比如說，地方政府如何編制和公開自己的資產(chǎn)負(fù)債表？又比如，如何劃分國有與地方政府所有？”魏加寧認(rèn)為，地方發(fā)債試水的重要意義在于借助它可以推動其他方面的改革，比如，理清中央與地方的關(guān)系，改革地方財(cái)政、改革地方行政，等等。
　�。�鳴謝特約記者李響）

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