財政支出責(zé)任_公共責(zé)任與財政功能

　　 　　新“顯學(xué)”的震撼登場 　　 　　財政學(xué)目前正越過宏觀經(jīng)濟(jì)學(xué)而成為當(dāng)今中國社會全民關(guān)注的“顯學(xué)”，最近的熱議問題，如被網(wǎng)友戲稱為“妻稅”的“婚前房產(chǎn)加名征收契稅”和所謂“月餅稅”，加上稍前些的“鐵公基燒錢”和“預(yù)算公開透明”等，其背后反映出的中國社會深層次問題頗發(fā)人深思。
　　一是國家征稅權(quán)和用稅權(quán)配置的錯位，人民代表大會還沒有完全負(fù)起控制、監(jiān)督稅收和預(yù)算的責(zé)任，納稅人也沒有完全得到相應(yīng)的財政事務(wù)參與權(quán)。國家的財政稅收表面上似乎高度集稅權(quán)于上，實際上有一定的隨意性。一個地方機(jī)構(gòu)就可決定開征或增征某種稅，或?qū)⒓{稅人的錢巨量損耗在政績工程、大躍進(jìn)工程和豆腐渣工程上。二是公民社會權(quán)利意識確實在普遍覺醒，對征稅和政府如何花錢等問題前所未有地關(guān)注。
　　這兩個方面，前者是壞事，說明經(jīng)過30多年改革中國的治稅權(quán)還遠(yuǎn)未完善。后者是好事，說明中國公民社會正在形成，中國民間顯然走在了政府和人大前面。
　　中國當(dāng)代學(xué)者很多受計劃經(jīng)濟(jì)時期“大政府”、“總樞紐”財政觀的影響至深，至今難以擺脫。其所理解的財政職能只是“分配”和“監(jiān)督”。市場改革后，又補(bǔ)充進(jìn)“調(diào)節(jié)職能”，但計劃經(jīng)濟(jì)的色彩仍未褪盡。
　　休謨早在1740年就指出“公共的悲劇”的存在。他說，在共同體中，個人成為“免費(fèi)搭車者”是符合理性的，但如果所有的社會成員都成為免費(fèi)搭車者，最后的結(jié)果就是所有的人都得不到好處，這跟中國的寓言“三個和尚沒水吃”是一樣的道理。這個原理告訴我們，追求自身利益――效用最大化的個人有可能導(dǎo)致公共資源的質(zhì)量下降。因此，休謨認(rèn)為，政府財政的功能之一就是在個人之間以及個人的眼前利益與長遠(yuǎn)利益之間合理配置資源，以實現(xiàn)全體社會成員公共利益的最大化。以政府財政手段進(jìn)行資源配置，可以找到許多現(xiàn)成的例子，如供水、漁業(yè)資源、石油勘探等，大都由政府撥款經(jīng)營。
　　由于市場失效的客觀存在，政府活動首先應(yīng)保證社會資源在私人領(lǐng)域和公共領(lǐng)域的合理配置，并且以不影響私人部門的效率為前提，然后才可以考慮資源在公共部門內(nèi)部的有效配置問題。此外，當(dāng)存在外部不經(jīng)濟(jì)時，生產(chǎn)成本等于私人生產(chǎn)成本加上社會生產(chǎn)成本，而決定市場價格的卻是私人生產(chǎn)成本，這就會造成某些產(chǎn)品的過度生產(chǎn)；另一方面，當(dāng)存在外部經(jīng)濟(jì)時，收益等于私人收益加上社會收益，而決定市場狀況的卻是私人收益，由此又會造成社會消費(fèi)的不足。為了消除或減輕外部效應(yīng)，也需要政府發(fā)揮財政的配置功能，例如，征收環(huán)境保護(hù)稅或污染稅，要求污染者按照社會對環(huán)境的評價付出相應(yīng)的附加成本，迫使其調(diào)整生產(chǎn)決策，減少產(chǎn)出水平，這就是馬斯格雷夫把配置資源作為財政首要功能的原因。
　　上述內(nèi)容有些已經(jīng)寫進(jìn)了今天的財政學(xué)教科書，卻遠(yuǎn)沒有成為中國當(dāng)代財政學(xué)課堂上的靈魂，更遠(yuǎn)沒有成為當(dāng)代中國文明的主流。這導(dǎo)致的一個不良后果，就是一代一代的畢業(yè)生從財經(jīng)院校大門走上工作崗位后，總會有一些人表現(xiàn)得比他們的前輩們還要厭煩別人對他支配資源的權(quán)力的制約和監(jiān)控。
　　
　　政府權(quán)力與公共責(zé)任
　　
　　人們經(jīng)常談?wù)撊绾螌崿F(xiàn)政府職能的問題，卻很少問這些職能是從哪里來的。簡單說，政府職能是其行政權(quán)力的組成部分，它來自于政府的公共責(zé)任規(guī)定，而公共責(zé)任則來自于公民委托和授權(quán)。在政治學(xué)的觀念里，只要政府存在一天，就必須依法做某些事或不做某些事，而責(zé)任則意味著某些事無論政府愿意還是不愿意，都必須要去做，否則就要被問責(zé)。
　　從這個意義上說，公共責(zé)任就是保護(hù)和促進(jìn)國民利益的職責(zé)與任務(wù)，不可推卸，更不可倚據(jù)權(quán)力站在公民利益的對立面上，說一不二。在現(xiàn)代社會中，政府權(quán)力被界定為公有物，誰獲得了權(quán)力，誰就必須承擔(dān)起法定的公共責(zé)任。所以，人們早已習(xí)慣地把現(xiàn)代政府稱為“責(zé)任政府”�，F(xiàn)代社會需要好政府，而好政府的標(biāo)志，就是能對社會承擔(dān)起公共責(zé)任，即提供最大的公共福利，維護(hù)人權(quán)、公民權(quán)和私有財產(chǎn)權(quán)。這是喬治?梅森說的。只有那些知曉權(quán)力邊界在何處、正確界定自己的責(zé)任并認(rèn)真地履行好上述公共職責(zé)的政府，才可能成為一個得民心的政府。
　　但在現(xiàn)實生活中，不一定責(zé)任和權(quán)力就是對應(yīng)的，有時會是權(quán)力很大的政府,責(zé)任擔(dān)當(dāng)卻很�。欢�另一些責(zé)任擔(dān)當(dāng)很大的政府，權(quán)力卻被該國的法律看得死死，并不顯得很大。而在一個制度環(huán)境不大健全的社會里，人們的期待可能只是，政府不做某些事或不履行某些“職責(zé)”，對社會來說可能更好一些。
　　
　　政府的財政功能
　　
　　 財政權(quán)力的行使，更是事事相關(guān)每個公民的意愿和福祉，公民納稅不是為了供養(yǎng)一個統(tǒng)治自己的政府，而是為了尋求更好的生活，收了稅的政府必須承擔(dān)起相應(yīng)的公共責(zé)任。政府所擁有的處理財政事務(wù)的權(quán)力不是“天生”的，有授權(quán)才有支配資源的權(quán)力，無授權(quán)則無支配資源的權(quán)力。當(dāng)財政權(quán)力被授予出去的時候，國家還應(yīng)該建立一種完善的以權(quán)力制衡權(quán)力的機(jī)制，如公共預(yù)算的外部政治控制機(jī)制，它包括公民參與機(jī)制以及立法機(jī)構(gòu)獨立審計和全程監(jiān)督的機(jī)制，預(yù)算過程和績效接受人民代表大會甚或更大范圍的討論、問責(zé)和糾錯。需知，只有經(jīng)過制度嚴(yán)格限定的權(quán)力，才可確保稅收用之于民，才可認(rèn)真負(fù)責(zé)地承擔(dān)起為社會提供公共服務(wù)的諸般責(zé)任。
　　市場經(jīng)濟(jì)中的一個基本事實是，由市場決定的初次分配基本上是不公平的，表現(xiàn)在財富、教育水平、技能等等方面，而且資本收入的分配比勞動收入的分配更加不平等。導(dǎo)致分配不平等的主要原因，一是財產(chǎn)繼承權(quán)的差別，二是非繼承的勞動能力的差別。不平等是“不好”的，這個“不好”還會導(dǎo)致更加“不好”的社會后果：貧困、富裕階層對財富的浪費(fèi)、社會沖突、低收入群體得不到社會其他成員的幫助而自暴自棄等，在理論上，一般用市場機(jī)制的有效法則排斥公平法則來表述。這就需要政府通過財政收支活動進(jìn)行全社會范圍的再次分配，在社會中形成一種公平分配的機(jī)制。
　　市場交易為什么無法進(jìn)行有效的再分配，而只能由政府來承擔(dān)這個任務(wù)？第一，市場中基本不存在以公平為目標(biāo)的分配機(jī)制；第二，私人慈善機(jī)構(gòu)的活動帶有某種再分配性能，但從社會整體來說尚顯規(guī)模太小，無法解決全局性的社會問題；第三，政府的獨特地位使它擁有強(qiáng)制性征稅的權(quán)力，也就使它能夠大規(guī)模地進(jìn)行再分配活動。并且，政府能夠通過稅制和預(yù)算來解決由于要素市場的不完全性與壟斷定價所產(chǎn)生的收入分配問題。這方面也可以找到很多例子，如義務(wù)教育、社會保健、公共醫(yī)療、福利服務(wù)、住房補(bǔ)貼等等。事實上，希望市場解決全部社會問題不過是一種幻想，政府存在的主要理由并不在于提高經(jīng)濟(jì)發(fā)展的效率，而是以其合理的制度安排來促進(jìn)社會公正的實現(xiàn)。
　　此外，由于市場在自發(fā)運(yùn)行的過程中很難避免經(jīng)濟(jì)周期問題，也需要政府制定和實施稅種、稅率調(diào)整或改變公共支出的規(guī)�；蚍较虻群暧^經(jīng)濟(jì)政策，這些政策可以直接作用于物價、就業(yè)水平和經(jīng)濟(jì)增長，最終促進(jìn)宏觀經(jīng)濟(jì)相對穩(wěn)定狀態(tài)的出現(xiàn)。這就是財政的穩(wěn)定功能。
　　財政功能不是一成不變的，因為政府面臨的國家政治經(jīng)濟(jì)形勢在改變，它所承擔(dān)的任務(wù)和職責(zé)在改變，財政的功能也隨之而變。在封建專制社會，財政就是為鞏固皇權(quán)統(tǒng)治服務(wù)；計劃經(jīng)濟(jì)時代，財政就是無所不做、無所不包的“全能財政”；而在市場經(jīng)濟(jì)時代，財政的主要任務(wù)就是為社會提供公共服務(wù)，改善國民福利。這時候的財政功能，顯然就與前市場社會完全不一樣了。如果這個時候政府仍置自己應(yīng)盡的公共責(zé)任于不顧而繼續(xù)在“生產(chǎn)建設(shè)”上耗費(fèi)資財，那就是對自身職能的誤解。

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