統(tǒng)籌城鄉(xiāng)是改變二元結(jié)構(gòu)的有效途徑|統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展推進什么結(jié)構(gòu)性改革

　　成都歷經(jīng)7年改革和探索的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展思路和實踐已經(jīng)得到了從中央到地方的大范圍認可，其經(jīng)驗有望成為國家破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。 　　“以經(jīng)濟建設(shè)為中心”的發(fā)展道路為整個國家?guī)�來了日新月異的變化，一方面是國家綜合實力的迅速增強，另一方面卻是尖銳復(fù)雜的社會矛盾叢生。但是，國家發(fā)展的步伐不可能停滯，即所有的問題和矛盾只能在前進的過程中消化，這就需要找到一些有效的途徑實現(xiàn)兼顧。
　　成都一直在改革，一直在探索最適合于本地區(qū)發(fā)展的道路。事實上，成都是全國唯一在快速增長的同時城鄉(xiāng)人均收入差距略有下降的特大中心城市。但是成都并不滿足，也不掩飾問題和矛盾的存在，并希望能夠在今后“以社會建設(shè)為重心”的發(fā)展中逐步解決。
　　現(xiàn)在，成都歷經(jīng)7年改革和探索的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”發(fā)展思路和實踐已經(jīng)得到了從中央到地方的大范圍認可，其經(jīng)驗有望成為國家破解城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的有效途徑之一。在此基礎(chǔ)上，成都更進一步提出要建設(shè)“世界現(xiàn)代田園城市”的新目標，并計劃以立法的方式來保證新制度的正常延續(xù)。
　　眾所周知，成都歷來是一個“既能出經(jīng)驗，也能出政策”的活躍地區(qū)，許多發(fā)展思路都因其勇敢、智慧的行動而獲得。針對成都市目前的一些變化及對其未來發(fā)展走向的關(guān)注，本刊記者近日專訪了成都市委常委、常務(wù)副市長孫平。
　　
　　找到解決問題的方法
　　
　　《南風窗》：成都為什么要大力推進此番改革，而且把重點放在城鄉(xiāng)統(tǒng)籌上?
　　孫平：社會能否和諧，主要在于社會是否平等公平。中國的現(xiàn)實矛盾存在于很多方面，但是最大的矛盾源于城市與農(nóng)村的差距。在中國，城和鄉(xiāng)是不平等的，包括人格，本是職業(yè)的農(nóng)民變成了一種身份。所以，中國最大的矛盾就是城鄉(xiāng)矛盾，如果這個問題解決了就解決了中國最大的問題，這對實現(xiàn)科學(xué)發(fā)展、構(gòu)建和諧社會，意義重大。
　　眾所周知中央11個“1號文件”都是針對“三農(nóng)”問題的，都是為了解決一個重要問題――縮小城鄉(xiāng)差距。
　　但令人遺憾的情況是，上世紀80年代以來，中國非但沒有能夠縮小這樣的差距，反而差距在擴大。中國的城鄉(xiāng)差距已經(jīng)到了非常嚴重的程度。據(jù)測算，目前我國的城鄉(xiāng)收入差距已到了1：3.3以上。
　　成都全域1.24萬平方公里，9區(qū)10市(縣)，共1200萬人口，這是我們的“大成都”概念，而不是人們通常的城市市區(qū)概念。成都全域具有大城市帶大農(nóng)村的特點，農(nóng)民數(shù)量眾多，城鄉(xiāng)差距導(dǎo)致的矛盾和問題，在成都都有明顯的反映。要從根本上解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距，我們認為有效的途徑就是用城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的理念來推進新型城市化，形成城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會發(fā)展一體化新格局。
　　以往人們比較熟悉的城市化路徑就是通過征地把農(nóng)民變成城鎮(zhèn)居民，但是效果并不理想。新型城市化與傳統(tǒng)城市化既具有聯(lián)系，又有區(qū)別，一方面，它跟傳統(tǒng)城市化有相同的內(nèi)涵，就是一部分農(nóng)民轉(zhuǎn)移到城市；另一方面，它跟傳統(tǒng)城市化又有本質(zhì)的區(qū)別，有條件的農(nóng)民進入城市、成為城鎮(zhèn)居民是通過市場和自愿的辦法而非采取單一的征地辦法。同時，由于中國的國情，還有一部分農(nóng)民不可能進入城市，仍然從事農(nóng)業(yè)、生活在農(nóng)村，但是他們的生產(chǎn)生活條件和生活質(zhì)量應(yīng)該與城市相當。
　　解決“三農(nóng)”問題、縮小城鄉(xiāng)差距有兩個重點：一是要大幅度增加農(nóng)民收入；二是促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化。
　　要大幅度提高農(nóng)民的收入，一方面要大力提高農(nóng)業(yè)、農(nóng)村的產(chǎn)出，即做大分子；另一方面要盡量減少農(nóng)民，即縮小分母。
　　現(xiàn)代農(nóng)業(yè)是以資本高投人為基礎(chǔ)的產(chǎn)業(yè)。但現(xiàn)實農(nóng)業(yè)的生產(chǎn)方式主要是一家一戶的兼業(yè)化小生產(chǎn)，自給自足特征明顯，與社會化的大市場聯(lián)系薄弱，市場機制在農(nóng)村農(nóng)業(yè)中的作用不明顯，社會資本很難進入農(nóng)村農(nóng)業(yè)。因此，發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè)必須激活農(nóng)村各種要素，讓市場經(jīng)濟的主體――企業(yè)這種生產(chǎn)經(jīng)營組織形式進入農(nóng)村農(nóng)業(yè)，形成市場機制能夠在農(nóng)村農(nóng)業(yè)發(fā)揮作用的微觀基礎(chǔ)，使之在市場的推動下成長壯大，提高農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的市場化程度，實現(xiàn)傳統(tǒng)農(nóng)業(yè)向現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的跨越。
　　農(nóng)民向城鎮(zhèn)轉(zhuǎn)移，需要支付社會成本(公共設(shè)施和社會保障等)和眾多成本(住房、教育、醫(yī)療等)。巨大的城鎮(zhèn)化成本阻礙了城市化進程，政府承受不了，農(nóng)民負擔不起。但是農(nóng)村和農(nóng)民占有大量豐富的資源，如果能讓這些資源進入市場流動，在為工業(yè)化和城鎮(zhèn)化提供發(fā)展空間的同時，實現(xiàn)其價值的顯化，就可以解決城市化成本問題。
　　因此，促進農(nóng)業(yè)農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、加快新型城市化步伐、大幅度增加農(nóng)民收入都應(yīng)當加快構(gòu)建城鄉(xiāng)統(tǒng)一的市場經(jīng)濟體制，實現(xiàn)生產(chǎn)要素在城鄉(xiāng)之間的自由流動，發(fā)揮市場配置資源的基礎(chǔ)性作用，促進土地、資本、勞動力等生產(chǎn)要素價值的最大化。
　　《南風窗》：成都的“城鄉(xiāng)統(tǒng)籌”有什么特點，主要包括了哪些工作內(nèi)容?
　　孫平：從2003年開始的成都實踐，不但初步形成了一套統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的辦法，也初步形成了城與鄉(xiāng)同發(fā)展共繁榮和城鄉(xiāng)群眾共創(chuàng)共享改革發(fā)展成果的良好局面，更初步形成了城鄉(xiāng)經(jīng)濟社會一體化發(fā)展新格局。經(jīng)過這些年的實踐，特別是黨的十七屆三中全會的召開，可以說成都的干部群眾對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認識達到了高度的統(tǒng)一，推進城鄉(xiāng)一體化的自覺性大大增強。
　　概括地說，讓成都市獲得初期成效的城鄉(xiāng)統(tǒng)籌工作思路主要有“三個集中”、“六個一體化”、農(nóng)村工作“四大基礎(chǔ)工程”幾大方面。
　　城鄉(xiāng)統(tǒng)籌必須促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化，一方面，要強化政府對農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)職能；另一方面，要消除附加在農(nóng)民身份和農(nóng)村土地等方面不合理的功能。
　　強化政府對農(nóng)村的社會管理和公共服務(wù)職能，一是要建立城鄉(xiāng)一體的公共福利制度。包括城鄉(xiāng)一體的社會保障、就業(yè)培訓(xùn)、教育、醫(yī)療衛(wèi)生、社會救助等，凡是城市居民享有的各種福利保障，農(nóng)民也應(yīng)同樣享有。二是要建立以支持農(nóng)村發(fā)展為重點的公共財政體系，逐步使城鄉(xiāng)公共服務(wù)水平差距消除，逐步使城鄉(xiāng)的財政支出與其人口比例大致相適應(yīng)。
　　消除附加在農(nóng)民身份和農(nóng)村土地等方面不合理的功能，一是要建立城鄉(xiāng)統(tǒng)一的戶籍制度，把附加在戶籍上的社會保障功能剝離開。二是要還農(nóng)村土地、房屋等生產(chǎn)要素的本來功能。農(nóng)村土地和房屋與城市的土地和房屋一樣本質(zhì)上也是生產(chǎn)要素。長期以來，我們把農(nóng)村土地和房屋更多地作為一種社會福利和保障產(chǎn)品，把本該由公共財政承擔的職能強加給農(nóng)村土地和房屋。這既不公平，也是造成城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)差距的一個重要原因。
　　因此，促進城鄉(xiāng)基本公共服務(wù)均等化、實現(xiàn)社會公平正義應(yīng)當加快促進公共資源在城鄉(xiāng)之間均衡配置。
　　
　　推動公民社會建設(shè)步伐
　　
　　《南風窗》：城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的工作重點似乎在農(nóng)村，成都可能建設(shè)一種怎樣的基層官民關(guān)系?
　　孫平：前面談到的“四大基礎(chǔ)工程”正是針對農(nóng)村而言，其每一項內(nèi)容都是為了解決農(nóng)村目前的問題和矛盾。按照成都市統(tǒng)計局的估算，一名農(nóng)民要變成居民，成本約 20萬元，目前成都仍然有600萬農(nóng)民。可見，城市化的代價不菲，成本不低，在這個過程中，由于農(nóng)民自身沒有這樣的能力，政府也沒有這樣的能力，所以進展緩慢，比如之前成都每年只能有10―20萬農(nóng)民變成市民，進度很慢。
　　從2008年初開始，成都全面推行了以“還權(quán)賦能”為核心，以建立“歸屬清晰、權(quán)責明確、保護嚴格、流轉(zhuǎn)順暢”的現(xiàn)代農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度為目標的農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革。對農(nóng)村土地和房屋實施確權(quán)、登記和頒證，全市90％以上農(nóng)戶參與了農(nóng)村產(chǎn)權(quán)制度改革，2010年6月將完成全部確權(quán)頒證。經(jīng)過這些努力，農(nóng)民拿到了土地承包經(jīng)營權(quán)證、宅基地使用權(quán)證、房屋所有權(quán)證和林權(quán)證，有了維護自身權(quán)益的手段，也有了獲取財產(chǎn)性收益的途徑。
　　與此同時，成都設(shè)立了市縣鄉(xiāng)三級農(nóng)村產(chǎn)權(quán)交易平臺，推動農(nóng)村產(chǎn)權(quán)規(guī)范有序流轉(zhuǎn)，已實現(xiàn)農(nóng)村產(chǎn)權(quán)流轉(zhuǎn)6.63萬余宗，金額達到33.62億元。
　　在土地整理和增減掛鉤試點的基礎(chǔ)上，成都計劃用6年時間逐步改變農(nóng)村面貌，新增耕地30萬畝，使半數(shù)即300多萬農(nóng)村居民逐步實現(xiàn)城鎮(zhèn)化。同時，把土地級差收益返還用于改善農(nóng)村生產(chǎn)生活條件，實現(xiàn)增加耕地、增加城市綠地，減少城鄉(xiāng)建設(shè)用地、減少征地規(guī)模的“兩增兩減”工作。
　　成都最具創(chuàng)新和特色的兩項工作：一是在全國率先創(chuàng)設(shè)耕地保護基金，已發(fā)放耕保基金11.9億元，惠及114萬戶農(nóng)戶，確保了耕地總量不減少、糧食生產(chǎn)能力不下降；二是第一次把村級公共服務(wù)和社會管理經(jīng)費納入財政預(yù)算，按每個村年均不少于20萬元撥付，形成了保障有力、滿足運轉(zhuǎn)需要的公共財政投入機制，而根據(jù)人口、土地規(guī)模的不同，個別村甚至可以獲得30萬元經(jīng)費。
　　同時，成都注意“還權(quán)于民”，明確了辦理村級事務(wù)的方法，即不但要“有錢辦事”，而且要“民主議事”，每筆錢怎么花必須由群眾民主議決，獲得了群眾的熱情參與和積極支持，這些措施在促進基層民主，推動公民社會建設(shè)步伐方面都有著實際的效果�？偟捏w會是，政府積極引導(dǎo)和服務(wù)而不是干預(yù)，充分依靠群眾自主、自治、自愿，農(nóng)村的許多矛盾就自然消除了。
　　另外，以鞏固黨在農(nóng)村的執(zhí)政基礎(chǔ)為目標，加強農(nóng)村“兩委”建設(shè)，構(gòu)建在村(社區(qū))黨組織領(lǐng)導(dǎo)下，以村民自治為核心、社會組織廣泛參與的新型村級治理機制。推行村民議事會制度，維護和保障群眾的各項民主權(quán)利，讓農(nóng)民在參與發(fā)展和管理中發(fā)揮作用。實踐證明，這些探索在廣大農(nóng)村取得了很好的效果，農(nóng)村基層基礎(chǔ)工作得到有效加強，干群關(guān)系更加和諧。
　　總的來講，成都是從群眾(老百姓)需要一種什么樣的官民關(guān)系來考慮這個關(guān)系的構(gòu)建，同時兼顧合情、合理、合法的原則。除了“還權(quán)于民”，成都還在“嚴格管官”和“規(guī)范服務(wù)”方面也花了不少力氣，見到了許多實際效果。
　　《南風窗》：對于成都的改革，支持和反對意見一樣此起彼伏，最大的成績和困惑有哪些?
　　孫平：成都在整個改革過程中，得到了各方面的支持：一是黨中央、國務(wù)院提出了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的一系列政策措施和部署要求，國家有關(guān)部委的精心指導(dǎo)；二是四川省委、省政府的正確領(lǐng)導(dǎo)和省級有關(guān)部門的大力支持；三是成都絕大多數(shù)干部對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的認識統(tǒng)一；四是城鄉(xiāng)群眾有推動統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展的迫切愿望。
　　反對意見也不少，長期以來，由于城鄉(xiāng)“二元”分割的體制障礙，一些干部頭腦中形成了“二元”思想，不自覺地站在“重城輕鄉(xiāng)”或“就農(nóng)說農(nóng)”的立場上。比如有的只就城市說城市；有的就“三農(nóng)”說“三農(nóng)”。
　　由于廣大城鄉(xiāng)居民真切地感受到了統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展帶來的實惠，而不再是空洞的口號宣傳，所以對統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展普遍贊同和擁護。2009年，成都實現(xiàn)地區(qū)生產(chǎn)總值4502.6億元，比上年增長14.7％，比2003年翻了兩番多。通過土地適當集中和發(fā)展特色農(nóng)業(yè)，農(nóng)業(yè)增加值由2002年的125.5億元增加到2009年的275億元。2009年全市農(nóng)民人均純收入達到7129元，比2002年增長111.1％。
　　成都此次改革動作很大，所以困難也很大，積累了30多年甚至更長期的矛盾要在短時間里解決顯然不容易。盡管成都一直把農(nóng)民的評價作為衡量自身工作優(yōu)劣的重要標準，但是要破除二元結(jié)構(gòu)仍需走很長的路，特別是改革進入了“深水區(qū)”，更希望得到各方面的理解和支持。比如5?12大地震給成都帶來了一些損害和影響，但是成都智慧地把自然災(zāi)害轉(zhuǎn)化成為發(fā)展機遇，借災(zāi)害重建的機會促進了城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的一些工作，就得到了各方面的支持。立法保證制度延續(xù)
　　《南風窗》：成都為建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市正在進行長達50年的規(guī)劃，如何保證這一規(guī)劃能夠得到最終實現(xiàn)?
　　孫平：成都提出50年時間的規(guī)劃有兩個背景：一是國家推動發(fā)展方式轉(zhuǎn)變的宏觀背景，二是成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)綜合配套改革試驗進入新的攻堅階段，成都的發(fā)展需要一個更加清晰的定位和長遠的目標，要有戰(zhàn)略眼光和超前意識。更長期的規(guī)劃是為了避免產(chǎn)業(yè)定位、城市定位過于短期，目標過于局限，避免走上低水平重復(fù)建設(shè)的老路，造成資源浪費。為以后的發(fā)展預(yù)留空間，讓成都在發(fā)展過程中少走彎路。
　　至于如何保證這一規(guī)劃能最終得到實現(xiàn)，首先必須承認成都的現(xiàn)任領(lǐng)導(dǎo)們都有著一些擔心，所以很希望能夠最終通過立法的形式來保證。
　　但是成都也很有信心。首先此次改革得到社會認同和群眾支持。這個規(guī)劃符合成都統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展實際，其著力點在于解決城鄉(xiāng)問題，破解“三農(nóng)”難題，這與國家賦予成都城鄉(xiāng)統(tǒng)籌綜合配套改革的任務(wù)高度一致。同時，這一歷史定位和長遠目標，實質(zhì)上是把推動發(fā)展方式的根本轉(zhuǎn)變提到了戰(zhàn)略層面，是符合科學(xué)發(fā)展觀要求的，是推進城鄉(xiāng)一體化的必然結(jié)果。更重要的是這一規(guī)劃具有廣泛的群眾基礎(chǔ)，切合成都實際。
　　一般來說，城市的目標定位被普通老百姓理解認同，需要一個過程，但建設(shè)世界現(xiàn)代田園城市，卻在成都老百姓中取得了廣泛的理解和認同，主要原因是在制定這個規(guī)劃的過程中，始終強調(diào)了群眾參與，吸收民意，維護群眾的權(quán)益。
　　其次是按三個階段戰(zhàn)略部署分步實施。在長遠規(guī)劃下成都有具體的實施步驟，沒有追求一蹴而就，為此確立了“三步走”戰(zhàn)略部署，近期目標是用5―8年將成都建成中西部地區(qū)“新三最”城市(人居環(huán)境最佳、創(chuàng)業(yè)環(huán)境最優(yōu)、綜合競爭力最強)；中期目標是用20年左右初步建成世界現(xiàn)代田園城市，爭取進入世界三級城市行列；長期目標是用30～50年最終建成世界現(xiàn)代田園城市，爭取進入世界二級城市行列。
　　可以說，這個50年的長遠目標，在戰(zhàn)略步驟上有著比較清晰的“路線圖”，充分考慮了戰(zhàn)略決策與實踐路徑的結(jié)合。同時，在規(guī)劃的實施過程中，在注重穩(wěn)定性的基礎(chǔ)上也將注重靈活性，根據(jù)實際情況進行優(yōu)化完善，從而保證這個規(guī)劃始終符合成都實際，具有可操作性。
　　最后，進一步完善“全域成都”規(guī)劃，同步加快多個方面的建設(shè)，也是成都希望保證目標實現(xiàn)的一些重要舉措。

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