對朝鮮的人道主義援助 人道主義援助:朝鮮百姓的“生命線”?

　　2010年10月下旬，聯(lián)合國秘書長潘基文表示，由于國際援助的減少，朝鮮正面臨新的糧食危機，至少350萬婦女和兒童需要緊急人道主義援助。其實，冷戰(zhàn)結(jié)束以來，朝鮮就一直處于核危機和人道主義危機的雙重陰影之下。為了保障自己的政權(quán)安全，朝鮮一直在發(fā)展核武器。而發(fā)展核武器導(dǎo)致的國際社會制裁又惡化了朝鮮的經(jīng)濟形勢，加重了人道主義危機。加之朝鮮本身的天災(zāi)和人為等因素，朝鮮國內(nèi)糧食、能源等物資嚴重缺乏。
　　
　　內(nèi)外交困：爆發(fā)人道主義危機
　　
　　第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，在1948年，朝鮮半島南北分別在美國和蘇聯(lián)的支持下建立了大韓民國和朝鮮民主主義人民共和國。其后，朝鮮在蘇聯(lián)和中國等社會主義國家的能源和經(jīng)濟援助下，經(jīng)濟快速發(fā)展。從1948年到1980年，蘇聯(lián)共向朝鮮提供了20億美元的援助。在中蘇論戰(zhàn)期間，朝鮮同時從中國和蘇聯(lián)方面接受了大量經(jīng)濟援助。上世紀80年代，朝鮮還向其他國家提供過經(jīng)濟援助。如朝鮮在緬甸援建了水電站；在坦桑尼亞援建了革命黨多多馬會議大廈、水稻農(nóng)場、奔巴考賈尼等項目；還向尼加拉瓜提供了3000萬美元貸款購買朝鮮的鋼材等。
　　然而從上世紀80年代末起，朝鮮經(jīng)濟開始惡化，糧食出現(xiàn)短缺。1987年，朝鮮官方減少了自1973年以來一直比較穩(wěn)定的食品分配體系（簡稱PDS）的10％。1993年，朝鮮開始向泰國、越南等東南亞國家請求緊急進口糧食。1994年，朝鮮政府延緩了PDS在四個省份的糧食供應(yīng)，并且還要求每個農(nóng)民交納五公斤的公糧。
　　造成糧食不足的原因是雙層次的。
　　在國際體系層次，隨著蘇聯(lián)解體、東歐劇變的國際政治結(jié)構(gòu)改變，社會主義國家之間能源、工業(yè)品等援助性貿(mào)易政策發(fā)生改變。朝鮮低價購買糧食和農(nóng)業(yè)發(fā)展所需的肥料、設(shè)備的機會減少了。而由于朝鮮外匯儲備不足，能源進口也嚴重不足。能源的短缺直接導(dǎo)致了農(nóng)業(yè)設(shè)備和化肥的生產(chǎn)供應(yīng)不足，能源與農(nóng)產(chǎn)品之間惡性循環(huán)，國內(nèi)食品供應(yīng)進一步惡化。
　　在國家屬性層次，朝鮮地形中的80％是山地和丘陵，只適宜一年一季的耕種，這極大地限制了農(nóng)業(yè)產(chǎn)出。另外，政府刺激經(jīng)濟和改革“國營農(nóng)場”管理體制的措施不力，致使未能控制住國內(nèi)的糧食危機。
　　在糧食危機的同時，又出現(xiàn)了健康危機。由于能源缺乏，抽水動力不足，凈化生活用水和進行糧食灌溉的設(shè)備不能得到有效供應(yīng)；老舊的管道由于資金和零件缺乏得不到及時、有效的維修，很多人被迫飲用受到污染的臟水，從而引發(fā)健康問題。
　　
　　呼吁外援：最早向美、日求助
　　
　　1994年，第一次朝核危機爆發(fā)，當(dāng)關(guān)于朝鮮核問題的《美朝框架協(xié)議》還在談判之時，朝鮮首先向當(dāng)時的世界援助大國美、日政府尋求緊急糧食援助。但被拒絕了。
　　1994年10月，《美朝框架協(xié)議》達成后，克林頓開始實施對朝接觸戰(zhàn)略。服務(wù)于對朝接觸，美國開始考慮對朝鮮給予適度援助，并督促日本予以配合。在美國的示意下，日本于1995年6月決定向朝鮮提供30萬噸糧食援助。其中，15萬噸為無償贈送，15萬噸為買方信貸。同年10月，美國也承諾通過聯(lián)合國世界糧食計劃署（WFP）分別贊助聯(lián)合國兒童基金會和聯(lián)合國人道主義事務(wù)部（DHA）2.5萬美元和20萬美元用于援助朝鮮。
　　2002年底，第二次朝核危機爆發(fā)。其后，就朝鮮核問題的解決，中朝美日韓俄六國開始舉行六方會談。美國遂將人道主義援助和六方會談掛鉤。當(dāng)時的美國總統(tǒng)布什稱，美國對第二次朝核危機的基本立場是“不談判，不交易”，只有朝鮮解除武裝，放棄核計劃，才能讓問題得以解決。對朝鮮的糧食援助大部分也據(jù)此取消了。2005年下半年，朝鮮要求世界糧食計劃署撤走，美國也遂以無法監(jiān)督為由終止了2006年和2007年對朝鮮的人道主義援助計劃。
　　2008年4月，在六方會談?wù)勁腥〉眠M展的背景下，美國宣布重啟對朝援助。美國計劃提供50萬噸糧食援助，其中80%通過WFP運送，20%通過NGO（非政府組織）渠道開展。但由于美朝雙方在履行協(xié)議上發(fā)生糾紛，50萬噸的糧食援助計劃只執(zhí)行了1/3。美國對朝鮮的人道主義援助再次中斷。
　　近幾年來，日本政府一直堅持“若綁架問題和核問題得不到解決，就不向朝鮮提供人道主義援助”的方針。日本對朝的幾次援助行為基本都圍繞著日朝雙邊議題的解決達成交易。比如，換取日本婦女回國探親、促使朝鮮同意雙邊關(guān)系正常化談判和贖回“被綁架日本人”等。僅有的一次通過國際紅十字與紅新月聯(lián)合會（IFRC）向朝鮮2007年洪災(zāi)提供的援助，則被媒體普遍解讀為是防止在六方會談中被邊緣化的手段。
　　美、日對朝鮮的人道主義援助基本上都是通過WFP多邊組織和非政府組織進行，也都和雙邊關(guān)系高度相連。美國對朝援助在1997年四方會談、1999年美國檢查金倉里地下核設(shè)施等政治、安全議題的進展中發(fā)揮了關(guān)鍵作用。而日本也用人道主義援助換回了其想要的雙邊關(guān)系中的一些具體事務(wù)的解決。但當(dāng)人道主義與國家利益發(fā)生沖突時，美、日紛紛撤回了自己的援助項目。美、日以政治為主、人道主義為輔的援助戰(zhàn)略注定會隨著國內(nèi)外政治環(huán)境的變化不能持久。
　　
　　無償援助：多來源于中、韓
　　
　　作為血脈相親的兄弟，韓國有意在對朝人道主義援助中發(fā)揮主導(dǎo)作用，為半島的最終統(tǒng)一做準備。自1995年6月韓國首次無償向朝鮮提供15萬噸大米以來，韓國政府和民間已經(jīng)向朝提供了價值3.032萬億韓元的人道主義物資，其中，8872億韓元是食品貸款；7995億韓元是255萬噸的化肥；其余都是糧食。與美、日以政治目的為主的援助不同，韓國對朝援助以建立在感情基礎(chǔ)上的人道主義援助為主，兼顧短期救助與長期發(fā)展，把國家統(tǒng)一作為最終目標。
　　韓國對朝援助的最大特點是宗教和民間非政府組織的作用突出。他們不僅通過公共輿論推動政府?dāng)U大援助規(guī)模，還直接開展援助項目。相同的民族、語言和文化使他們能夠和朝鮮低層次的官員、百姓交流合作，保證援助項目的數(shù)量和質(zhì)量。2000年之后，由于不滿朝鮮對聯(lián)系、監(jiān)督、檢查援助物資的限制，西方國家的NGO大部分都從朝鮮撤出了，而韓國NGO依然矢志不渝地致力于改善朝鮮普通百姓的生存狀況，有力地促進了南北關(guān)系的溝通和了解。
　　2008年2月李明博上臺后，韓國政府將人道主義援助與朝核危機掛鉤，對朝援助年度金額曾經(jīng)減少一半以上。但今年9月朝鮮遭受特大水災(zāi)后，韓國紅十字會決定向朝鮮提供5000噸大米和25萬袋水泥、總共價值100億韓元（約合人民幣5831萬元）的人道主義援助。在“天安”號事件喧囂未決、46名官兵尸骨未寒之際，韓國重新向朝鮮提供大規(guī)模的人道主義援助，曾一度引起輿論對“天安”號事件真相的多種猜測。而在11月23日的延坪島炮擊事件后，韓國統(tǒng)一部于24日宣布，由于韓朝發(fā)生交火，韓國延坪島遭到朝鮮炮彈攻擊，韓國決定暫停對朝鮮的糧食援助。據(jù)韓方發(fā)言人稱，已經(jīng)向朝鮮發(fā)放了5000噸大米、300萬袋方便面以及3000噸水泥。剩下的7000噸原本打算運往朝鮮的水泥和價值580萬韓元的醫(yī)療物資將停留在韓國國內(nèi)。
　　另外，朝鮮半島南北分裂的現(xiàn)實，也決定了中國在朝鮮的人道主義援助中扮演著更為重要的角色。雖然中國官方并沒有公布詳細的對朝援助金額，但中國是朝鮮最重要的人道主義援助國卻是毋庸置疑的。這種重要性不僅體現(xiàn)在朝鮮80%以上的能源由中國輸入，也體現(xiàn)在中國對待穿梭于中朝邊境、想方設(shè)法對朝實施人道主義援助的各國人士的態(tài)度上。
　　長期以來，中國對朝實施人道主義援助的物資不僅包括糧食、化肥以及日用品，也包括石油和輕工業(yè)設(shè)備。這些援助幾乎完全通過雙邊形式進行，很少通過WFP等國際組織。當(dāng)然，和韓國一樣，中國的最終目的在于幫助朝鮮增強自身的能力建設(shè)，而非僅僅救助。近幾年來，中國加大了對朝鮮的開發(fā)援助，對朝鮮進行的經(jīng)濟調(diào)整嘗試也給予了鼓勵和支持。
　　
　　根除危機：一項更廣泛的發(fā)展議程
　　
　　總之，從上個世紀90年代中期朝鮮發(fā)生糧食短缺至今，國際社會對朝鮮進行了大量的人道主義援助。其中不僅包括中國、昔日兄弟韓國，甚至還包括美國、日本、歐盟等。不管援助國是意在“同舟共濟”，還是“心懷鬼胎”，客觀上他們都對挽救朝鮮百姓的生命、促進朝核危機的解決和吸納朝鮮融入國際社會作出了重要貢獻。
　　現(xiàn)在，來自世界各國的人道主義援助約占朝鮮財政收入的1/3，已經(jīng)成為維系眾多朝鮮百姓的“生命線”。根據(jù)統(tǒng)計，朝鮮每年需要600萬噸左右的糧食。而其國內(nèi)平均每年大致產(chǎn)出400萬噸。200萬噸左右的糧食缺口基本上由中、韓、美、日、歐盟等提供。最近幾年，由于擔(dān)心這種人道主義援助被轉(zhuǎn)移給軍隊或者政治精英，西方國家減少或停止了對朝糧食援助。事實上，這只是一種“托辭”。因為，朝鮮自產(chǎn)的糧食基本能夠保證國家工作人員的生存，而缺糧的群體主要是普通百姓。正是在這個意義上，中國自2005年開始，呼吁國際社會擴大對朝人道主義援助。
　　當(dāng)然，朝鮮要想徹底消除人道主義危機，還要從調(diào)整經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、轉(zhuǎn)變經(jīng)濟政策、加強自身的能力建設(shè)入手。人道主義援助畢竟是暫時的，不是長久之計。最近幾年，隨著朝鮮糧食狀況的好轉(zhuǎn)，國際社會對朝人道主義援助也在逐漸向發(fā)展援助方向過渡。朝鮮今年成立了兩個按照現(xiàn)代金融規(guī)范運作的對外經(jīng)濟合作機構(gòu)――國家開發(fā)銀行和大豐國際投資集團，顯示了其引進外資和開展投資業(yè)務(wù)的決心。
　　目前，朝鮮融入國際社會、接受各國發(fā)展援助的最大障礙仍是朝核危機的懸而未決。解鈴還需系鈴人，人們希望美國能夠拿出更多的誠意，改變過去政策不能延續(xù)執(zhí)行的錯誤，也希望朝鮮能夠通過經(jīng)濟上的強大來真正保證自己的安全，而非過去單純依賴軍事力量。
　　在有利的政治氣氛下，未來國際貨幣基金組織（IMF）和世界銀行可以將朝鮮吸納為正式成員，對其進行基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)等優(yōu)惠貸款援助，指導(dǎo)朝鮮進行金融體制改革。周邊國家中國、韓國、日本等可以增加對朝援助性貿(mào)易與投資，通過示范，引導(dǎo)朝鮮的經(jīng)濟改革。金融、貿(mào)易、援助是未來吸納朝鮮融入國際社會的主要途徑，也是朝鮮問題得以解決的根本途徑。

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