英國的［全民保障］ 英國全民免費(fèi)醫(yī)療

　　“世界第一個(gè)福利國家” 　　 　　“福利國家”這個(gè)名詞是英國人喊出來的。在二戰(zhàn)期間，為了調(diào)動人民抗戰(zhàn)的積極性，英國政府曾經(jīng)作過不少改善社會服務(wù)的承諾，并在1942年發(fā)表著名的《貝弗里奇報(bào)告》。倫敦經(jīng)濟(jì)學(xué)院的教授貝弗里奇，針對英國社會服務(wù)制度，參考了德國的經(jīng)驗(yàn)，提出了一整套發(fā)展英國社會保障制度的藍(lán)圖。比較英國傳統(tǒng)的社會模式，這個(gè)藍(lán)圖的最大特點(diǎn)就是向“全民”提供“全面”的保護(hù)。
　　根據(jù)《貝弗里奇》報(bào)告，英國政府連續(xù)地出臺各項(xiàng)社會保障法律和法規(guī)，搭建了一個(gè)包括社會救助、社會保險(xiǎn)、社會補(bǔ)貼和社會服務(wù)等計(jì)劃在內(nèi)的社會保護(hù)網(wǎng)。在短短的三年時(shí)間內(nèi)，英國就建成了一套向所有公民提供的、“從搖籃到墳?zāi)埂笔降姆��?wù)保障體系，當(dāng)時(shí)的首相艾德禮搶先宣稱，英國建成了第一個(gè)“福利國家”。
　　英國和西方其他國家之所以能夠在戰(zhàn)后迅速地建立福利國家，還有一個(gè)國際的背景：冷戰(zhàn)時(shí)期的東西方意識形態(tài)對立演化為制度競爭。西方需要證明資本主義可以解決自身的社會不公正的痼疾，能夠保護(hù)自己的公民。在這場競爭中，處于冷戰(zhàn)前沿地帶的英國顯得格外積極，這里還有一個(gè)因素就是工黨很快地將成為執(zhí)政黨。和現(xiàn)在的工黨不同，當(dāng)時(shí)的工黨存有許多社會信念，其中重要的一條就是要造就一個(gè)較為公平的社會。
　　
　　自上而下的社會救助制度
　　
　　英國福利國家的特點(diǎn)可以說是非常繁雜。要想真正地了解這些特點(diǎn)，還需要清楚至少兩大概念：社會保險(xiǎn)和社會救助。簡言之，社會保險(xiǎn)是一種通過個(gè)人繳費(fèi)獲得保護(hù)資格的制度，社會救助是一種通過政府的再分配，對公民進(jìn)行保護(hù)的制度。按規(guī)定繳納社會保險(xiǎn)費(fèi)的人，不分貧富都可以領(lǐng)取社會保險(xiǎn)金；沒有繳費(fèi)，或者有特殊需要的人，需要經(jīng)過財(cái)產(chǎn)調(diào)查，證明生活水平低于貧困線，才能領(lǐng)取社會救助。兩者的區(qū)別十分明顯，一種是自下而上的保護(hù)，另一種是自上而下的保護(hù)。英國的社會保障制度屬于后者，來源于它的歷史傳統(tǒng)。
　　英國是政府干預(yù)社會最早的西方國家，這是因?yàn)橛�國民族國家形成的時(shí)期也較早。在英國從農(nóng)業(yè)社會向手工業(yè)、工業(yè)社會轉(zhuǎn)型的過程中，英國政府也獲得了足夠的行政能力，可以對當(dāng)時(shí)出現(xiàn)的貧困和流浪問題采取一系列的措施，例如通過《濟(jì)貧法》、建立“貧民習(xí)藝所”等。
　　英國早期的濟(jì)貧制度是一種自上而下的社會救助制度，它的核心在于由政府區(qū)分“有資格”和“無資格”的貧民。英國政府認(rèn)為，凡是有勞動能力的人應(yīng)當(dāng)通過參加勞動解決自己的生存問題。必要的時(shí)候，政府需要懲戒懶惰、阻止流浪、提供就業(yè)機(jī)會、組織技能培訓(xùn)。對于那些沒有勞動能力的貧困老人、殘疾人、和年幼的兒童，政府把他們當(dāng)做“有資格”的貧困者，并予以救濟(jì)。這種濟(jì)貧制度后來發(fā)展成為需要經(jīng)過需求和財(cái)產(chǎn)調(diào)查的社會救助制度。
　　需要引起注意的是，英國與北歐雖然都通稱為福利國家，但英國的社會保障制度與北歐國家相比，又有明顯不同。雖然它們二者都是由政府出面保證公民的各種基本生活需求，都認(rèn)為社會問題是政府的責(zé)任，但北歐福利國家則更加強(qiáng)調(diào)公平地對待公民，基本上不區(qū)分“有資格”和“無資格”的貧困，這一點(diǎn)和英國有著天壤之別。
　　社會救助開始是針對需求者個(gè)人的。但是這種方式無法滿足工業(yè)化社會的普遍性需求。隨著工業(yè)的發(fā)展，工業(yè)社會中老年人失養(yǎng)、殘疾人無靠、失業(yè)者增多等現(xiàn)象越來越多。人們開始意識到，必須用一種普及性的工具來解決工業(yè)社會風(fēng)險(xiǎn)。于是先行的英國開始向后起的德國學(xué)習(xí)社會保險(xiǎn)經(jīng)驗(yàn)，在英國的社會救助傳統(tǒng)之上，附加了一層從德國學(xué)來的社會保險(xiǎn)制度。
　　
　　并不是全民平等保障
　　
　　雖然英國人把自己的制度稱為“全民保障”或“社會保障”，但是英國的“全民保障”并不是全民平等保障。舉例來說，英國的國家養(yǎng)老金只提供給社會保險(xiǎn)的繳費(fèi)人，不提供給全體公民，那些沒有繳費(fèi)的人繼續(xù)留在社會救助受益者的行列里。其實(shí)，英國的所謂“全民保障”是把公民分成三六九等進(jìn)行保障。它對繳費(fèi)人群講究在“平等”基礎(chǔ)上的區(qū)別，對于非繳費(fèi)人群則采取完全不同的態(tài)度。這一點(diǎn)也和北歐很不相同。北歐國家的社會再分配制度不歧視未曾繳過費(fèi)的窮人。它們從個(gè)人和雇主那里收取了高額所得稅以后，向所有的公民，不論他們的生活狀況、家庭財(cái)產(chǎn)、個(gè)人繳稅情況如何，都一律提供同等水平的福利資金或服務(wù)。
　　
　　不同方法、不同標(biāo)準(zhǔn)、不同渠道的全民覆蓋
　　
　　根據(jù)英國社會保障制度的特點(diǎn)，決定了英國社會保障不是用普及性的方式覆蓋全體公民，而是用不同的方法，不同的標(biāo)準(zhǔn)覆蓋全體公民。對于享有社會救助的“合格”人群，英國的調(diào)查度也非常嚴(yán)格。英國的社會救助還以針對性強(qiáng)為特征，具體表現(xiàn)為政府提供的實(shí)物和服務(wù)較多，而現(xiàn)金支付則比較少。這主要是因?yàn)橛�國政府認(rèn)為窮人沒有能力管理好自己的財(cái)產(chǎn)。
　　英國社會保障制度的另外一個(gè)特點(diǎn)是通過不同的渠道覆蓋全體公民。例如，英國政府允許、甚至鼓勵(lì)雇主承包私人養(yǎng)老金計(jì)劃。在社會服務(wù)方面，英國早就有政府與慈善組織合作的傳統(tǒng)。目前英國非政府的志愿者組織大約有48.5萬名正式雇員，將近300萬人經(jīng)常參加各類志愿活動。政府將許多社會服務(wù)工作承包給這些志愿者組織去執(zhí)行，使它們成為政府社會服務(wù)工作的重要補(bǔ)充力量。因此可以說，英國提供給全民的社會保障融合了保險(xiǎn)、再分配、市場和社會等各種成分。
　　
　　社會保障開支不堪重負(fù)
　　
　　在英國的制度中，政府充當(dāng)了為社會付賬的主角。在英國社會保障的總開支中只有1/4來自雇主的繳費(fèi)，1/5來自于雇員，其余50％以上的開支都來自政府的腰包。英國政府每年花在社會保障方面的開支就占到英國政府總開支的30％，在政府財(cái)政支出中名列第一。這里還不包括國民醫(yī)療保健制度，因?yàn)閲�民醫(yī)療保健制度雖然是英國福利國家的組成部分，但是不屬于社會保障的范圍，而是從英國財(cái)政部另賬全額開支，是僅次于社會保障的第二大項(xiàng)開支。
　　由于政府不堪社會保障制度的財(cái)政重負(fù)，再加上國際經(jīng)濟(jì)自由主義的影響，自20世紀(jì)80年代以來，英國的社會保障制度幾經(jīng)改革，每次都在過去緊縮的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步嚴(yán)格了受益者的資格調(diào)查，重新強(qiáng)調(diào)社會保障的針對性，附加養(yǎng)老金和普及性津貼被大大地削減了，一些實(shí)物福利，特別是住房制度，經(jīng)歷了大規(guī)模的私有化改革。
　　英國工黨重新執(zhí)政以后，提出了所謂“新的社會契約”的概念，即鼓勵(lì)就業(yè)，圍繞“工作道德”重塑福利國家；引進(jìn)市場機(jī)制，促進(jìn)公私福利的合作互補(bǔ)；杜絕社會保險(xiǎn)中的欺詐行為，向極度貧困者提供適時(shí)的幫助；減少現(xiàn)金支付，提高政府的公共服務(wù)質(zhì)量，等等。▲

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