局促的改革空間|空間局促

　　剛結束的全國“兩會”上，溫總理在《政府工作報告》中強調實行工業(yè)反哺農業(yè)、城市支持農村的方針。在2004年、2005年中央連續(xù)出臺的兩個針對“三農問題”的“一號文件”中，分別強調了“促進農民增加收入”和“提高農業(yè)綜合生產能力”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革并沒有被作為重點來提及。
　　中國鄉(xiāng)村治理研究中心的吳毅教授認為，雖然幾大文件都沒有直接提及“鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革”，但無論是增收還是增產，還是工業(yè)反哺農業(yè)等政策，都直接與鄉(xiāng)鎮(zhèn)基層政權的運作和改革有關。比如，促進農民增收就涉及“農村稅費改革”，而稅費改革就必然涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構的改革和完善再比如“構建和諧社會”，中國大部分的農村地區(qū)要構建和諧農村，也必然涉及鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構管理和服務的職能改革和變化。
　　為此，記者采訪了吳毅教授。
　　
　　實地感受“中度發(fā)展”
　　
　　《南風窗》(以下簡稱《南》)：我了解到您為了研究鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革，曾經只身在農村蹲點將近兩年。
　　吳毅(以下簡稱吳)：2003年3月至2004年末，我選擇了湖北武漢周邊的一個中度發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)――H鎮(zhèn)，進行了為期近兩年的田野觀察，目前，我仍然通過當時建立的信息渠道，關注H鎮(zhèn)的最新狀況。
　　通過親自跟隨鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部收稅、治一個學者眼中的鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革水和處理糾紛，親歷基層行政的運作過程。希望在對內地農業(yè)型村莊有所認識之后，能夠對我國中度發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的行政運行有所理解。
　　《南》：“中度發(fā)展”是一個什么概念，為什么選擇“中度發(fā)展”的H鎮(zhèn)?
　　吳：“中度發(fā)展”是一個質性的判斷，相對于東南沿海和西部，湖北是一個中度發(fā)展的省份，而武漢周邊的鄉(xiāng)鎮(zhèn)也是中度發(fā)展的典型代表，它們多處于從農業(yè)型向工商型轉化的過程之中。
　　我認為“中度發(fā)展”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)在全國更具有普遍性和代表性，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的重中之重。目前學界對此研究并不多，基于這種考慮，H鎮(zhèn)進入了我的視野。
　　H鎮(zhèn)是武漢市某區(qū)下轄的一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，它有三個特征，一是農業(yè)大鎮(zhèn)，沒有大型工商業(yè)，全鎮(zhèn)大約6萬人，面積約200平方公里二是地處省會城市邊緣，發(fā)展機遇相對較多；三是借城市擴張的機遇，通過土地開發(fā)，尤其是出賣土地，獲取鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的資金 (2003年其財政收入超過千萬元)，但這些土地都還是原生態(tài)的土地，地價比較便宜，2003年底的時候每一畝也就是4～5萬元。
　　《南》：調查的情況如何?
　　吳：為了便于說明問題，我將調查分為兩個階段，2004年中央一號文件公布之前與發(fā)布之后。在前一個階段，H鎮(zhèn)大量農民外出務工，男性中青年留在鄉(xiāng)村的很少，但是他們中的相當部分不是到東南沿海打工，而是在武漢市區(qū)就近覓職，因為作為特大城市的武漢還是能夠提供相當數量的就業(yè)機會。這些人平時較少回到農村的家。
　　大量中青年離開農村，直接導致農田拋荒嚴重，據統(tǒng)計，在2002年，H鎮(zhèn)就有8400多畝拋荒及賦稅懸空的農田，占計稅面積的1／10強；在這個距離市區(qū)僅一個多個小時車程的地方，可以看到成片的荒蕪土地，地里蒿草叢生，村莊人跡難覓，乍一看真是令人觸目驚心。
　　《南》：國家對于農田拋荒不是有處罰規(guī)定嗎，難道拋荒的農民不擔心受罰嗎?
　　
　　吳：在連農業(yè)稅費都很難收繳上來的情況下，何談罰款?。即便有處罰的條款也幾等于形同虛設。重點、難點在收稅
　　《南》：那個時候鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部主要在干什么?工作的重點和難點在哪里?
　　 吳：從鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作節(jié)奏來看，可以將農業(yè)型鄉(xiāng)鎮(zhèn)的政府視為“季節(jié)性政府”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)工作的強度有季節(jié)性變化。一般而言，上半年相對較閑，下半年，尤其是9月秋收之后，就忙碌起來。在農村工作主要圍繞征收展開的日子里，所謂忙與閑，主要就是由征收來決定的，這個不言自明。
　　此外，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作從內容來分析，可以分為中心工作和非中心工作，中心工作是指隨形勢而展開的工作，比如2003年的“非典”預防，現在的“保持共產黨員先進性教育”，以及一些突擊性的檢查評比；而如收稅這樣的常年性工作，則屬于非中心工作。非中心工作并不意味可以等閑視之，收稅正是他們工作的重點與難點所在。在稅收任務必須確保的時候，收稅對于鄉(xiāng)村兩級構成了很大壓力。此外，鄉(xiāng)村也面臨發(fā)展的任務，比如農業(yè)結構調整、興修和維護水利設施、促進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的商貿開發(fā)等，這些工作也牽扯鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的很大精力。
　　2004年以前，為了將農業(yè)稅費收上來，鎮(zhèn)財政所按每村一個專管員的比例配備干部，H鎮(zhèn)有近30個行政村，僅專職收稅人員就有近30人，再加上其他干部(如會計、出納等)，一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政所就有40來號人，機構超編不言而喻。但這仍然不足以解決征收難題，如果要下村收稅，除了財政專管員，往往還要帶上鄉(xiāng)鎮(zhèn)掛村干部、村干部和小組長，即使這樣，完成任務仍然困難重重，到最后往往不得不依靠鄉(xiāng)村兩級墊稅。
　　《南》：也就是說為了收上稅，必須要很多干部，而很多的干部也意味著需要更大的開支，這樣又需要收更多的稅費?這不是一個惡性循環(huán)嗎?
　　吳：基本情況是這樣，這在低度發(fā)展的鄉(xiāng)鎮(zhèn)最為明顯。不過在H鎮(zhèn)，由于有賣地的收入，政府干部的工資還是可以按時足額發(fā)放的，這也是中度發(fā)展鄉(xiāng)鎮(zhèn)的一個特點，干部們一個月的收入一般超過千元，如果工作年限長，還要多一些，這在湖北已經屬于中等偏上了。但業(yè)已超員的干部工資始終是鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政開支的重頭戲，畢竟賣地的收入有限，能賣的地也有限。
　　《南》：2004年中央一號文件出臺后，農村稅費改革和糧食流通體制改革都進入了新階段，農民的狀況有何改觀?
　　吳：對一號文件的優(yōu)惠政策，農民非常歡迎，土地拋荒現象明顯減少。但如果據此推斷已經徹底消除了拋荒問題，未免過于樂觀。因為種田的收入是極其有限的，就算是實行種糧直補和減免稅政策，農民收入的提高也十分有限，尤其是現金收入并不多。
　　而農民子弟要上學，老人要看病，中青年夫妻要建房，這些都是十分沉重的負擔。所以，外出務工仍然是農民的首要選擇。而緩解“三農”問題在當前可以說就是要解決農民的“錢袋子”問題。
　　
　　“我不同意激進的觀點”
　　
　　《南》：隨著農業(yè)稅的減免，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的工作重點和難點是不是也隨之改變，這也就意味著鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構必須啟動改革的進程?
　　吳：的確如此，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構能改的的確也都改了，但這并不等于改革的任務已經完成。鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革主要指向兩個序列：一是非政府序列，二是政府行政序列。前者是“七站八所”等經濟與社會管理機構的重構，從形式上看，站所改革容易到位，H鎮(zhèn)除了民政、計生、財政等單位確實因實際工作需要而仍舊單獨設置之外，其他站所大都裁撤合并，人員也在分流，一些人雖然還保留了工作關系，但在經濟上已經另謀出路。原有的站所現在大多只有站長、副站長一兩個人還在上班。
　　不過，一刀切的“減法”改革也不是沒有后遺癥，例如大量的人員被拋向市場和社會，而在中國這樣一個人口超大國家，以這種改革來處理在某種意義上是由于社會總人口太多而造成的復雜問題，可能在解決舊矛盾的同時又制造出新的社會矛盾。不過，鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導對此已經無能為力，因為這已超出他們的能力范圍，涉及一個總體上的改革戰(zhàn)略選擇問題。
　　《南》：改革難點在哪里?
　　吳：機構改革的困難主要集中在政府行政序列中的工作人員比較難以分流。一般而言，既然能在政府里干，就總有些關系，而且大多經過程序性選拔，有正式的工作關系，如非某人恰好因過失而被開除，或者因年齡大而被鼓勵提前退休外，要對行政干部實行分流減員實際上存在很大困難。 　　結果，為了完成上級規(guī)定的減員指標，就只能采取通過加工資鼓勵提前退休的辦法，由此一來，機構改革減員增效的本意，卻也可能導致增加行政成本的后果，從而加劇鄉(xiāng)鎮(zhèn)財政困難。這也是為了改革的長效而不得不付出的代價。
　　《南》：不少學者提出要一攬子解決鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構超編問題，甚至提出“撤銷鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構”，只設立縣級政權的派出機構，或者實行社區(qū)自治，您是否同意?
　　吳：我不同意他們較為激進的觀點。機構超編是幾十年積累下來的問題，而且它更主要是社會總人口過多在基層行政層面的反映，所以只能采取循序漸進的辦法解決。我的觀點是解決一個社會問題的同時不能再制造出新的社會問題。例如，大量被裁減的基層干部多是鄉(xiāng)鎮(zhèn)社會的精英，如果改革完全不考慮他們的利益和現實困難，對于社會的長治久安十分不利，從政治學角度講，基層精英的疏離往往是底層社會既有的潛藏矛盾被誘發(fā)的催化劑。
　　對于鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構人員過多的問題，主要應該通過“扎口子”，也就是嚴格定編，然后通過逐年退休或鼓勵提前退休的方式，將問題分年化解，這是一個緩進、穩(wěn)重的過程，即使我們因此將不得不延緩矛盾的解決，也不能過于急躁冒進。絕不要以為一個“分”字，一個“減”字就能夠包治百病，否則，我們無非是將行政層面的問題推向社會，看起來解決了一個問題，實際上卻制造出若干新矛盾。在中國這樣一個人口嚴重過剩的國家，市場并不能夠有效解決轉型社會中資源與人口的均衡分配，任何改革方案都必須考慮到這一基本國情。
　　“減員”不是目的，“增效”才是“減員”的目的。現在許多學者只將關注重心放在“減”(減員、減機構)字上，對于當下鄉(xiāng)村組織治理能力不斷弱化的一面卻視而不見，這在一定程度上已經扭曲了改革的方向并且解構了鄉(xiāng)村秩序。形象地說，一個政府缺少過度財政汲取的能力對于農民固然不是壞事，但如果因此而同時也缺失了治理能力，在無法“做壞事”的同時卻也喪失了“做好事”的基本能力，那就堪憂了�，F在中央強調加強執(zhí)政能力建設，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政權如何加強執(zhí)政能力是橫亙在我們面前的一道理論和實踐難題，學者們應該把這視為改革中的一個真問題。
　　
　　政府職能重新定位
　　
　　《南》：改革之后，H鎮(zhèn)現在的機構運轉和政府工作主要是什么?
　　吳：改革之后，現在的政府已經由過去的“接受任務”到主動“找事情做”。因為解除征收壓力為服務型政府的定位創(chuàng)造了條件，也增強了緊迫性，只有當政府能夠真正有效地為地方社會提供公共品服務的時候，它才具有存在的合法性價值。
　　有個例子最能說明問題，H鎮(zhèn)在傳統(tǒng)上并沒有大面積種植品頭的習慣，但是政府基于市場調查和引進企業(yè)，動員農戶連片種植，并且采用政府擔保和“公司+農戶”的模式推廣，現在已有15萬畝，年產10萬噸的規(guī)模。
　　《南》：但是以前也經常有鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部“逼民致富”造成惡劣影響的事情發(fā)生。
　　吳：隨著中央重農、安農和穩(wěn)農政策的大力推行，鄉(xiāng)村基層干部也都學聰明了。不要說農業(yè)結構調整這一類施惠于民的好事一定要注意工作方式，就是連國家應該向農民征收賦稅這一類既讓農民不高興又令鄉(xiāng)村干部頭痛的任務，在中央政府嚴厲禁止強制性征收的三令五申之下，也沒有了前些年的執(zhí)行力度，收不上來也大都算了，甚至寧肯收不齊由村里或鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府墊付，也不再去找農民的岔子。前幾年那種“牽豬子，撮谷子，扒房子”的慘烈場景已經沒有了。
　　但是新的任務對政府的管理方式和領導水平提出了考驗。比如“種植蒿頭”，由于農民的經濟基礎脆弱，不愿冒風險，政府為了消除群眾的顧慮，以種種優(yōu)惠措施確保農民包賺不賠，這也導致政府行政成本不合理的增加，由“誘民致富”導致“政府致負”。政府好事辦得越多，負債也可能越多，顯然這并不符合市場經濟中政府公共職能的定位。應該如何處理好服務農村與創(chuàng)造政府形象的關系，也是鄉(xiāng)鎮(zhèn)領導應該重視的問題。
　　《南》：H鎮(zhèn)最新的改革進展如何?
　　吳：就湖北全省范圍看，鄉(xiāng)鎮(zhèn)機構改革就行政系列這一塊看，尚未有新動作，目前主要在搞“保先”教育。
　　從今年的《政府工作報告》看，中央的提法是合理定位鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的職能，而非“取消”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府設置。在沒有農業(yè)稅的情況下，所謂合理定位職能，我的看法就是要定位發(fā)展和服務的職能。圍繞發(fā)展做文章，也正是中度發(fā)達鄉(xiāng)鎮(zhèn)與貧困鄉(xiāng)鎮(zhèn)的最大區(qū)別，后進鄉(xiāng)鎮(zhèn)的主要問題是要解決開門運轉的問題 (因為經費嚴重不足)，而前者就目前看，就是要搞好開發(fā)中的領導和服務。
　　中國的現實情況是，政府在引入資金、引進項目、建立關系等經濟發(fā)展中扮演了非常重要的作用。中度鄉(xiāng)鎮(zhèn)的特征是開門運轉不成問題，但發(fā)展的頭緒繁多，所以，也有另一個意義上的經費不足問題。主要矛盾，我個人認為是如何處理好發(fā)展中的農民利益維護，因為在經費相對不足的情況下，政府為了長期發(fā)展的社區(qū)利益，可能會犧牲農民的一些現實利益，如補償不到位、截留部分補償資金等。
　　采訪結束時，吳毅向記者表示，經過近年的調查，他對“三農問題”有了更深的理解，它是伴隨中國現代化的歷史進程而產生的復雜問題，已經歷經了 100多年歷史，而且還將長期考驗我們的智慧和行動能力。
　　他表示，“三農問題”不可能在我們這一代一勞永逸地徹底解決，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)治理目前所面臨一系列問題的復雜性與相互牽扯性也與此有關，所以，我們的改革空間實際上是十分局促和有限的，我們只能在這樣一個局促有限的空間中平衡左右，顧及前后，三思而后行。因此，必須注意克服各種激進的和理想主義的改革方案。

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