資源稅改,猶抱琵琶遮面:抱琵琶半遮面

　　以擴大征收范圍和提高稅負(fù)為中心的資源稅改已是呼之欲出。各方利益沖突、分配公平性及成本轉(zhuǎn)嫁之憂，也讓稅改陷入困局。作為一項系統(tǒng)工程。其涉及的問題較多，觸及面較廣，因此需要慎之又慎。
　　
　　有關(guān)資源稅改革的任何風(fēng)吹草動，都會讓各利益方激蕩起一絲漣漪。種種跡象表明，擱置許久的資源稅改革似乎已近在眼前。不管最后以何種方式出臺，煤炭等資源價格上漲將不可避免，資源稅將價格上漲因素傳導(dǎo)到終端消費者，無疑成為通脹風(fēng)險的助推力。
　　財政部4月6日公布2010年工作要點時稱，今年將適時出臺資源稅改革方案，“如果工作進(jìn)展順利，資源稅改革方案年內(nèi)將對外公布。當(dāng)前尚未出現(xiàn)通貨膨脹現(xiàn)象，是資源產(chǎn)品價格改革的大好時機�！必斦�部財政科學(xué)研究所所長賈康接受采訪時說。
　　今年以來，資源稅改的信號被不斷釋放，在1月10日舉行的全國財政工作會議上，財政部部長謝旭人曾明確表示，2010年中國繼續(xù)實施積極的財政政策，改革完善稅收制度，適時出臺資源稅改革方案，促進(jìn)資源節(jié)約和環(huán)境保護(hù)。
　　2010年的“兩會”上，關(guān)于資源稅改革成為今年的熱點話題，《政府工作報告》中則明確提出要“推進(jìn)資源稅改革”。此次“改革資源稅制度”被置于“推進(jìn)稅制改革”的首位。
　　
　　稅改時間窗口出現(xiàn)
　　
　　歷時3年之久的資源稅改革，遲遲不出，凸顯各方利益博弈之激烈。用國家發(fā)改委宏觀經(jīng)濟研究院常修澤研究員的話說就是“要顧及到各方利益”。這種利益博弈大致體現(xiàn)在兩個方面，一是資源稅的利益分配格局，二是資源稅稅率的變化�！百Y源稅改革已經(jīng)成為定局，改革方案將很快出來，改革焦點集中在三個方面：一是資源稅征收方式由從量征收改為從價征收；二是提高資源稅稅率；三是擴大資源稅征收范圍�！�
　　賈康也表示，目前財政部門正在對具體的征收稅率做測算。對于資源稅計征方式，“在從價計征的同時，需要保留一部分從量計征”。
　　常修澤介紹，按現(xiàn)行體制，資源稅改革觸及中央與地方、地方與地方之間的利益分配。因資源稅稅負(fù)提高后，一些資源大省的收入增加，而凈買入資源的省份負(fù)擔(dān)會加重。對此，有專家建議，對資源稅改革后增加的收入，應(yīng)在中央和地方政府間劃分，中央分得的收入可用于受損行業(yè)和弱勢群體補助。中央政府也希望建立資源稅分享機制，但對此設(shè)想，資源大省存在很大的抵觸情緒。除政府之間的利益調(diào)整，資源產(chǎn)品稅負(fù)上升，引發(fā)資源和相關(guān)商品的價格調(diào)整，這對資源和相關(guān)商品價格的形成機制提出挑戰(zhàn)。對此，財政部和國家發(fā)改委也存在分歧。財政部認(rèn)為應(yīng)該首先完善資源商品價格形成機制，讓資源商品的稀缺性在價格中得以體現(xiàn)。而發(fā)改委認(rèn)為，應(yīng)該首先提高資源稅稅負(fù)，體現(xiàn)節(jié)約使用資源和轉(zhuǎn)變經(jīng)濟增長方式的政策目標(biāo)。“正是由于分歧糾葛這么多，所以沒有理順各方面利益，強行推出資源稅改革，很可能會激化一些事實存在的矛盾�！背Ｐ逎烧J(rèn)為從保護(hù)資源的角度看，資源稅改革是大勢所趨，非改不可。但問題的關(guān)鍵是要準(zhǔn)確把握改革的時點和力度，如果不顧經(jīng)濟的現(xiàn)狀和行業(yè)承受能力，再好的改革也會產(chǎn)生副作用。
　　“前幾年，資源稅上調(diào)這個決心一直不好下，因為當(dāng)時物價呈走高之勢，出臺這樣的措施，就等于給物價火上澆油。2008年下半年，經(jīng)濟形勢急轉(zhuǎn)直下，初期也不可能啟動資源稅改革。當(dāng)前，在經(jīng)濟向好大局已定的情況下，應(yīng)抓緊做好相關(guān)配套改革，盡早推出資源稅改革方案，否則再過一段時間，如果物價重新上揚，就難以出臺了�！辟Z康直言現(xiàn)在要珍視難得的“時間之窗”。中國的資源稅改革已反復(fù)論證多年，之前曾兩次被擱置：2007年擔(dān)心在經(jīng)濟過熱時期推出會加速物價上漲，增加通脹壓力；2008年國際金融危機致使國內(nèi)經(jīng)濟迅速下滑，推出怕加重企業(yè)負(fù)擔(dān)，影響相關(guān)企業(yè)發(fā)展。
　　國務(wù)院發(fā)展研究中心企業(yè)所副所長張文魁認(rèn)為資源價格改革要求其他制度改革配套進(jìn)行，資源領(lǐng)域初始制度的改革一定要和價格改革配套進(jìn)行。資源價格改革是價格改革的攻堅戰(zhàn)和深水區(qū)，資源價格改革不可能一蹴而就。應(yīng)該協(xié)調(diào)各種利益關(guān)系。
　　“在宏觀經(jīng)濟尚未真正企穩(wěn)，特別是世界經(jīng)濟增長尚不明朗，甚至挑戰(zhàn)一點都未減少的情況下，任何以增稅為中心的稅制改革，包括資源稅制改革都沒有必要急著出臺�！睆埼目�表示。
　　而隨著國家調(diào)控政策從“保增長”到“調(diào)結(jié)構(gòu)”的轉(zhuǎn)向，資源稅改革的呼聲越來越高。
　　常修澤認(rèn)為，如何以財政稅收政策推動經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整，資源稅是不可回避的議題，越來越具緊迫性�！爱吘怪袊�經(jīng)濟深層問題的解決才是經(jīng)濟持續(xù)發(fā)展之道。而有利于資源節(jié)約、環(huán)境保護(hù)的資源稅改，目的就是要最大效率地使用自然資源和公正地分配自然資源收益，促使經(jīng)濟結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型。”
　　
　　“從量征收”廣受詬病
　　
　　目前，中國資源稅的征稅范圍主要包括石油、煤炭、天然氣、金屬類礦產(chǎn)、非金屬類礦產(chǎn)以及鹽等，計征方式主要是從量計征。業(yè)內(nèi)人士表示，已經(jīng)有16年歷史的從量計征辦法已經(jīng)廣受詬病，從量計征的資源稅收模式本意是反映企業(yè)對資源的使用量，即開采資源多的企業(yè)多繳稅，開采多少資源，繳納多少稅，從而激勵企業(yè)提高資源開采效率。但這一稅制征收安排最大的局限在于沒有考慮企業(yè)在生產(chǎn)過程中的浪費和對環(huán)境的破壞成本，也不能反映資源價格的變動。
　　據(jù)中央財經(jīng)大學(xué)稅務(wù)學(xué)院副院長劉桓向記者介紹，中國征收資源稅的稅目主要有原油、煤炭、天然氣、其他非金屬礦原礦、黑色金屬礦原礦、有色金屬礦原礦、鹽等。這七個稅目覆蓋了大部分已知的礦產(chǎn)資源，但仍有許多自然資源未包括在內(nèi)，如水資源、黃金、地?zé)豳Y源、森林資源等。但是，此次資源稅改革方案會增加部分稅目，是眾所關(guān)注的焦點問題之一。
　　現(xiàn)在資源的重要性已經(jīng)被大家所認(rèn)識，而且構(gòu)成資源稅的內(nèi)容延伸了很多，比如黃金、水等，尤其是水資源浪費很嚴(yán)重，所以，下一步資源稅稅目要向這類產(chǎn)品擴大�！艾F(xiàn)在至少水資源是要進(jìn)入的。”劉桓表示。
　　資源稅改革除了擴大征收范圍，改革計征方式也成為多年來業(yè)界的共識。
　　劉桓表示，“征收方式由‘從量征收’改為‘從價征收’或者從量和從價相結(jié)合來提高稅負(fù)，能夠通過價格調(diào)整改變資源稅，應(yīng)是改革的重點之一。”
　　中國現(xiàn)行資源稅條例為1994年出臺，實行從量定額征收，稅收收入不受產(chǎn)品價格、成本和利潤變化的影響。資源稅稅額幅度，原油為8～30元／噸，天然氣為2～15元／千立方米，煤炭為0.3～5元／噸。
　　“從量定額征收在價格變動不大的情況下無所謂，可是這幾年價格變動很快，煤的價格過去每噸二三百元，現(xiàn)在變成了上千元。而在價格上漲過程當(dāng)中，那些資源型壟斷企業(yè)的收入增加很多，而政府的稅收卻沒有增加，對此，政府和老百姓都有意見�！眲⒒刚f。 　　從2008年上半年開始，資源品價格像坐過山車一樣，資源稅征收不足每噸煤銷售價格的1％。煤炭價格上漲，但是資源稅仍然保持不變，也就是說，現(xiàn)有的稅率完全不能反映資源價格的變動。資源稅稅率已經(jīng)到了必需改革的時候了。
　　“資源稅制改革不應(yīng)該影響經(jīng)濟的企穩(wěn)，不僅開征時機的選擇是個難題，資源稅稅負(fù)提高多少才合理，也是一個難題�！眲⒒刚J(rèn)為，資源稅制改革的中心內(nèi)容是提高資源稅稅負(fù)，需要考慮提高的資源稅在多大程度上是資源企業(yè)能夠轉(zhuǎn)嫁出去的。不同的資源企業(yè)對資源產(chǎn)品的定價權(quán)不同。有些資源是市場定價，有些則受到政府的影響，甚至是政府定價。
　　
　　牽涉央地利益再分配
　　
　　其實，鮮明利益博弈伴隨資源稅改革過程。
　　“每一個部門和群體都強調(diào)自身利益，這是決策所面臨的挑戰(zhàn)。煤炭行業(yè)強烈反對資源稅改革，其實煤炭行業(yè)有能力承受成本的提高。從長遠(yuǎn)來看，資源稅的開征可使礦產(chǎn)資源得到有效利用和開發(fā)，對行業(yè)利益而言是維護(hù)，而非破壞。”賈康說。
　　煤炭行業(yè)代言人、中國煤炭工業(yè)協(xié)會多次建議資源稅改革暫緩。
　　根據(jù)煤炭工業(yè)協(xié)會統(tǒng)計，目前對煤炭資源征收的稅費包括資源稅、礦產(chǎn)資源補償費、探礦權(quán)使用費、探礦權(quán)價款、采礦權(quán)使用費、采礦權(quán)價款。另外，各部門還對煤炭企業(yè)征收鐵路建設(shè)基金、礦山環(huán)境治理恢復(fù)保證金、港口建設(shè)費，一些地方政府還征收煤炭可持續(xù)發(fā)展基金、煤礦轉(zhuǎn)產(chǎn)發(fā)展基金、煤炭價格調(diào)節(jié)基金等。
　　受財政部稅政司的委托，中國煤炭經(jīng)濟研究會完成了《煤炭企業(yè)稅費制度改革》的研究課題，給財政部門推行資源稅改革提供決策咨詢。
　　他們在提交財政部的研究報告中，對現(xiàn)行煤炭企業(yè)稅負(fù)進(jìn)行過梳理，煤炭企業(yè)實際繳納的稅收占銷售收入的18％左右，加上各種政策性基金和費用，實際稅負(fù)超過30％。目前煤炭資源稅按量征收，“如果以3.5％～5％的稅率按價征收資源稅，按照2009年11月煤價計算，動力煤稅負(fù)在14～20元／噸，煤炭稅額是以前的6倍，煤炭企業(yè)的總體稅費負(fù)擔(dān)將超過32％�！�
　　“盡管各個利益主體利益訴求不同，但是‘大道理管小道理，小道理服從大道理’。需要從全局高度審視資源稅改革�！辟Z康表示，稅率是資源稅改革需要認(rèn)真設(shè)計的重要指標(biāo)。當(dāng)前財政部正組織人員認(rèn)真測算。稅率設(shè)計的原則是使大多數(shù)企業(yè)能夠存活發(fā)展，少數(shù)企業(yè)在改革中淘汰出局。
　　由于大部分資源企業(yè)特別是大型的都是央企，如果提高資源稅地方政府收入會增多，但是央企成本會提高。央企成本提高，中央政府財政收入會有一定減少。央企享受了無數(shù)的國家政策支持和資金支持，享有近乎獨占的壟斷經(jīng)營權(quán)，能從銀行拿到極為便宜的資金，它們對國家在政策制訂上有極強的干預(yù)能力。不能忽視的是，在中國向市場經(jīng)濟轉(zhuǎn)型過程中，央企也在發(fā)生演化，現(xiàn)在是腳踏兩條船、手握兩類資源――橫跨政府與市場。并且表現(xiàn)出很強的兩面性，一方面，打著國有的旗號搶資源、搞壟斷，另一方面，打著與市場接軌的旗號，哄抬漲價，要挾政府�！八�以資源稅的提高，不僅僅是一個資源企業(yè)和地方政府的問題，其中包含了一部分中央財政收入和地方財政收入之間的分配。”原國稅總局副局長許善達(dá)表示，中央政府收入會受什么影響，地方政府會增加多少收入，統(tǒng)籌研究拿出一個方案來，各方覺得平衡才能夠?qū)崿F(xiàn)大幅度提高資源稅的問題�！艾F(xiàn)在很多專家提出了很多年，為什么實現(xiàn)不了，就是單純提高資源稅是不可能辦到的，單向操作是不可能的�！�
　　因為目前資源稅全部納入地方財政，因此，與能源巨頭們一樣焦灼的是地方政府。據(jù)悉，近期中國能源新霸主內(nèi)蒙古政府相關(guān)部門已經(jīng)3次拜訪財政部，就是為了推動資源稅全部從價計征。
　　2008年中國資源稅收入共完成301.76億元，如果改為全部從價計征，這一額度突破1000億應(yīng)無懸念。
　　
　　遏制“以地生財”沖動
　　
　　新的稅改方案很可能會使國稅收入有所增加，從而改變此前“除海洋礦區(qū)使用費歸中央外，其余稅款全部歸地方所有”的局面。劉桓表示，按中國現(xiàn)行稅法，資源稅征收上來后要由國家和省一級地方政府各按50％分成，但實際上，中央對此一直實行靈活調(diào)節(jié)機制，將資源稅更多留給了地方政府。
　　這也是目前有些地方積極呼吁資源稅改革的原因。但如果稅改實行后，中央如果仍然只拿到海洋礦區(qū)使用費，實際上不利于中國區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。
　　近期，隨著內(nèi)蒙古、遼河平原、四川、新疆等眾多特大油氣和煤炭等礦藏資源的不斷發(fā)現(xiàn)，資源所在地政府希望在資源開發(fā)中獲得更多利益的呼聲日盛。而從目前態(tài)勢看，各方關(guān)注已久的資源稅改革路徑已漸漸清晰，資源大省將極有可能成為本輪資源稅改革中的最大贏家。同時另一個可能的趨向是，“有可能將以前全額收歸地方的資源稅也分成一部分給中央財政。但中央政府的分成并不會減少地方的收益，從價計征和上調(diào)資源稅額將足以保證地方政府獲得的稅收額超過以前。讓利地方的宗旨不會受到影響�！背Ｐ逎烧J(rèn)為，如果資源稅地方能得大頭，那么對于中西部資源大省來說，“以地生財”彌補財政不足的沖動相對而言就會小些了。
　　此前有聲音認(rèn)為應(yīng)維持資源稅中除海洋石油資源稅歸中央，其他資源稅歸地方的現(xiàn)狀。其理由之一是，地方政府對情況比較了解，且關(guān)系其切身利益，在執(zhí)行有關(guān)資源保護(hù)政策時措施更加得力�！安贿^從目前來看，中央和地方分成的可能比較大�！眲⒒附ㄗh，如果中央征收更多的稅額，在轉(zhuǎn)移支付上，中央應(yīng)將在某些資源大省征收的高額資源稅分配給其他不發(fā)達(dá)省份使用，“防止各地方政府自收自用，造成市場割據(jù)”。
　　在改革時機上，目前業(yè)內(nèi)仍存在較大的疑慮。國家能源局副局長吳吟1月5日表示，此項改革在中國已探討多年，現(xiàn)已無技術(shù)障礙，不過目前中國經(jīng)濟尚未真正回暖，企業(yè)能否承受成為改革時機的重要考量。
　　如中國噸煤資源稅稅額在2.5～3.6元／噸之間。假如實行從價計征，企業(yè)資源稅成本可能要提升5倍以上。中國原油從量計征稅額為8～30元／噸，如果按80美元，桶的價格、3％稅率從價計征，稅額將是從量計征時的5倍左右。
　　財政部財政科學(xué)研究所稅收政策研究室研究員孫鋼表示，體現(xiàn)為增稅的資源稅改革，幾年來財政部已經(jīng)向國務(wù)院多次上報方案，但由于種種因素國務(wù)院始終沒有下決心推出。2009年下半年曾有很好的時間窗口，但在“臨門一腳”的時候還是擱下了。
　　今年《政府工作報告》像往年一樣，繼續(xù)提出“推進(jìn)資源稅改革”。孫鋼表示，目前能做的就是等待合適的時間窗口。“但上面何時下這個決心，我們很難判斷�！�
　　處于產(chǎn)業(yè)鏈上游的基礎(chǔ)資源價格往往會引發(fā)諸多相關(guān)行業(yè)的波動，資源稅改革時機的選擇應(yīng)當(dāng)慎之又慎。不過從高層醞釀把新疆列為資源稅改的試點這一公開信息來看，資源稅改基本是“板上釘釘”了。

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