保障房的資金困境|如何擺脫資金困境

　　消失了10多年的住房福利政策似乎又回來了，在中央的鞭策之下，各地政府拉開了轟轟烈烈的保障房建設(shè)大幕，但1000萬套保障房的軍令狀讓地方政府焦頭爛額，他們已經(jīng)多次向中央反映資金短缺問題，土地可以出，但錢從何來？
　　7月29日，財(cái)政部、國(guó)家發(fā)改委和住建部發(fā)出一份通知，要求各地政府在10天內(nèi)上報(bào)保障房建設(shè)的資金籌備情況。面對(duì)地方政府“集體叫窮”，中央開始了一輪摸底。
　　短期內(nèi)從財(cái)政支出內(nèi)劃撥保障房專項(xiàng)資金，對(duì)地方政府而言可能有些陣痛，因此對(duì)于此次上報(bào)保障房資金缺口情況，地方政府積極性頗高。7月29日，三部委下發(fā)了通知，8月1日，杭州市住房保障和房產(chǎn)管理局就已經(jīng)在網(wǎng)站上發(fā)布了報(bào)送保障房籌資情況的消息。
　　有專家表示，鑒于地方政府在資金方面的壓力較大，中央財(cái)政可能會(huì)加大對(duì)保障房的支持力度。
　　
　　地方叫窮
　　龐大的公共支出基于強(qiáng)勁的經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)，但中國(guó)發(fā)展并不平衡，尤其是地方政府的發(fā)展，基本依賴大型基礎(chǔ)設(shè)施項(xiàng)目，以固定投資拉動(dòng)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)的模式并不能帶來高效的財(cái)政收益。因此，靠借債進(jìn)行交通、市政等基礎(chǔ)設(shè)施的地方政府盈利能力貧弱，只能借新債償舊債。
　　根據(jù)審計(jì)署公布的地方政府負(fù)債數(shù)據(jù)，地方負(fù)債率較高，而且新債有增無減，地方債違約的風(fēng)險(xiǎn)越來越高。如果沒有產(chǎn)業(yè)支撐，這一趨勢(shì)還會(huì)越演越烈。
　　過于依賴政府投資，國(guó)企難以盈利，民企發(fā)展緩慢，是中西部地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的普遍狀況，“吃財(cái)政飯”的政府叫窮并不鮮見。財(cái)政乏力的地方政府沒有動(dòng)力，更沒有能力在保障房建設(shè)上耗費(fèi)太多的熱情，只能依賴中央劃撥資金、銀行貸款。
　　中央財(cái)政支持已經(jīng)成為保障房建設(shè)中最穩(wěn)定的一個(gè)來源，但也存在劃撥程序滯后，先由省劃撥到市，接下來才輪到區(qū)縣，而且還存在層層截留問題。國(guó)務(wù)院要求地方政府11月底完成100%的保障房開工率，在中央財(cái)政還未到位的情況下，地方政府如何填補(bǔ)這一缺口？
　　如果是用漸進(jìn)的方式，形成制度，將保障房支出納入財(cái)政預(yù)算，再?gòu)耐恋爻鲎尳鹗找�、公積金增值或者經(jīng)濟(jì)適用房銷售收入中轉(zhuǎn)移支付，保障房建設(shè)不會(huì)給地方政府帶來如此大的資金壓力。
　　在地方政府資金壓力巨大的情況下，唯有依賴信貸方式籌集款項(xiàng)，但因?yàn)楸Ｕ戏渴找娌桓�，返還期限過長(zhǎng)，商業(yè)銀行貸款的熱情也大打折扣，最終也許只能依賴行政命令的形式將資金壓力轉(zhuǎn)嫁給銀行，加劇“金融壞賬”風(fēng)險(xiǎn)。
　　根據(jù)央行公布的數(shù)據(jù)，2011年第一季度保障性住房開發(fā)貸款新增 651億元，比年初增長(zhǎng)40.1%，保障房新增開發(fā)貸款占房地產(chǎn)開發(fā)貸的四成左右，而第二季度保障房貸款增至1000多億。
　　
　　搶手的土地出讓金
　　土地出讓金收益是地方財(cái)政穩(wěn)定來源，但據(jù)財(cái)廳內(nèi)部人士透露，土地出讓金收益的計(jì)算是一個(gè)相當(dāng)復(fù)雜的過程，政府拿地也需要支付開發(fā)成本、配套成本、市政建設(shè)成本等一系列費(fèi)用，政府出讓土地到底賺了多少錢，短期內(nèi)難以計(jì)算清晰。
　　此前，財(cái)政部、住建部多次下發(fā)通知，強(qiáng)調(diào)地方政府應(yīng)以公共預(yù)算、公積金增值部分以及土地出讓收入的10%作為保障房建設(shè)資金。雖然從政策上看，土地出讓金收益和公積金是重要來源，但從政策的效果來看，目前政府能解決的資金主要是通過財(cái)政支出。對(duì)于過度依賴土地財(cái)政的地方政府，這是拆東墻補(bǔ)西墻的做法，政府財(cái)政收入無增長(zhǎng)，從牙縫中擠出的錢只能是杯水車薪。
　　當(dāng)?shù)胤秸�府正為保障房資金焦頭爛額之時(shí)，財(cái)政部近日又和教育部聯(lián)合下發(fā)通知，要求各地按10%比例從土地出讓收益中計(jì)提教育資金，通知還稱教育資金實(shí)行�？顚Ｓ�，不允許挪用。
　　7月，深圳一口氣拍出5塊安居房用地，其中一塊拍出了4918元/平方米的低價(jià)，雖然這些地塊都處于郊區(qū)，交通和配套還不夠完善，但對(duì)于均價(jià)已經(jīng)突破2萬的深圳樓市而言，這絕對(duì)是一個(gè)創(chuàng)紀(jì)錄的價(jià)格。
　　在商業(yè)用地拍賣遇冷的情況下，用于保障房建設(shè)的土地必須以大大低于市場(chǎng)價(jià)的價(jià)格出讓，各地的土地出讓金收入呈下降趨勢(shì)，這也意味著以土地出讓金收益作為保障房資金來源的政策在執(zhí)行上困難重重。
　　截至7月底，北京土地出讓金額合計(jì)578.7億元，相較于去年同期的666億元下降約13%。
　　
　　企業(yè)之痛
　　財(cái)政資金捉襟見肘，中央的開工令又步步緊逼，1000萬套保障房必須在11月全部開工，各地政府不得不“到處找錢”。
　　深圳目前發(fā)布了一系列政策，按照7月6日公布的《深圳市住房保障2011年度計(jì)劃》，政府計(jì)劃安排資金145億元，籌建6.2萬套保障性住房，地方財(cái)政將為此承擔(dān)26億元，通過租售保障房將獲得34億元資金，剩余的85億元將全部通過吸引社會(huì)資金解決。而今年預(yù)計(jì)供應(yīng)保障房不低于7600套，為了達(dá)到這一指標(biāo)，深圳還將通過向社會(huì)購(gòu)買或租用現(xiàn)有住房完成保障房供應(yīng)。
　　深圳常年遵循“收支平衡”的預(yù)算原則，“收多少花多少”，基本不舉債。2010年，深圳的財(cái)政收入超千億，因此今年的財(cái)政總支出定為1039.4億元。
　　深圳世聯(lián)地產(chǎn)研究中心研究員趙耀鋒認(rèn)為深圳不存在資金缺口問題，“政府財(cái)政實(shí)力雄厚，保障房的資金來源主要是社會(huì)資金，可能最終還是通過銀行借貸來籌集，但有了政府擔(dān)保，可以慢慢還，深圳沒有資金缺口問題，只有時(shí)間缺口問題�！备�重要的是，深圳明確了保障房資金的來源，主要將通過社會(huì)力量完成資金籌集，也就是由開發(fā)商提前支付，政府回購(gòu)的“BT”模式完成保障房建設(shè)。
　　“BT”模式有利于政府，但對(duì)地產(chǎn)商而言風(fēng)險(xiǎn)不小，首先企業(yè)需要自籌資金，其次收益與商業(yè)項(xiàng)目相比大相徑庭，同時(shí)還存在政府違約和市場(chǎng)波動(dòng)帶來的風(fēng)險(xiǎn)，資金實(shí)力薄弱的房產(chǎn)企業(yè)很難介入保障房建設(shè)。對(duì)此，趙耀鋒判斷，如果大量企業(yè)采用“BT”模式介入保障房建設(shè)，最終還是會(huì)通過銀行貸款完成前期的資金籌備，“如果有政府擔(dān)保，銀行借款的意愿也會(huì)比較高，對(duì)于深圳這樣財(cái)政實(shí)力雄厚的政府，不用過于擔(dān)心債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)問題�！钡�由于政府采用的是分期回購(gòu)方式，企業(yè)資金回籠周期被拉長(zhǎng)，再加上通貨膨脹因素，企業(yè)利潤(rùn)被大大壓縮。
　　深圳模式的特點(diǎn)是銀行愿意在政府擔(dān)保的前提下借款給地產(chǎn)商，在地方債務(wù)危機(jī)加劇的背景下，深圳模式并不適宜在全國(guó)推廣。
　　今年，深圳集中出讓的5塊安居型商品房用地采用“定地價(jià)、競(jìng)房?jī)r(jià)”方式，此前這種拍賣方式并沒有得到開發(fā)商的追捧，外界普遍認(rèn)為利潤(rùn)太低是主要原因。但今年7月的拍賣卻得到了開發(fā)商的追捧，甚至出現(xiàn)了大小開發(fā)商“低價(jià)血拼”的現(xiàn)象。
　　其中原因之一是因?yàn)檎�府降低了拍賣門檻。深圳在2010年10月和今年5月的兩次拍賣中，對(duì)開發(fā)商資質(zhì)都作出了明確的規(guī)定，要求競(jìng)買申請(qǐng)人必須具備房地產(chǎn)開發(fā)一級(jí)資質(zhì)，注冊(cè)資金在2億元人民幣以上。今年7月的拍賣則取消了這一限制。雖然業(yè)內(nèi)人士透露安居房的利潤(rùn)率比較低，初步估計(jì)在3%左右，但中小型的房地產(chǎn)商還是以“低價(jià)”殺入了保障房市場(chǎng)。
　　中山大學(xué)政治與公共事務(wù)管理學(xué)院教授朱亞鵬認(rèn)為，政府不能只靠和開發(fā)商合作這一條路，必須走民間融資的道路，“如果提供高于銀行的利息，有穩(wěn)定的回報(bào)，保障房事業(yè)應(yīng)該和慈善一樣，被納入非盈利事業(yè)�！�
　　
　　釋放民間資金
　　按照深圳的模式，政府在安居房、限價(jià)房之外，包含了廉租房的公共租賃房也是保障房的重要組成部分。信托基金被予以厚望，外界普遍認(rèn)為雖然不能解燃眉之急，但這是一種長(zhǎng)效的保障模式，能有效調(diào)動(dòng)民間資金，也能實(shí)現(xiàn)保障房公平高效的使用。信托基金模式是由社會(huì)資本發(fā)起成立保障房住宅基金，通過委托開發(fā)企業(yè)建設(shè)保障房，并委托專業(yè)運(yùn)營(yíng)商對(duì)保障房進(jìn)行經(jīng)營(yíng)管理以取得投資回報(bào)的建設(shè)方式。信托基金模式能分散投資風(fēng)險(xiǎn)，有利于吸引資金參與保障房建設(shè)，但回報(bào)率低，在西方多作為社會(huì)福利手段，既利用了市場(chǎng)效率，也照顧了社會(huì)公平。
　　目前，我國(guó)還沒有開始實(shí)施的信托基金模式，而國(guó)內(nèi)首個(gè)公租房基金已經(jīng)報(bào)送至主管部門待批，這一基金由多家開發(fā)商發(fā)起，希望借助一定的政府支持，以私募股權(quán)基金模式打造出一個(gè)對(duì)接政府、地產(chǎn)商、民間資本等各方資源的平臺(tái)。業(yè)內(nèi)人士認(rèn)為，此種形式對(duì)于社會(huì)力量參與保障房建設(shè)具有借鑒意義，有望成為未來保障房建設(shè)融資的重要渠道。
　　
　　改造城中村
　　除了金融杠桿，整治現(xiàn)有住房也是深圳籌建保障房的一個(gè)渠道。在7月公布的保障房計(jì)劃中，深圳政府對(duì)整治現(xiàn)有住房作出了明確規(guī)定，深圳將全面調(diào)查清理政府周轉(zhuǎn)房、各企事業(yè)單位自建房等現(xiàn)有住房，逐步將其納入住房保障體系，探索通過沒收違法建筑、征收集體股份公司和社區(qū)集資房等方式多渠道籌集保障性住房。
　　在今年年初的“兩會(huì)”上，深圳政協(xié)委員蘇振聲提出將城中村納入保障房房源的提案，他認(rèn)為，在有限的土地存量和不斷新增的保障房需求人口的矛盾中，出售模式必然會(huì)導(dǎo)致政府建設(shè)保障房的成本越來越高。只租比售更能保持保障房的“純潔性”，他建議將交通更便利、房租更低的城中村納入保障房房源，為城市低收入階層帶來便利和實(shí)惠。
　　朱亞鵬主張將小產(chǎn)權(quán)房合法化，“城中村就是小產(chǎn)權(quán)房，和商品房的差別主要在于政府地價(jià)收益，如果政府放棄這一部分利潤(rùn)，只要是符合政府規(guī)劃的房子，都可以合法進(jìn)入市場(chǎng)�！彼�認(rèn)為，建房權(quán)是一項(xiàng)基本的權(quán)利，但中國(guó)只允許政府蓋房子和地產(chǎn)商蓋房子，其中不合理的成本必然由購(gòu)房者承擔(dān)。
　　不同于完全推倒鏟平的城中村改造老路，將城中村稍加改造納入保障體系，是否行得通？“城中村已經(jīng)承擔(dān)了保障房的作用，為什么還要改造？”深圳城市設(shè)計(jì)促進(jìn)中心主任黃偉文認(rèn)為，改造必然增加房屋成本，城中村的特點(diǎn)不僅是房租便宜，生活成本和管理成本也非常低，如果進(jìn)行改造，房租一定會(huì)增加。
　　深圳漁民村，2001年開始進(jìn)行改造，是深圳城中村改造的范本，改造后的漁民村和普通的商品房小區(qū)沒有任何區(qū)別，唯一的區(qū)別就是租金便宜。加拿大留學(xué)歸來的朱小姐，2006年來到深圳，進(jìn)入外資銀行工作，寫字樓位于深圳的繁華之地萬象城，因從漁民村只需步行5分鐘便可到達(dá)萬象城，她在漁民村租到了一間40多平方米的一居室，一個(gè)月只需付1000多元的租金，而一街之隔的小區(qū)，租金便要翻倍。朱小姐非常好奇，“這個(gè)小區(qū)環(huán)境很好，配套也很好，但租金如此便宜，住在這里的也都是城市白領(lǐng)，并不是低收入人群。”
　　小區(qū)商鋪的水果檔，西瓜標(biāo)價(jià)2.3元一斤，城中村里，1.8元一斤就可以在街邊的小攤鋪買到，漁民村已經(jīng)不是傳統(tǒng)意義上的城中村，“但因?yàn)闈O民村是深圳城中村改造的范本，必須保持低廉的租價(jià)，這是個(gè)象征。5年來，1000多元的租金從未漲過”。朱小姐早已經(jīng)搬離了漁民村，但她沒有將房子退租，“當(dāng)初租到這個(gè)房子很不容易，找了很多關(guān)系才租到，這么便宜的房子上哪找？”朱小姐以原價(jià)轉(zhuǎn)租了這套房子，但大多數(shù)人通過轉(zhuǎn)租賺了錢。
　　“城中村的價(jià)值在于相互服務(wù)，降低生活成本，賣菜的、賣水果的都住在村里，房?jī)r(jià)便宜，物價(jià)也便宜，走路就可以上班，這才是城中村保障低收入人群生活的意義�！秉S偉文認(rèn)為改造城中村一定會(huì)有成本，如果改變了城中村的生態(tài)，其保障作用可能會(huì)被大大削弱。
　　不論是城中村改造還是保障房建設(shè)，原本都可以在一種規(guī)劃更嚴(yán)密、更長(zhǎng)遠(yuǎn)的框架內(nèi)進(jìn)行，但今年以來保障性住房建設(shè)驟然提速，產(chǎn)生了巨大資金缺口，地方政府只通過行政命令方式動(dòng)員各種資源，而不是從制度建設(shè)上確立保障房的法律地位，從此引發(fā)的資金風(fēng)險(xiǎn)、權(quán)力尋租、擠壓市場(chǎng)以及房屋質(zhì)量等問題不容忽視。這場(chǎng)保障房運(yùn)動(dòng)，資金缺口問題可能比其他問題更容易解決。

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